Marco Competencial del Turismo: Distribución de Poderes entre CCAA, UE y Entidades Locales

La Competencia Turística en la Constitución Española de 1978

La Constitución Española (CE) de 1978 alteró radicalmente el mapa competencial en lo referido a materia turística. El Artículo 148.1.18 CE dispone que las Comunidades Autónomas (CCAA) podrán asumir competencias en materia de “promoción y ordenación del turismo dentro de su ámbito territorial”.

Lo que de forma tan explícita refleja nuestra Constitución plantea serios y múltiples problemas de distribución competencial. No hay una segmentación clara del turismo como un sector del ordenamiento jurídico-administrativo definido y con autonomía. Es una realidad compleja que incide y se integra en otras materias:

• La sanitaria o de higiene.
• La de seguridad en el trabajo.
• La de patrimonio y cultura.
• La de urbanismo y vivienda.

La pluralidad de sectores de nuestro ordenamiento que se ven afectados por el ordenamiento turístico obliga a los agentes y a la administración turística a llevar a cabo una compleja labor de integración.

Las competencias sobre las materias no asumidas por los estatutos de las comunidades corresponderán al Estado, “cuyas normas prevalecerán en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas. El derecho estatal será supletorio del derecho de las CCAA”.

La Competencia Comunitaria sobre el Sector Turístico

La Unión Europea (UE) decide multitud de cuestiones de enorme interés para el desenvolvimiento del sector turístico. El carácter transnacional del turismo justifica la actuación comunitaria de coordinación en esta materia.

La intervención de la UE viene motivada por la necesidad de corregir distorsiones de la competencia y por el interés comunitario en reforzar la cohesión económica y social.

El Tratado de Roma (1957) y la Competitividad

El Tratado de Roma de 1957, por el que se aprueba una constitución para Europa, señala que: "La Unión complementará la acción de los Estados miembros en el sector turístico, promoviendo la competitividad de las empresas de la Unión en este sector".

La Unión tendrá como objetivo fomentar la creación de un entorno favorable al desarrollo de las empresas de este sector y propiciar la cooperación entre Estados miembros mediante el intercambio de buenas prácticas.

La competencia comunitaria no es una competencia normativa o de ordenación del sector turístico, sino una competencia de tipo complementario, de apoyo o de coordinación entre los diferentes Estados.

Desde la óptica del Derecho Comunitario, cualquier aproximación al turismo ha de tener como punto de partida la circulación de las personas de los Estados miembros. Actualmente, una vez que la libertad de circulación y libertad de residencia en el territorio de la Unión se configura como un derecho de los ciudadanos de la Unión, el turista ha superado estos posibles escollos. En su condición de viajante y de residente, la libertad de circulación le permite desplazarse por cualquier medio y el derecho a residir libremente supone un gran avance.

El sector turístico representa para la economía europea un factor fundamental. En las dos últimas décadas, la actividad turística en el conjunto de los países de la UE se ha incrementado de manera significativa.

La importancia y los efectos negativos (como la masificación que ocasionalmente supone el turismo) requieren de la intervención coordinada y supranacional. Esto no solo afecta al turista particular, sino al conjunto de la población comunitaria. Es difícil evaluar el impacto ambiental originado por las actividades turísticas. La UE sigue trabajando en influir sobre el sector turístico y el turista mediante la vía de regular otros sectores.

La Competencia Turística de las Entidades Locales

La Ley de Bases de Régimen Local atribuye a los municipios la posibilidad de realizar actuaciones en materia de “actividades o instalaciones culturales y deportivas: ocupación del tiempo libre”. Algunas de estas actuaciones son un deber para el municipio que cuenta con una población determinada: alumbrado, limpieza viaria, pavimentación, etc.

Está en manos de la administración competente sobre el turismo la delegación en los municipios de ciertas competencias en la medida en que afecte a sus intereses propios, si con ello mejora la eficacia de la gestión pública y se alcanza una mayor participación ciudadana.

Determinados municipios se ven afectados por las corrientes turísticas y, en la práctica, las competencias turísticas delegadas a los municipios suelen reducirse a los aspectos promocionales e informativos, y no afectan a los de disciplina, control, inspección y sanción turística.

Instrumentos de Ordenación Municipal

La ordenanza municipal es uno de los principales instrumentos de ordenación del turismo municipal, abarcando la planificación de la política turística, del medioambiente o de la salubridad municipal.

En la competencia típicamente municipal, que es la urbanística, la actuación por excelencia (la planificación) incide directamente sobre el turismo. Una adecuada política urbanística es un presupuesto necesario de la política turística.

Las leyes de régimen local de las CCAA pueden establecer regímenes especiales para municipios pequeños y para los que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como el carácter histórico-artístico. Esto ha hecho surgir, a efectos promocionales y de coordinación, la figura del Municipio Turístico, cuya declaración corresponde a las CCAA en el ámbito de sus territorios, sin que ello afecte a la atribución de más facultades a los municipios que las determinadas en las propias leyes de ordenación turística autonómicas.

Turismo Sostenible Local

El programa de la ONU para el medio ambiente adopta la estrategia para lograr un turismo sostenible a nivel local, denominado Programa 21 Local. Se trata de promover, entre los organismos gubernamentales y la industria, el desarrollo de instrumentos de turismo sostenibles para la gestión de zonas protegidas.