Ordenació del Territori: Conceptes Clau i Planificació Urbanística

La Matriu Biofísica i Territorial

La matriu biofísica és fonamental com a premissa conceptual del territori com a sistema i per a l'adopció d'un model territorial sostenible, tant pel que fa a la definició d'objectius en el planejament, com per a les decisions espacials i temporals que comporta. La matriu biofísica es refereix al conjunt de vectors abiòtics (clima, substrat, etc.) i biòtics (flora, fauna, etc.) i les relacions que s'estableixen entre ells, que conformen el suport espaciotemporal subjacent a tot el territori. És —hauria de ser— el primer condicionant de qualsevol operació urbanística o d'infraestructures. Per tant, els atributs bioclimàtics, geològics, geomorfològics, hidrogeològics i ecosistèmics que conformen els elements essencials d'aquesta matriu no són obviables. Certament, hi ha aspectes de difícil modificació, com són el clima, les característiques del substrat o, fins i tot, els principals trets geomorfològics del relleu. Però altres elements d'aquesta matriu poden ser modificats —i molt— per la intervenció humana.

S'entén per matriu territorial l'espai resultant del medi físic, el component biològic, les relacions funcionals i les transformacions que l'activitat humana imprimeix al sistema, expressada en formes concretes de paisatge. El paisatge es defineix, des d'una perspectiva històrica, com l'expressió territorial del metabolisme que qualsevol societat manté amb els sistemes naturals que la sustenten. Un camí per entendre els seus canvis en la configuració del territori consisteix a analitzar els fluxos energètics, materials i d'informació que resulten de l'intercanvi metabòlic de l'economia amb l'entorn ambiental, amb la identificació dels principals impactes ecològics. Una part del territori està integrada per espai urbanitzat; tanmateix, la major part del sòl correspon, encara avui, al concepte d'espai obert. Això condueix a considerar la matriu territorial com un sistema funcional, un model emergent que aporta criteris ecològics i metodologies paramètriques útils en l'avaluació ambiental estratègica de plans urbanístics i d'infraestructures.

Evolució de la Disposició Urbana

Avui dia, la disposició o organització de les ciutats acostuma a ser força dispersa (és a dir, no hi ha límits clars que defineixin on acaba una ciutat i comença la següent). Això abans no era així: abans de la Revolució Francesa, les ciutats estaven tancades. Hi havia comunicació entre ciutat i camp, però, amb les muralles que separaven els dos ambients, es feia de la ciutat un espai compacte.

Amb l'enderrocament de les muralles per motius higiènics, va desaparèixer el límit físic entre ciutats i pobles o camp. A la ciutat es concentraven les activitats secundàries i terciàries envoltades per un mar rural, i progressivament es van connectar. Per tant, cada ciutat estava especialitzada en una sèrie d'activitats i els seus pobles veïns en unes altres. Actualment, amb la desaparició de les barreres, les ciutats han anat cap a la complexitat, ja que ara també engloben els pobles veïns i han de dur a terme totes les activitats que abans feien aquests. Això abans no passava, ja que, en existir límits físics, la ciutat es trobava compacta i no hi havia segregacions per edats ni ètnies.

Així doncs, en l'actualitat resulta complicat definir els límits entre ciutats o entre ciutats i pobles. Gràcies a la desaparició de les barreres, actualment les ciutats ja no estan tan compactades i queden disperses, i es barregen amb altres nuclis o amb el camp. Això pot tenir avantatges, ja que provoca que el paisatge sigui més homogeni. Però també té alguns inconvenients. El creixement que ha tingut lloc no ha ofert oportunitats d'igualtat entre els ciutadans. Ha aparegut la segregació social. Les barreres es multipliquen, afavorides per la segregació ètnia i per l'estructura d'edat. Així doncs, les velles barreres perduren en la ciutat dispersa amagades sota altres disfresses.

La ciutat actual, amb aquesta diferenciació social, dificulta el finançament, el planejament i l'administració. Això provoca pèrdues d'eficiència administrativa. Afavoreix que els més febles es vegin afectats i els més poderosos, beneficiats. S'ha d'ordenar, afavorint per igual tota la població. Vivim en un moment de mosaic juxtaposat. La ciutat il·limitada només es pot anomenar ciutat si té un projecte de futur, ja que ha de preveure una transformació social, sobretot.

