Instituciones de la Unión Europea: Funciones y Procedimientos

Consejo de la UE

Representa los intereses estatales y, por ello, encarna el principio de la representación de los Estados. Asume los más importantes poderes de decisión legislativa y presupuestaria, así como la definición de políticas y de coordinación en la UE. Aunque los miembros del Consejo hacen valer intereses nacionales, el resultado de sus deliberaciones es armonizar esos intereses particulares en el superior interés de la UE.

A pesar de que el Consejo no es independiente de los Estados miembros, expresa una voluntad propia, diferente de la de cada uno de los Estados miembros, hayan votado a favor o en contra o se abstuvieran. El voto de un Estado no tiene relevancia autónoma; es un elemento de la voluntad colegiada.

Composición

Un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto.

Presidencia: rotatoria, cada 6 meses.

• Organiza, coordina y dirige los trabajos del Consejo: convoca y establece el orden del día, ordena los debates, recurso a la votación.
• Labor de conciliación e impulso. Imparcial.
• Preside y representa al Consejo, que no a la UE.

Además, en Lisboa se introduce una estructura dual con presidencia permanente en el Consejo de Asuntos Exteriores del Alto Representante de la UE para los Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad. Otra excepción es el Eurogrupo (Consejo de Estado de los Estados miembros que tienen como moneda el €).

COREPER (Comité de Representantes Permanentes): compuesto por los jefes de la representación permanente de los Estados miembros acreditados en la UE. A la hora de trabajar se divide en 2 secciones: COREPER I y COREPER II. La presidencia se ejerce por el embajador del Estado miembro cuyo representante en el Consejo asuma la presidencia.

• Prepara las reuniones del Consejo. Presidencia.
• Crea grupos de trabajo.

Secretaría General (art. 240 TFUE): asiste al Consejo.

Competencias

• Legislativa: compartida con la del Parlamento Europeo, se traduce fundamentalmente en:

1. La aprobación de actos legislativos por el Consejo y el Parlamento, adoptados en procedimiento ordinario. Este procedimiento es el previsto de forma generalizada para la gran mayoría de los ámbitos, cubriendo el conjunto del mercado interior.
2. Procedimiento especial

(El procedimiento se explicará en el apartado del Parlamento)

• Presupuestaria
• Coordinación y supervisión de las políticas económicas de los Estados miembros: la política económica no es competencia de la UE, tan solo la monetaria.
• Relaciones exteriores: autoriza la apertura de negociaciones, da instrucciones y manifiesta el consentimiento de la UE en acuerdos internacionales con reconocimiento expreso para la asociación.
• PESC: sobre la base de las orientaciones generales y las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo, elaborará la política exterior y de seguridad común y adoptará las decisiones necesarias para definir y aplicar dicha política (art. 26 TUE). Procedimiento especial, no ordinario.
• Espacio de libertad, seguridad y justicia: procedimiento, en ocasiones, especial, no ordinario.

Procedimientos de votación

• Mayoría simple: se prevé en pocas ocasiones; significa que cada Estado posee un voto y la mayoría se obtiene cuando votan a favor la mayoría de los Estados que lo componen.

• Unanimidad: se prevé para decisiones de especial importancia. Cada vez se utiliza menos, de hecho, para los ámbitos sometidos a la unanimidad se prevén una serie de pasarelas para facilitar el abandono progresivo de la unanimidad mediante un procedimiento en el que se requiere iniciativa y unanimidad del Consejo Europeo, la aprobación del Parlamento Europeo y la no oposición de los parlamentos nacionales.

• Mayoría cualificada: es el procedimiento generalizado. Se vota de este modo siempre, salvo cuando el tratado dispone de otra forma. Desde Maastricht se han ido aumentando las materias que se votan a través de este procedimiento.

El Tratado de Lisboa introdujo una nueva forma de mayoría cualificada que no será aplicable hasta el 31 de octubre de 2014. Actualmente se mantiene el sistema del Tratado de Niza que establece como umbral de mayoría el 72,3% de los votos, y se exige que esa mayoría represente al menos al 62% de la población europea y a 14 de los 27 Estados miembros (en caso contrario el acto no se adopta). A partir del 1 de noviembre de 2014, la nueva mayoría cualificada corresponde como mínimo al 55% de los miembros del Consejo, incluidos al menos a 15 de ellos, y debe representar como mínimo al 65% de la población europea.

La base jurídica nos indica qué tipo de procedimiento hay que utilizar.

