Intersección del Derecho Penal y Administrativo en la Protección del Medio Ambiente, Urbanismo y Patrimonio Histórico

I. Derecho Penal y Derecho Administrativo

Los comportamientos que pueden afectar a:

• La ordenación del territorio y el urbanismo.
• Patrimonio histórico.
• Medioambiente.

Corresponden, prima facie, al sector administrativo del ordenamiento jurídico.

Un rasgo relevante de esta regulación del Título XVI del Código Penal es la intervención concurrente del Derecho penal y Derecho administrativo en estos ámbitos de tutela. Esta concurrencia no está exenta de tensiones normativas y aplicativas. El problema se acrecienta mediante el estudio del Derecho penal y Derecho administrativo. La tutela penal de los bienes jurídicos (Título XVI) crea problemas con la regulación administrativa en esta materia que se manifiestan en un ámbito de intervención penal.

En la concurrencia del Derecho penal y Derecho administrativo en la tutela de los bienes jurídicos del Título XVI del Código Penal, tenemos que tener en cuenta:

• La necesaria intervención del Derecho penal en la protección de dichos bienes jurídicos.
• La preeminencia del Derecho administrativo para gestionar, prima facie, el conflicto entre los intereses individuales y colectivos.

A partir de estas premisas básicas debe integrarse el modelo entre el Derecho penal y el Derecho administrativo. La idoneidad de dicho modelo debe evitar conflictos entre ambos sectores del Ordenamiento Jurídico.

En función de la gravedad de sus comportamientos, lo razonable sería ajustarse a un modelo que operase en:

• Los controles derivados de la alta valoración social que se otorga a los bienes urbanísticos, medioambientales y relativos al patrimonio histórico.
• Que dichos instrumentos de regulación y control administrativo funcionasen mediante autorizaciones, prohibiciones, sanciones y comportamientos dotados de mayor lesividad en consideración con el Derecho penal.

Existen diferentes modelos de plasmación en las relaciones entre Derecho penal y administrativo. La doctrina tiende a plasmar tres sistemas diferentes:

a) Modelo de independencia del Derecho penal

Los tipos penales describen la conducta prohibida sin referencia alguna a los conceptos administrativos. En materia administrativa se tiende a otorgar específica protección a la salud y a la vida de los seres humanos.

b) Modelo de accesoriedad limitada o relativa

Se da la subordinación de la intervención penal respecto de la regulación (autorización) administrativa.

c) Modelo de accesoriedad absoluta o extrema subordinación del Derecho penal respecto a la normativa administrativa

Se pretende establecer una garantía jurídico-penal de las normas, decisiones y funciones administrativas. (Los Ordenamientos Jurídicos penales tienden al modelo de accesoriedad limitada).

II. Principio ne bis in idem y accesoriedad administrativa en materia medioambiental

Principio de intervención mínima. Principio de exclusiva protección de los bienes jurídicos. Imponen restricciones en la expansión del Derecho penal a ámbitos que no le corresponden, como el de mera regulación de aspectos menores de la vida social.

En ámbitos como el medioambiental o el urbanístico es imprescindible que se dé dicha regulación, debido a la complejidad y diversidad de la materia que es objeto de la norma, respecto de los ámbitos de intervención y tutela y de la afectación a los bienes jurídicos. Esta intervención corresponde al Derecho administrativo que debe cobrar protagonismo en cuanto a la ordenación y el control del aprovechamiento del territorio, patrimonio cultural colectivo o de los recursos naturales, además de sancionar agresiones de menor entidad.

La doctrina especializada suele aludir a una segunda clasificación de las formas de accesoriedad entre Derecho penal y el administrativo en las materias objeto de análisis. Según esta segunda clasificación se puede distinguir entre:

• Accesoriedad conceptual (la norma penal se relaciona con los conceptos administrativos mediante conceptos normativos, que hallan su sentido en la regulación extrapenal).
• Accesoriedad de Derecho o normativa (se configura como ley penal en blanco y se remite de modo explícito –o implícito– a la violación de la normativa Administrativa).
• Accesoriedad de acto o formal (la relevancia del hecho se hace depender completamente de la violación de una actuación administrativa concreta o de la inexistencia de una autorización del comportamiento (elemento típico, elemento integrante de la exclusión de antijuridicidad)).

La accesoriedad conceptual es la técnica que, prima facie, debe generar menores reparos. Ello se debe a que la articulación de los dos órdenes normativos, mediante la inclusión en los tipos penales, en la línea del principio, garantiza la taxatividad de los preceptos penales en la descripción de las conductas objeto de responsabilidad.

• La accesoriedad del Derecho administrativo o la referencia a las normas, en la cual no toda infracción de una normativa extrapenal puede determinar la tipicidad penal del hecho, se aborda mediante el estudio de las leyes penales en blanco.
• La accesoriedad del acto o accesoriedad formal, se manifiesta en los casos en que los tipos penales se constituyen sobre la violación de una actuación administrativa de carácter prohibitivo o sobre la realización de un comportamiento no cubierto por una autorización de la autoridad administrativa, o que excede del alcance de lo autorizado.
• La accesoriedad del acto comporta una problemática de resolución compleja, relativa a la exigencia de requisitos de validez de cierta eficacia del acto administrativo para otorgarle relevancia a efectos de exclusión de la responsabilidad penal.
• Con el modelo de accesoriedad de acto, se intensifican las disfunciones en materia del conocimiento de la antijuridicidad.
• Se genera con ello inseguridad jurídica (que es lo que los dos ordenamientos pretenden evitar).