Etapes de l'Ordenació del Territori

L'ordenació del territori té tres etapes bàsiques:

1. Legislació: Definir els objectius i els principals instruments de l'ordenació del territori per escrit, de manera que es tingui una base amb una sèrie de pautes a seguir a l'hora d'executar les següents etapes i tenir així un format uniforme per ordenar el territori.
2. Planificació: Elaborar i aprovar plans que defineixin un model territorial futur.
3. Execució: Transformar la realitat d'acord amb les determinacions dels plans. És a dir, posar en pràctica o efectuar allò que s'ha previst en l'etapa de planificació.

Diferències entre Planejament Territorial i Urbanístic

Planejament territorial: Organització racional de l'ocupació i explotació dels espais terrestres. Conjunt de decisions concretes i successives que provenen de l'autoritat administrativa per a l'organització d'àrees determinades amb la finalitat d'afavorir una distribució geogràfica de les poblacions i de les activitats que estiguin en harmonia amb els recursos corresponents.

Planejament urbanístic: Disciplina de planificació de l'ús del sòl que abasta aspectes de la construcció i activitats socials dels municipis i comunitats. Altres disciplines treballen a escala inferior, com l'enginyeria, l'arquitectura, el paisatge i el disseny urbà.

Qualificació i Classificació del Sòl

Qualificació del sòl: Sistema que determina zones d'ús, intensitat i tipologia edificatòria (zones residencials, industrials o verdes). Hi ha zones qualificades d'usos globals i d'altres d'usos detallats; poden ser lucratives o no, i hi ha redistribució de drets i deures entre propietaris de sòl de qualificació diferent.

Classificació del sòl: Determina àmbits concrets com el sòl urbà i urbanitzable, i a cada un d'ells se li aplica un determinat règim urbanístic determinat per llei i complementat pel planejament. Aquesta divisió té conseqüències jurídiques per als propietaris, ja que els confereix drets i obligacions, però sense redistribució de deures i drets entre els propietaris de diferent classe de sòl.

Classes de sòl:

1. Sòl urbà: Terreny transformat que disposa com a mínim d'accés rodat, abastament d'aigua, clavegueram i subministrament d'energia elèctrica. També tenen aquesta consideració els terrenys que tinguin l'ordenació consolidada per tal que les edificacions ocupin almenys 2/3 parts dels espais aptes, i els terrenys que, en execució del planejament, hagin estat urbanitzats.
2. Sòl urbà consolidat: Terrenys amb condició de solar, serveis bàsics i més de dues terceres parts construïdes.
3. Sòl urbà no consolidat: Terreny que no compleix amb les característiques de sòl consolidat, o és objecte d'un Pla de Millora Urbana o un polígon d'actuació. El sòl inclòs en polígons, Unitats d'Actuació, sectors de desenvolupament i el que hagi de cedir terrenys per a carrer o vies.
4. Sòl urbanitzable: Els que estan sotmesos a un règim especial de protecció incompatible amb cap transformació per raó dels seus valors paisatgístics, històrics, arqueològics, científics, ambientals o culturals, de riscos naturals. També aquells que el planejament general considera necessaris preservar o pel seu valor indicats o pel seu valor agrícola, forestal, ramader o per les seves riqueses naturals, i aquells altres que es considerin inadequats per al desenvolupament urbà.