Formaciones del Consejo

El Consejo es único, pero tiene diferentes formaciones en función del tema a tratar, que hará depender la cartera de los ministros que están en el Consejo. La relevancia de esta composición es que, si bien normalmente se reúnen los ministros del ramo para adoptar una decisión o directiva, es posible que el Consejo tenga una formación de ministros de un sector, pero adopten un acto sobre otro tema (ministros de interior pueden adoptar decisiones en agricultura).

La formación más relevante y frecuente es el Consejo de “Asuntos Exteriores” que, desde el Tratado de Lisboa, es presidido por el Alto Representante de la UE para los Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad. También es importante el Consejo de Asuntos Generales, que se ocupa de los temas de organización y funcionamiento de la UE, cuestiones no especializadas o multidisciplinares, relaciones con el resto de instituciones o adhesión de nuevos miembros. Este último se compone de los ministros de Asuntos Europeos o Exteriores. También destaca el Consejo “ECOFIN”.

No todos los documentos del Consejo son públicos.

Consejo Europeo

Se considera como una institución desde el Tratado de Lisboa. Representa los intereses de los Estados miembros.

Composición

Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, Presidente del Consejo Europeo y Presidente de la Comisión. Participa el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad y puede participar también un miembro de la Comisión y un ministro por Estado miembro.

Asistido por la Secretaría del Consejo.

Funciones

Se trata de una institución de impulso político. Por este motivo, define orientaciones y prioridades políticas y, sobre todo, no legisla.

Se pueden clasificar sus funciones en:

• Funciones constitutivas: modificar disposiciones y procedimientos establecidos en los tratados. Establecer las formaciones del Consejo de Ministros, adopción del sistema de rotación de la Comisión, etc. Debido a la prohibición de legislar, los actos resultantes de estas funciones evidencian sus rasgos excepcionales, no reconducibles a una legalidad ordinaria.
• Funciones de orientación y dirección general
• Funciones institucionales especiales: nombramiento de las más altas instancias de la UE (Presidente, Alto Representante), propuesta del Presidente de la Comisión, propuesta de Presidente y Vicepresidente del BCE. Así como constatar la existencia de una violación grave y persistente de un Estado miembro de los valores del artículo 1 (democracia y derechos fundamentales) que pone en marcha un mecanismo sancionador.
• Funciones de solución de conflictos sistemáticos: el Consejo Europeo se convierte en una instancia política de apelación.

Procedimiento

Regla general, consenso excepto que los tratados dispongan otra cosa. Ocasional, unanimidad y mayoría cualificada. El Presidente y el Presidente de la Comisión no votan. La mayoría de actos no tienen efectos jurídicos vinculantes.

Presidencia

El Presidente del Consejo Europeo es una de las novedades más conocidas del Tratado de Lisboa.

• Elección: es elegido por mayoría cualificada del propio Consejo Europeo por un periodo de 2 años y medio, con posibilidad de una sola reelección.
• Funciones:
• Preside e impulsa los trabajos del Consejo Europeo.
• Velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales.
• Se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo.
• Al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al Parlamento Europeo.
• Asume, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Esto plantea un problema ya que, en primer lugar, “rango y condición” no son criterios objetivos y, además, la representación exterior de la UE estaría el Presidente de la Comisión y el Presidente del Consejo (aunque este último solo representa al Consejo, no a la UE).

El Presidente del Consejo Europeo no podrá ejercer mandato nacional alguno, podrá ser removido de su cargo por el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada solo por “impedimento” o “falta grave”.

Actos

• Declaraciones: posiciones importantes de principio o de esencial importancia.
• Orientaciones: principios y orientaciones generales.
• Decisiones: establecimiento de las estrategias comunes y ejercicio de cualquier poder concreto que tiene atribuido.

Comisión

La Comisión es una institución independiente de los Estados miembros que se encarga de la gestión centralizada de los asuntos comunes a la Unión. Encarna el interés general.

Composición

Un comisario por cada Estado miembro (actualmente 27), dentro de este número se incluyen el Presidente de la Comisión y el Alto Representante, que será uno de sus Vicepresidentes.

En principio, esta es la estructura hasta 2014, año en el que se pasará de tener un nacional por Estado miembro a que solo estén representados dos tercios del número de Estados miembros. Sin embargo, no sería extraño que para entonces el Consejo Europeo decida otra cosa por unanimidad; ante el inicial no de Irlanda al Tratado de Lisboa anidaba el temor a la pérdida del nacional en la Comisión. La solución acordada de reducción no ha gustado a los Estados pequeños y medianos y, tras los problemas habidos en Irlanda, es muy difícil esa reducción. Tampoco a los grandes les convence la rotación que les puede dejar sin su nacional durante una legislatura.

