Normas Penales en Blanco: Desafíos Constitucionales y Jurisprudencia del TC en España

La Problemática de las Normas Penales en Blanco

Uno de los problemas relevantes en el Derecho Penal es el relativo al empleo, admisibilidad y efectos de la técnica de las normas penales en blanco (o leyes penales en blanco). Su utilización es frecuente en el Título XVI del Código Penal.

Concepto y Clasificación

La polémica se inicia con el propio concepto de norma penal en blanco, que dista de estar consensuado. Generalmente, se clasifican de la siguiente manera:

Clasificación Principal

• Normas penales en blanco propias (o en sentido estricto): El tipo penal se complementa con remisiones a normas de rango inferior a la ley.
• Normas penales en blanco impropias (o en sentido amplio): El complemento o supuesto de hecho se encuentra en otra ley (reenvío externo) o en la misma ley (reenvío interno).

Clasificación Secundaria

• Leyes totalmente en blanco: Existe una absoluta ausencia de concreción del tipo penal, ya que se relega la determinación de todo el ámbito punible a una instancia inferior. Suponen una vulneración del principio de legalidad.
• Leyes parcialmente en blanco: El legislador se remite a otras instancias únicamente en algunos aspectos del tipo.

Problemática Fundamental

La doctrina ha entendido que el problema fundamental en relación con las normas penales en blanco se produce con las normas penales en blanco propias. Dado que la remisión contenida en el tipo tiene como destinatarias disposiciones de rango inferior a la ley, se pone en cuestión el fundamento democrático, la división de poderes y el principio de legalidad (específicamente la reserva de ley). La cuestión sería menor en las leyes penales en blanco impropias, que comparten con las primeras los problemas de error y de retroactividad de la ley penal más favorable.

Críticas a las Normas Penales en Blanco

Las leyes penales en blanco se han visto sometidas a un conjunto de críticas:

• Generan dudas respecto al principio de legalidad, ya que pueden vulnerar dicho principio en su vertiente de reserva de ley.
• Crean problemas desde la perspectiva del mandato de taxatividad impuesto a las normas penales. La remisión a otras instancias, propiciando disposiciones incompletas, dificulta el conocimiento de la materia objeto de prohibición y pone en peligro la seguridad jurídica. Dicho riesgo se acrecienta en delitos como los del Título XVI, por su volumen y dispersión normativa extrapenal.
• Problemas derivados de la estructuración jurídico-política del Estado. Las disposiciones extrapenales pueden ser autonómicas o estatales (por ejemplo, en materias como la "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda", según el art. 148.1 CE).

Posición del Tribunal Constitucional: La Admisión Condicionada

El Tribunal Constitucional (TC) ha abordado la constitucionalidad de las normas penales en blanco.

Admisión Condicionada y Principio de Legalidad

En primer lugar, se refiere al principio de legalidad. El TC considera que estas normas que remiten, para la integración del supuesto de hecho típico, a normas de rango reglamentario, son admisibles constitucionalmente siempre que cumplan ciertas condiciones:

• Que la remisión sea necesaria por razón de la materia.
• Que la remisión no sea ilimitada, sino que marque unos límites claros al recurso a la instancia inferior.
• Que se mantenga en el seno de la norma penal la delimitación del núcleo esencial del injusto (la conducta prohibida básica y la sanción).

Compatibilidad con el Reparto Competencial y el Principio de Igualdad

En segundo lugar, el TC responde a argumentos sobre la compatibilidad de las normas penales en blanco con el reparto competencial diseñado por la Constitución (Arts. 148 y 149 CE) y con el principio de igualdad, en relación con la concurrencia de normas autonómicas en la delimitación de los supuestos de hecho tipificados. El TC ha zanjado la cuestión en el sentido de su compatibilidad constitucional.

Perspectiva Doctrinal y Cumplimiento de Límites

Por otra parte, la doctrina sostiene que, en el análisis del Título XVI del Código Penal, los límites impuestos por el TC tienden a cumplirse:

• El legislador respeta la exigencia de mantener en el tipo penal el juicio de desvalor; no solo sanciona ilícitos administrativos, sino que incluye requisitos específicos para la afectación de bienes jurídicos.
• Respecto a las normas penales en blanco, se sigue el planteamiento jurisprudencial, añadiendo que el tratamiento diferenciado de una materia en los distintos territorios autonómicos puede entenderse como una solución para la consecución de la igualdad material. Rechazar que las disposiciones autonómicas puedan servir de complemento a la norma penal supondría negar la esencia del propio Estado español en tanto que Estado autonómico.

Adecuación al Principio de Legalidad y Bis in Idem

El recurso a las normas penales —parcialmente— en blanco no debe suscitar, en la línea marcada por el Tribunal Constitucional, problemas derivados del principio de igualdad y del reparto competencial entre los entes soberanos; sin embargo, su adecuación al postulado de legalidad penal (reserva de ley y taxatividad) ha de ser objeto de atención constante.

Exigencias para Salvaguardar Garantías

Debido a ello, reiteramos las dos exigencias fundamentales para salvaguardar las garantías de reserva de ley y de taxatividad:

1. Que el reenvío normativo sea expreso y esté justificado en razón del bien jurídico protegido por la norma penal.
2. Que la ley penal, además de señalar la pena, contenga el núcleo esencial de la prohibición y sea satisfecha la exigencia de certeza o taxatividad.

Principio de Legalidad y Bis in Idem

El principio de legalidad dista mucho de ser unívoco y claro en nuestro ordenamiento jurídico. A falta de regulación constitucional expresa, ha sido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que ha tomado la responsabilidad de perfilar el alcance y contenido de dicho principio, incluyendo su vertiente de prohibición del bis in idem (no ser sancionado dos veces por los mismos hechos).

Conviene destacar los aspectos indiscutidos:

• Fundamentalmente, que la coexistencia de dos órdenes normativos sancionadores (penal y administrativo) en la materia es un hecho y que, en todo caso, para apreciar un bis in idem es imprescindible la existencia de una triple identidad: sujeto, hecho y fundamento.

Identidad Subjetiva

La identidad subjetiva planteaba el problema de si cabía o no su apreciación cuando la sanción administrativa recaía sobre una persona jurídica, en la medida en que tradicionalmente no existía responsabilidad penal de dichos entes. En cambio, tras la reforma llevada a cabo por la LO 5/2010, de 22 de junio, dicha problemática parece disiparse: la persona jurídica puede también ser sujeto de responsabilidad penal; existirá identidad subjetiva cuando aquella sea objeto también de responsabilidad administrativa por los mismos hechos y con el mismo fundamento.

Identidad Fáctica

Por lo que respecta a la identidad fáctica, esta parece no ofrecer grandes interrogantes, ya que resulta evidente en el contexto de la prohibición de doble sanción, que el hecho no es un suceso natural acaecido que se identifica conforme a criterios espaciales, temporales y subjetivos, sino el supuesto de hecho que, como elemento de la norma, puede dar lugar a la aplicación de una sanción.

• Habrá identidad fáctica en los casos en que la infracción penal contemple el conjunto de los hechos que son presupuesto de la infracción administrativa, con independencia de que se añada en la tipificación penal algún otro elemento accesorio.