Figures de Planejament Urbanístic

• Plans Parcials Urbanístics i Plans Parcials Urbanístics de Delimitació: Figura de planejament derivat que s'utilitza en àrees determinades de sòl urbanitzable amb l'objectiu de convertir-les en sòl urbà. Per cada sector urbanitzable delimitat al POUM es formularà sempre un Pla Parcial Urbanístic. Aporten una ordenació detallada i completa de l'àrea a urbanitzar. Quan el sòl urbanitzable encara no té la classificació de delimitat és quan es redacta primer un Pla Parcial Urbanístic de Delimitació.
• Plans Especials Urbanístics: És una figura flexible i adaptable a la problemàtica que s'ha de tractar, amb un caràcter sectorial (que actua sobre un aspecte o tema concret). Per aquesta raó hi ha una gran varietat de plans especials, els quals actuen bàsicament en sòl urbà i no urbanitzable, però poden actuar sobre sòl urbanitzable.
• Plans de Millora Urbana: Actuen en sòl urbà (consolidat o no), i el seu objectiu són les actuacions aïllades o integrals per rehabilitar la ciutat, dotar-la d'equipaments, sanejar barris, resoldre problemàtiques de circulació, estètica i millora del medi ambient.

Els Plans Territorials Parcials

Els Plans Territorials Parcials estableixen determinacions per als tres sistemes territorials bàsics en què s'estructuren:

Sistema d'Espais Oberts

Hi ha tres tipus de sòl segons el nivell de protecció:

• Sòl de protecció especial: Pels seus valors naturals o agraris, hauria de mantenir indefinidament el règim de no urbanitzable.
• Sòl de protecció preventiva: És el sòl no urbanitzable ordinari, que en la seva major part continuarà essent sempre no urbanitzable.
• Sòl de protecció territorial: És aquell on els plans assenyalen motius específics que cal tenir presents prèviament a un procés d'urbanització en aquells casos en què aquest pogués ser possible.

Sistema d'Assentaments

Proporcionen les estratègies de desenvolupament per a cada nucli de població:

• Creixement potenciat
• Creixement mitjà o moderat i de reequilibri
• Reforma i canvi d'ús del sòl
• Millora o manteniment del caràcter rural dispers

Sistema d'Infraestructures de Mobilitat

Adopten una classificació amb intenció estructuradora del territori, que deixa marge de concreció als instruments sectorials:

• Vies estructurants primàries
• Vies estructurants secundàries

Són: Sòl de protecció especial, sòl de protecció territorial i sòl de protecció preventiva.

• El sòl de protecció especial: comprèn aquell sòl que, pels seus valors naturals, agraris o per la seva localització en el territori, el pla considera que és el més adequat per integrar una xarxa permanent i contínua d'espais oberts que ha de garantir la biodiversitat i vertebrar el territori, amb els seus diferents caràcters i funcions. Incorpora com a primers constituents tots els espais que han estat protegits per la normativa sectorial o per planejaments específics, sigui el PEIN, la Xarxa Natura 2000 o el Pla Director Urbanístic del Sistema Costaner (PDUSC).
• El sòl de protecció territorial: comprèn aquell sòl que el pla no considera necessari que formi part del sòl de protecció especial, però que té valors, condicionants o circumstàncies que motiven una regulació restrictiva de la seva possible transformació, atès que existeix en el pla suficient sòl de protecció preventiva per donar resposta a totes les necessitats de desenvolupament urbanístic o d'edificació en sòl no urbanitzable que es donessin al llarg del seu període de vigència.
• El sòl de protecció preventiva: comprèn aquells sòls classificats com a no urbanitzables en el planejament urbanístic que no hagin estat considerats de protecció especial o de protecció territorial.

Figures de Protecció Ambiental a Catalunya

• Reserva Natural Integral (RNI)
• Parc Nacional (PNC)
• Paratge Natural d'Interès Nacional (PNIN)
• Reserva Natural Parcial (RNP)
• Parc Natural (PNT)
• Reserva Natural de Fauna Salvatge (RNFS)

1. Reserva Natural Integral (RNI) amb categoria Ia (Reserva natural estricta)
2. Parc Nacional (PNC) amb categoria II (Parc nacional)
3. Paratge Natural d'Interès Nacional (PNIN) amb categoria III (Monument natural)
4. Reserva Natural Parcial (RNP) amb categoria IV (Àrea de gestió d'hàbitats o espècies)
5. Parc Natural (PNT) amb categoria V (Paisatge terrestre o marí protegit)
6. Reserva Natural de Fauna Salvatge (RNFS) amb categoria V (Paisatge terrestre o marí protegit)