Los miembros son propuestos y nombrados en razón de su competencia general, su compromiso europeo y han de ofrecer garantías plenas de independencia.

Procedimiento de nombramiento:

• Tras cada elección al Parlamento Europeo y a la vista de los resultados electorales, el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, propondrá la personalidad candidata a nombrar como Presidente de la Comisión.
• El Pleno del Parlamento Europeo decidirá por mayoría de los miembros que lo componen si aprueba o no, con carácter vinculante, la propuesta del Consejo en torno al candidato a la Presidencia.
• El nuevo Presidente inicia consultas con los gobiernos a fin de proponer al resto de las personalidades que formarán la Comisión. Los miembros serán propuestos por mayoría cualificada del Consejo, de común acuerdo con el Presidente. La persona nombrada por el Consejo Europeo como Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad asumirá la Vicepresidencia. Cuando los gobiernos alcanzan un acuerdo sobre el conjunto de los miembros de la Comisión, el Parlamento Europeo les invita a comparecer ante la comisión parlamentaria pertinente, los cuales informarán al Presidente de sus conclusiones.
• Todos los designados, incluido el Alto Representante y el Presidente, se someterán colegiadamente a un voto de aprobación del Parlamento Europeo (por mayoría de los votos emitidos).
• Nombramiento formal por el Consejo Europeo por mayoría cualificada.

Funciones

• Derecho de iniciativa normativa:

El derecho de iniciativa normativa lo tiene prácticamente de forma exclusiva la Comisión, ya que es la única que puede proponer, porque la Comisión es la encargada de ejercer como motor y de velar por los intereses de la Unión. Cuando la Comisión hace una propuesta, mientras el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión es libre de modificar su propuesta las veces que quiera, con esto, se abre un juego de negociación casi permanente entre Consejo, Parlamento y Comisión.

Los actos normativos que adopta la Unión Europea, a excepción de los que adopta el Banco Central Europeo y los de la política exterior y de seguridad común (PESC) y política europea de seguridad y defensa (PESD), para poder ser adoptados, tienen que ser propuestos por la Comisión. Por lo tanto, podemos decir que esta institución tiene casi el total monopolio en la iniciativa legislativa. Este poder se establece en esta institución porque se entiende que la Comisión es la institución más capacitada para defender el interés general de la Unión Europea y para identificar qué normas son necesarias adoptar en la Unión.

• Poderes de decisión y gestión:

El art. 17 del TUE establece que la Comisión “promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo funciones de coordinación, ejecución y gestión. Adoptará las iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales.” Por lo tanto, la Comisión tiene asignadas funciones de coordinación, ejecución y gestión estrictamente fijadas por los tratados.

• Poderes de control del cumplimiento del derecho comunitario:

El art. 17 del TUE establece que la Comisión “velará por que se apliquen los tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de estos. Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.” La Comisión no tiene un poder exclusivo de control del cumplimiento del Derecho de la Unión, pero su misión de control tiene unos caracteres propios que le diferencian del control judicial que, por ejemplo, lleva a cabo el Tribunal de Justicia, o del control político del Parlamento Europeo, o del control financiero ejercido por el Tribunal de Cuentas.

Por tanto, como hemos dicho, la Comisión no ejerce el poder de control en solitario, sino que también lo ejercen el Tribunal de Justicia, el Parlamento y el Tribunal de Cuentas, cada uno en su ámbito. La Comisión tiene como ámbito tanto los Estados miembros como los particulares.

Para desempeñar esta atribución, la Comisión está dotada de medios adecuados tanto desde el punto de vista de infraestructura administrativa y canales oficiales u oficiosos de información como de instrumentos jurídicos para conocer y exigir la aplicación de las normas de la Unión. Esta misión exige una gran dedicación y una minuciosa labor de vigilancia e información.

• Poderes en la acción exterior de la Unión.

También tiene atribuida la Comisión unos poderes en la acción exterior de la Unión Europea. Esto queda recogido en el artículo 17 del TUE, donde se establece que “con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos en los tratados, la Comisión asumirá la representación exterior de la Unión.”

• Ejecuta el presupuesto y gestiona los programas.

Presidencia

El artículo 17.6 del TUE fija que el Presidente de la Comisión:

• Definirá las orientaciones con arreglo a las cuales la Comisión desempeñará sus funciones.
• Determinará la organización interna de la Comisión, velando por la coherencia, eficacia y colegialidad de su actuación.
• Nombrará vicepresidentes, distintos del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de entre los miembros de la Comisión.

El Presidente tiene libertad para llevar a cabo la organización interna, asignando a cada comisario la cartera que considera más adecuada a su figura y nombrará a los vicepresidentes que considere. En segundo lugar, es el Presidente el que marca la agenda y los ritmos de los trabajos de la Comisión.

El Parlamento Europeo tiene la capacidad de vetar las actuaciones de la Comisión.

Parlamento Europeo

Es la asamblea de los representantes de los ciudadanos de los Estados miembros de la UE, elegida mediante sufragio universal directo por la ciudadanía de los Estados miembros. Encarna el principio democrático en la UE. Ya que este es un principio fundamental, en aquellos casos en los que la consulta del Parlamento sea preceptiva, incluso si no es vinculante, y cuando dicha consulta no tenga lugar, el acto podrá ser declarado nulo.

La participación de la ciudadanía de los Estados miembros en el Parlamento hace de la UE una organización fundada en la democracia representativa y en el pluralismo político e, indirectamente, es una condición necesaria para ser Estado miembro. La vinculación de la UE al pluralismo político se consagró por el Tratado de Maastricht de 1992. El Tratado de Lisboa proclama que el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa, principio que se encarna de forma central en el Parlamento Europeo.

Composición

Según los tratados, su número no excederá de setecientos cincuenta miembros, más el Presidente. La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un mínimo de 6 diputados y un máximo de 96 por Estado miembro.

Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de 5 años. El modo de escrutinio es proporcional. Las circunscripciones electorales pueden ser, según las características nacionales: únicas o mediante subdivisiones, sin que una u otra opción desvirtúen el carácter proporcional del sistema electoral europeo. Se puede permitir la votación de listas con voto de preferencia; así, en algunos Estados la lista está bloqueada, en otros el elector puede expresar sus preferencias o mezclar diversas listas. Se puede establecer un umbral mínimo para la atribución de escaños; a escala nacional, ese umbral no podrá ser superior al 5% de los votos emitidos. Se pueden fijar límites a los gastos de la campaña electoral de los candidatos.

El reparto de escaños es decrecientemente proporcional. El Tratado de Lisboa establece que su número no excederá de 750 diputados, con un tope máximo de 96 diputados y mínimo de 6 por Estado.

Todos los ciudadanos de la Unión tienen el derecho a ser electores y elegibles en las elecciones al Parlamento Europeo en su lugar de residencia. Los nacionales de la UE tienen garantizado este derecho de sufragio, cualquiera que sea el Estado miembro en el que residan.

Una vez constituido, el Parlamento elige a su Presidente (por mayoría absoluta), a los Vicepresidentes y a la Mesa de entre sus diputados, por un periodo de 5 años y medio. Aprueba su propio reglamento interno en el que se desarrolla el modo de ejercicio de sus competencias. El Presidente dirige el conjunto de actividades parlamentarias. Representa al Parlamento en el interior de la UE y en las relaciones internacionales. Cada periodo anual comprende doce sesiones. También puede reunirse en sesión extraordinaria a petición de la mayoría de sus miembros, del Consejo o de la Comisión.

Funciones

• Legislativa: compartida con el Consejo.

1. Procedimiento legislativo ordinario: se inicia con propuesta de la Comisión y se concluye con la adopción conjunta del Parlamento (PE) y el Consejo (C).

La Comisión envía su propuesta legislativa simultáneamente al PE y al C. Además, se envía a los parlamentos nacionales que, si en un plazo de 6 semanas un tercio de las cámaras estiman que la propuesta no respeta el principio de subsidiariedad, envían informe a la Comisión para que reexamine la propuesta. También se envía al Comité de las Regiones y al Económico y Social.

• Primera lectura en el PE: el PE se pronuncia en primer lugar. Las propuestas son examinadas por una o varias comisiones del PE. Una de ellas emite un informe principal. Después la propuesta es estudiada por el Pleno, quien en primer lugar vota las enmiendas, después la propuesta, modificada en su caso. La resolución legislativa del PE es la declaración por la que aprueba o propone enmiendas a la propuesta de la Comisión: es la posición del PE en 1ª lectura.

1. Cabe que el PE acepte, por mayoría de los votos emitidos en el Pleno, en conjunto la propuesta de la Comisión.
2. Cabe que incluya enmiendas.