Descripció de les Figures de Protecció

• RNI (Reserva Natural Integral): Són la màxima figura de protecció a Catalunya i solen ser espais petits. No s'hi permeten activitats cinegètiques ni explotacions dels recursos naturals. L'accés ha d'estar estrictament controlat (es pot permetre per motius científics). Exemple: Illes Medes.
• Parc Nacional: Són espais naturals de gran extensió, no modificats per l'acció humana, que tenen interès científic, paisatgístic i educatiu. La seva finalitat és preservar-los de les intervencions que poden alterar-ne la fisonomia, la integritat i l'evolució dels sistemes naturals. A Catalunya només té aquesta consideració el Parc Nacional d'Aigüestortes i Estany de Sant Maurici, amb una zona perifèrica de protecció.
• PNIN (Paratge Natural d'Interès Nacional): Són espais naturals d'extensió mitjana que tenen característiques singulars pel seu interès científic, paisatgístic i educatiu, amb l'objectiu de garantir-ne la protecció i la del seu entorn. Exemple: Massís del Pedraforca.
• RNP (Reserva Natural Parcial): Són espais naturals d'extensió reduïda i de considerable interès científic que són objecte d'aquesta declaració per preservar íntegrament el conjunt d'ecosistemes naturals que contenen o alguna de les seves parts. Exemple: Fageda d'en Jordà.
• Parc Natural: Són espais naturals de gran extensió que presenten valors naturals qualificats, la protecció dels quals es fa per aconseguir-ne la conservació de manera compatible amb l'aprofitament ordenat dels seus recursos i l'activitat dels seus habitants. Exemple: Parc Natural de l'Alt Pirineu (el més gran de Catalunya) o Parc Natural de la Zona Volcànica de la Garrotxa.
• EIN (Espai d'Interès Natural): Es desenvolupen amb el Decret del Pla d'Espais d'Interès Natural (PEIN). La seva finalitat és establir un sistema d'espais naturals, de protecció bàsica, representatiu de la riquesa paisatgística i la diversitat biològica de Catalunya. Exemple: Les Gavarres.

Modalitats del Procés d'Avaluació Ambiental Estratègica (AAE)

Les dues modalitats de procés d'AAE són:

Són objecte d'AAE simplificada:

• Plans Directors Urbanístics (PDU) i Normes de Planejament Urbanístic (NPU).
• Plans Parcials Urbanístics (PPU) i Plans Especials Urbanístics (PEU).
• Modificacions dels plans que constitueixin variacions fonamentals de les estratègies, les directrius i les propostes o de la cronologia del pla que produeixin diferències en els efectes previstos o en la zona d'influència.
• Modificacions dels plans d'AAE ordinària que NO constitueixin variacions fonamentals de les estratègies, les directrius i les propostes o de la cronologia del pla, però que produeixin diferències en els efectes previstos o en la zona d'influència (modificacions menors).
• Instruments de planejament urbanístic objecte d'AAE simplificada, si així ho determina l'òrgan ambiental en l'informe ambiental estratègic o a sol·licitud del promotor.

Són objecte d'AAE ordinària:

• Plans d'Ordenació Urbanística Municipal (POUM)
• Plans Parcials Urbanístics de Delimitació (PPUD)
• Planejament urbanístic que estableixi el marc de projectes i activitats que puguin tenir efectes apreciables en espais de la xarxa Natura 2000 o PEIN.
• Modificacions dels plans urbanístics objecte d'AAE ordinària que constitueixin variacions fonamentals de les estratègies, les directrius i les propostes o de la cronologia del pla que produeixin diferències en els efectes previstos en la zona d'influència.

Procediment AAE Simplificada

S'aplica en els supòsits establerts a l'article 8 de la Llei 6/2009. El promotor ha de trametre al Departament de Territori i Sostenibilitat, com a mínim, la documentació a què fa referència l'article 29.1 de la Llei 21/2013, de 9 de desembre. En el termini de 15 dies, l'òrgan ambiental, adscrit al Departament de Territori i Sostenibilitat, pot sol·licitar la compleció o concreció de la documentació presentada. L'òrgan ambiental, en el termini de vint dies des de la recepció de la sol·licitud d'inici i a la vista de la documentació presentada, pot resoldre la seva inadmissió per alguna de les raons establertes en la Llei 21/2013. Un cop rebuda aquesta documentació, l'òrgan ambiental consulta les administracions públiques afectades i al públic interessat, que han de fer arribar el seu parer en el termini d'un mes. Transcorregut aquest termini sense haver-se rebut el pronunciament, el procediment continua si l'òrgan ambiental compta amb elements de judici suficients per formular l'informe ambiental estratègic.

Procediment AAE Ordinària

El procediment d'avaluació ambiental estratègica ordinària s'integra en la tramitació pròpia de cada tipus de pla o programa, unificant en la mesura possible els tràmits i les consultes per tal d'evitar duplicitats i assolir la màxima simplificació. El promotor presenta la sol·licitud d'inici amb l'esborrany del pla o programa i el document inicial estratègic al Departament de Territori i Sostenibilitat (en el cas dels plans d'urbanisme, ha d'anar integrat en un avanç de pla). Si hi concorre alguna de les circumstàncies previstes per la Llei 21/2013, l'òrgan ambiental pot resoldre'n la inadmissió. L'òrgan ambiental du a terme les consultes preceptives durant un mes. Finalitzades les consultes, en el termini d'un mes, emet el document d'abast (quan es tracta de plans urbanístics el document d'abast ha de ser notificat dins del termini de dos mesos des de la data d'entrada de la sol·licitud d'inici d'avaluació ambiental estratègica).

Agenda 21 i PAESC

La realització de l'Agenda 21 es basa en l'elaboració de quatre documents fonamentals:

• La Diagnosi ambiental municipal.
• El Pla d'acció ambiental / Pla d'acció local per a la sostenibilitat.
• El Sistema d'indicadors de sostenibilitat que permet fer seguiment de l'estat del municipi.
• El Pla de participació i comunicació.

A la figura de sota s'esquematitza la relació entre el procés d'elaboració de l'anàlisi i dels documents de Diagnosi i del Pla d'acció ambiental.

Estructura de l'Agenda 21

1. Document I – Memòria descriptiva: Es descriu tot amb una escala molt precisa sobre el medi ambient.
2. Document II – Diagnosi ambiental (DAFO): Es fa un anàlisi DAFO (debilitats, amenaces, fortaleses i oportunitats).
3. Document III – Pla d'acció: Es comença a valorar quines són les debilitats, avantatges i es comença a desenvolupar el pla d'acció.
4. Document IV – Document de seguiment: Indicadors per saber si aquells plans s'han portat a terme i si aquella agenda s'ha d'anar renovant.
5. ANNEX – Altres documents.

Fases del POUM relacionades amb l'Agenda 21

• Informació i participació ciutadana, redacció de l'Avanç del POUM
• Aprovació de l'Avanç del POUM
• Aprovació inicial del POUM
• Aprovació provisional del POUM
• Aprovació definitiva del POUM

D'aquestes fases que tenim, l'Agenda 21, sobretot pren importància en la introducció al POUM, i també sobretot en l'inici del desenvolupament del POUM. Per tant, els punts que prenen més importància de l'Agenda 21 són el 2, 3 i 4.

PAESC (Pla d'Acció per a l'Energia Sostenible i el Clima)

El PAESC és un document estratègic de planificació energètica i climàtica local. Conté les accions que cada ens local ha de dur a terme per superar els objectius establerts per la UE per al 2030, i així, anar més enllà de la reducció del 40% de les emissions de CO2 al seu terme. Ha de tenir una visió ambiciosa i incloure mesures d'adaptació als impactes del canvi climàtic. El PAESC ha de recollir els documents estratègics i estudis fets al municipi com ara: l'Agenda 21 / Auditoria ambiental, plans de mobilitat local, plans directors i d'adequació de l'enllumenat públic, PAES, etc. És a dir, s'integra en la planificació estratègica local.

Accions del PAESC

• Recollida d'informació
• Redacció dels documents del PAESC
• Aprovació del Pla pel Ple Municipal i enviament