A veces el PE adopta la propuesta de la Comisión en su conjunto a reserva de que esta adopte ciertas modificaciones.

El PE no tiene plazo para emitir su posición en primera lectura. Una vez aprobada la posición, se envía al Consejo.

• Primera lectura en el Consejo: la propuesta de la Comisión se recibe en la Secretaría General que la envía a las representaciones permanentes y al COREPER para que procedan a preparar la posición de cada Estado miembro en el Consejo. El COREPER estudia los análisis sobre la propuesta que han realizado los distintos grupos de trabajo. Mientras está preparando su posición, llega la del PE. Ante esta última, el Consejo tiene 2 opciones:

1. Aprobar la posición del PE, votando por mayoría cualificada los preceptos no modificados por el PE y por unanimidad las enmiendas.

Si se aprueba la posición del PE, entonces el acto legislativo quedaría adoptado definitivamente. Se revisa por el Comité de Juristas Lingüistas y se envía al DOUE con la firma de los Presidentes del PE y Consejo.

1. No aprobar la posición del PE y presentar enmiendas: las enmiendas del Consejo a la propuesta de la Comisión necesitan unanimidad. La posición del Consejo puede incluir parte de las enmiendas del PE (aceptadas o no por la Comisión), pero no todas. El Consejo transmite su posición al PE. (Segunda lectura)

En la 2ª lectura, tanto el PE como el Consejo tienen un plazo de 3 meses ampliable a 1 mes a petición de cualquiera de dichas instituciones.

• Segunda lectura del PE: el Consejo remite al PE las razones por las que presenta enmiendas y la Comisión informa sobre su posición. El PE puede:

1. Aprobar la posición del Consejo por mayoría de votos emitidos o por silencio al no adoptar decisión alguna. El acto se adopta tal y como se aprobó en el Consejo en 1ª lectura.

1. Rechazar por mayoría de los miembros que lo componen; no se puede adoptar el acto. Sería como devolver la propuesta a la Comisión.

1. Proponer enmiendas a la posición del Consejo por mayoría de los miembros que lo componen. La Comisión deberá emitir dictamen positivo o negativo sobre las enmiendas. Se transmiten las enmiendas al Consejo.

• Segunda lectura del Consejo: el Consejo puede:

1. Aprobar todas las enmiendas del PE (por mayoría cualificada las que tienen conformidad de la Comisión, y por unanimidad las demás)

El acto se considera adoptado. Firma y publicación.

1. No aprobar todas las enmiendas del PE: el Presidente del Consejo tiene que convocar al Comité de Conciliación, de acuerdo con el Presidente del PE.

• Si no hay acuerdo sobre un texto conjunto, se considerará no adoptado, equivaliendo a una devolución a la Comisión.
• Puede haber acuerdo por mayoría cualificada en el Consejo y mayoría de los representantes del Parlamento.

1. Procedimiento legislativo especial: los actos se adoptan o bien por el Consejo, o bien por el PE con aprobación o consulta, según los casos, de la otra institución. Preponderancia de una de las instituciones.

Los procedimientos legislativos especiales son muy casuísticos, ya sea en materia de iniciativa, ya de consultas o de votación; caso por caso, se marca el itinerario que seguirá cada acto, frente a la uniformidad del procedimiento ordinario.

La iniciativa no es de la Comisión, esta parte de un Estado miembro o del Consejo. El ámbito por excelencia donde se utiliza este método es el de la PESC. Es posible que se utilice la unanimidad. Podría haber un veto del Parlamento, pero a diferencia del procedimiento ordinario en el que se dan 2 consultas, en este caso solo hay una lectura por parte del Parlamento.

• Presupuestaria
• Consultiva
• Control político: el Parlamento puede ejercer el control político mediante las interpelaciones o preguntas, la discusión del informe general anual de la Comisión, la moción de censura a la Comisión y la descarga o aprobación de la ejecución del presupuesto. Con algunos matices, estos instrumentos de control tienen un gran parecido a los utilizados por los parlamentos nacionales. Igualmente, el control democrático se articula mediante las comisiones de investigación y su participación en la designación de las personalidades que componen las instituciones.
• Elige al Presidente de la Comisión. El resto de miembros de la Comisión son aprobados por el Parlamento, mostrando su competencia. El Parlamento vota sobre el bloque del colegio de comisarios, no sobre cada uno de forma individual. Los comisarios son propuestos conjuntamente entre el Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión.