Instituciones, Normativa y Procesos Decisorios en la Unión Europea

Comitología: Comités de la Comisión Europea

Los Estados miembros solo participan en el funcionamiento de la Unión Europea a través de comités o grupos de trabajo encargados de preparar propuestas, coordinar acciones comunes o gestionar políticas comunitarias. Existen aproximadamente 250 comités de índole diversa: consultivos, de reglamentación y de gestión.

Tipos de Comités

1. Comités Consultivos

   Remiten dictámenes a la Comisión. Su procedimiento es el siguiente:

   1. El representante de la Comisión presenta al Comité el proyecto de medidas.
   2. El Comité emite su dictamen sobre dicho proyecto en el plazo fijado, procediendo, cuando es preciso, a votación.
   3. El dictamen consta en acta.
   4. La Comisión tiene en cuenta en la mayor medida posible el dictamen emitido por el Comité.

2. Comités de Reglamentación

   Tienen competencia cuando se trata de medidas de ejecución relativas a legislación aplicable en toda la UE. Su procedimiento es el siguiente:

   1. El representante de la Comisión presenta al Comité el proyecto de medidas.
   2. El Comité emite su dictamen sobre el proyecto en el plazo fijado, procediendo a votación por mayoría. El Presidente no vota.
   3. La Comisión adopta las medidas previstas si son conformes al dictamen del Comité. Si no son conformes, la Comisión presentará al Consejo una propuesta relativa a las medidas que vayan a adoptarse e informará al Parlamento Europeo.
   4. Si el Parlamento considera que la propuesta de la Comisión va más allá de la competencia de ejecución prevista, informa de su posición al Consejo.
   5. El Consejo puede pronunciarse sobre la propuesta de la Comisión por mayoría cualificada y dentro del plazo establecido, que nunca será superior a 3 meses a partir de la fecha de presentación de la propuesta. Si el Consejo se opone a la propuesta, la Comisión deberá examinarla de nuevo. Si transcurrido el plazo establecido el Consejo no adopta el acto de ejecución propuesto ni manifiesta su oposición a la propuesta de medidas de ejecución, la Comisión adoptará el acto de ejecución propuesto.

3. Comités de Gestión

   Intervienen en medidas de ejecución relacionadas con la gestión de programas y con implicación presupuestaria. Su procedimiento es el siguiente:

   1. El representante de la Comisión presenta al Comité el proyecto de medidas.
   2. El Comité emite su dictamen sobre dicho proyecto en el plazo fijado, procediendo a votación. El Presidente no vota.
   3. La Comisión adopta las medidas previstas si son conformes al dictamen del Comité. Si no lo son, la Comisión comunica inmediatamente al Consejo. El plazo no será superior a 3 meses a partir de la fecha de comunicación.

Parlamento Europeo

Es elegido por los ciudadanos de la UE para representar sus intereses. Dispone de tres sedes: Bruselas, Luxemburgo y Estrasburgo. En Luxemburgo se encuentran las oficinas administrativas. Las sesiones plenarias se celebran en Estrasburgo y Bruselas, y las reuniones de comisiones en Bruselas.

Es la única asamblea supranacional de elección directa. Sin embargo, no dispone de poder de iniciativa legislativa, no legisla sin el Consejo, y tampoco elige directamente al Presidente de la Comisión ni a los demás miembros del Colegio de Comisarios, aunque puede censurarlos colectivamente. Posee autoridad presupuestaria, legitimación democrática y capacidad de codecisión con el Consejo.

Composición

Representa la expresión democrática de la voluntad política de más de 500 millones de ciudadanos de la Unión y defiende sus intereses en debates con las demás instituciones europeas. Sus diputados son elegidos mediante sufragio universal por los ciudadanos. Las primeras elecciones se celebraron en 1979.

Cada Estado tiene asignado un número determinado de escaños en función de su población, con una desproporción a favor de los menos poblados (España cuenta con 54). Los dos grandes grupos políticos europeos, populares y socialistas, suelen repartirse la Presidencia del Parlamento durante el período legislativo, de manera que cada uno de ellos preside la Eurocámara dos años y medio. Los miembros del Parlamento Europeo no se sientan en bloques nacionales, sino en grupos políticos europeos (actualmente 7, más los no inscritos).

Competencias y Funcionamiento

1. Aprobar legislación europea, conjuntamente con el Consejo en muchos ámbitos.
2. Ejercer control democrático de todas las instituciones de la UE, en especial la Comisión. Posee la potestad para aprobar o rechazar Comisarios, y el derecho a censurar a la Comisión en su conjunto.
3. Poder presupuestario. Lo comparte con el Consejo y puede influir en el gasto de la UE, aprobando, modificando o rechazando en su totalidad el presupuesto anual de la Unión.

Debe dar su conformidad para la adhesión de nuevos Estados a la UE (por mayoría absoluta) y para la conclusión de acuerdos internacionales (por mayoría simple).

Ante el déficit democrático en el sistema institucional comunitario, se reclaman dos aspectos fundamentales:

• Incrementar el número de asuntos sobre los que el Parlamento debe tener capacidad decisoria.
• Dotarlo del derecho a iniciativa legislativa.

El Parlamento puede solicitar, por mayoría de sus miembros, a la Comisión cualquier propuesta legislativa que considere oportuna. Cuenta con la asistencia de una Secretaría General, con 4.000 funcionarios que trabajan en las 24 lenguas oficiales de la UE.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)

Vela por el cumplimiento de la legislación europea. Imparte jurisprudencia sobre litigios en los que pueden ser parte Estados miembros, instituciones comunitarias, empresas y particulares. También vela por la interpretación homogénea del Derecho de la UE y por la correcta aplicación del mismo.

Está integrado por un juez de cada Estado miembro, representando 28 órdenes jurídicos. Es asistido por 8 “abogados generales”, designados por acuerdo conjunto de los gobiernos de los Estados miembros. Su mandato, renovable, dura 6 años. Dicta sentencias sobre los casos que se le plantean, que incluyen:

• Cuestiones prejudiciales
• Recursos de anulación
• Recursos por omisión
• Recursos directos

Para asistir al Tribunal de Justicia, existen el Tribunal General, competente para conocer recursos interpuestos por particulares, empresas y algunas organizaciones, y el Tribunal de la Función Pública para resolver conflictos entre la administración europea y sus funcionarios.

Otras Instituciones y Organismos

Banco Central Europeo (BCE)

Creado en 1998 con el Tratado de Maastricht, en sustitución del Instituto Monetario Europeo (IME).

Estructura

• Comité Ejecutivo: Compuesto por el Presidente, vicepresidente y 4 consejeros, nombrados por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, previa consulta al Parlamento y al Consejo de Gobierno del BCE, por 8 años sin posibilidad de renovación.
• Consejo de Gobierno: Integrado por los miembros del Comité Ejecutivo y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados del Eurosistema (moneda €).

Funciones

Consultivas, normativas y sancionadoras. El BCE, junto con los 28 bancos nacionales de los Estados miembros, configura el Sistema Europeo de Bancos Centrales.

Tribunal de Cuentas

Asegura que la recaudación de ingresos y la ejecución de gastos de la UE se efectúen conforme a Derecho. Fue creado en 1975 y tiene su sede en Luxemburgo.

Su función principal es comprobar que los fondos de la UE, que proceden de los contribuyentes, se recaudan adecuadamente y se emplean de forma legal, eficiente y para el propósito previsto. Realiza un control externo y a posteriori de ingresos y gastos de cualquier institución, órgano u organismo creado por la UE. El control se realiza sobre documentación contable, pero no se excluye el desplazamiento al lugar de ejecución del gasto.

Se compone por un miembro de cada país de la UE, designado por el Consejo por un período renovable de 6 años. Los miembros eligen a uno de entre ellos como Presidente, por 3 años. Es una institución de naturaleza administrativa, auxiliar del Parlamento y del Consejo, que conforman la autoridad presupuestaria de la UE.

Para mejorar el control, en 1999 fue creada la OLAF (Oficina de Lucha contra el Fraude) para ejercer funciones administrativas que debe realizar la Comisión en la lucha contra el fraude, la corrupción o actividades ilegales que puedan dañar los intereses financieros de la UE.

Órganos Consultivos

Comité de las Regiones

Creado en 1994, está compuesto por representantes de entes regionales y locales titulares de mandato electoral (si se pierde el mandato, concluye automáticamente, siendo sustituido por lo que resta del mandato) o con responsabilidad política ante asamblea elegida. Son nombrados por el Consejo de conformidad con propuestas realizadas por cada Estado miembro, por 5 años con posibilidad de renovación. El número máximo es de 350, siendo actualmente 353. Sus funciones son consultivas y está legitimado activamente para interponer recursos ante el Tribunal de Justicia para salvaguardar sus prerrogativas. El número de representantes se concreta en el Protocolo nº 36 sobre disposiciones transitorias. España cuenta con 21 miembros, con representación mixta.

Comité Económico y Social

Compuesto por representantes de diferentes sectores de carácter socioeconómico (grupos de interés), cívico, profesional y cultural de la sociedad civil organizada. Cuenta con 350 miembros nombrados por el Consejo sobre la base de propuesta de cada Estado miembro, por 5 años. Sus funciones son consultivas y puede emitir informes por iniciativa propia.

Otros Organismos

Defensor del Pueblo Europeo

Investiga denuncias de ciudadanos sobre mala gestión de instituciones y organismos de la UE y casos de administración deficiente o errónea. Cualquier ciudadano europeo puede presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo. También pueden hacerlo empresas, asociaciones u otras entidades que tengan domicilio social en el territorio de la Unión.

Banco Europeo de Inversiones (BEI)

Es el organismo financiero de la UE. Contribuye al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior mediante la financiación de proyectos con créditos o garantías sin ánimo de lucro. Se dirige a regiones más atrasadas o a proyectos de interés común para varios Estados miembros que, por su amplitud o naturaleza, no pueden ser enteramente financiados con medios estatales.

Las Agencias de la Unión Europea

Son organismos descentralizados, autónomos y especializados que realizan labores jurídicas o técnico-científicas. Su implantación obedece al incremento de la presencia de la UE en numerosos ámbitos susceptibles de actuación europea.

Tipos de Agencias

1. Comunitarias, regulatorias o tradicionales.
2. Agencias ejecutivas.
3. En el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común.
4. En el ámbito de la Cooperación Policial y Judicial en materia penal o criminal.

Son organismos de Derecho Público, con personalidad jurídica propia. Su creación es realizada por el Consejo, a propuesta de la Comisión, y se basan jurídicamente en un acto de Derecho derivado (reglamento o decisión). Su financiación corre a cargo del presupuesto de la UE o de pagos directos de los beneficiarios de los servicios que prestan.

Sus funciones incluyen obtener, intercambiar y analizar información, o monitorizar la implementación de programas europeos. Se encargan de la gestión de proyectos concretos. Su creación depende de la iniciativa de la Comisión Europea y son creadas por tiempo determinado o limitado.

Procesos Decisorios y Relaciones Interinstitucionales

El Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea conforman el “Triángulo institucional”. Entre estas instituciones existen relaciones de coordinación e interacción institucional.

Proceso de Toma de Decisiones

1. Iniciativa normativa supranacional y de carácter tecnocrático (Comisión).
2. Aprobación de la normativa a cargo de órganos políticos democráticos: Parlamento Europeo y Consejo de la UE.
3. Control de la conformidad jurídica: Tribunal de Justicia.
4. Ejecución: administraciones estatales.

Actores secundarios en el proceso decisorio son el Comité de las Regiones o el Consejo Económico y Social, así como grupos de interés o lobbies.

Procedimientos de Toma de Decisiones

Procedimiento Legislativo Ordinario

Implica la paridad o igualdad en la que se encuentran el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE en lo relativo a la función legislativa. A priori, otorga mayor protagonismo al Parlamento Europeo y así contribuye a la democratización de la UE.

Procedimiento Legislativo Especial

Caracterizado por un menor peso decisorio del Parlamento. Se subdivide en:

1. Dictamen conforme: Aprobación del Parlamento, pero sin capacidad para modificar.
2. Consulta: El Parlamento puede pedir enmiendas a la propuesta de la Comisión, pero el Consejo puede no atenderlas.

Procedimientos Específicos en los Campos de Cooperación Intergubernamental

Se caracterizan por la utilización de la unanimidad y la escasa implicación de la Comisión Europea y del Parlamento Europeo.

Para determinar qué procedimiento debe seguirse, es necesario atender al campo material a regular y examinar el fundamento o la base jurídica, la cual debe estar expresamente prevista en los tratados. Por ejemplo, campos materiales del procedimiento legislativo ordinario incluyen la no discriminación, la libre circulación y residencia de los ciudadanos europeos, entre otros.

A esto debemos añadir el reparto competencial previsto entre la UE y los Estados miembros, autorizado por las respectivas constituciones estatales. La UE solo dispone de aquellas competencias que los Estados miembros le cedieron expresamente.

Tipología de Competencias

• Exclusivas: La UE legisla y adopta actos vinculados a las instituciones europeas.
• Compartidas: La UE y los Estados miembros legislan y adoptan actos vinculados a las instituciones europeas y a los Estados miembros.
• Acciones de apoyo, coordinación o complemento de la acción estatal.

Derecho de la UE

El Derecho de la UE se compone de normas jurídicas que, junto con los propios tratados, constituyen su ordenamiento. Es un ordenamiento jurídico propio, autónomo, dotado de instituciones y principios jurídicos propios.

Su autonomía permite garantizar una validez uniforme en el conjunto de los Estados miembros. De no ser así, cada Estado podría recurrir a su ordenamiento interno y socavar el Derecho europeo. Además, posibilita la construcción de conceptos y categorías jurídicas aplicables en toda la UE que respondan a las metas comunes, evitando elaboraciones particulares o singulares que impedirían o dificultarían la viabilidad del Derecho común europeo.

Los Estados miembros limitaron su soberanía, y la aplicación y efectividad de este Derecho deben ser garantizadas por los jueces y tribunales.

Clases de Normas Europeas

Se distinguen las siguientes categorías:

• Derecho Originario:
  • Tratados constitutivos (TCECA, TCEE, TCEEA).
  • Tratados modificativos (AUE, TUE, TA, TN, TL).
  • Tratados y actas de adhesión de nuevos Estados miembros.

• Derecho Derivado: Conjunto de actos emanados de las instituciones europeas con fundamento en los Tratados, orientados al cumplimiento de los objetivos establecidos en los mismos.

  La primera consecuencia jurídica es que las normas de Derecho derivado están subordinadas y limitadas por los Tratados constitutivos. Los actos o normas derivadas deben encontrar asiento o fundamento en los tratados, lo que se conoce como base jurídica. Si esta no existiese o fuese errónea, la norma aprobada podría ser impugnada y anulada por el Tribunal de Justicia de la UE.

  La segunda consecuencia jurídica es que existe una relación jerárquica que implica que el Derecho derivado no puede contrariar lo dispuesto por el Derecho originario. De producirse, el acto derivado podría ser impugnado ante el Tribunal de Justicia para que lo declare nulo.

El Derecho derivado contiene actos típicos, previstos en los tratados, y actos atípicos que no aparecen caracterizados. Los actos típicos se subdividen en obligatorios y no obligatorios para sus destinatarios:

• Actos típicos obligatorios o vinculantes: reglamento, directiva y decisión.
• Actos típicos no obligatorios o no vinculantes: dictamen y recomendación.

El Tratado de Lisboa introdujo el procedimiento legislativo ordinario, que implica la aprobación conjunta de la norma por parte del Parlamento y del Consejo sobre la base de la iniciativa normativa de la Comisión. El procedimiento legislativo especial, por su parte, implica que la adopción de la medida es realizada por una de las dos instituciones con la aprobación o consulta de la otra, también con fundamento en la iniciativa normativa de la Comisión.

Existen también procedimientos específicos en el campo de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que implican el uso de la unanimidad y un menor peso de la Comisión y del Parlamento.

En general, se distinguen:

• Actos legislativos: Elaborados según el procedimiento legislativo ordinario o el procedimiento legislativo especial, y son vinculantes.
• Actos no legislativos:
  • Obligatorios: reglamento, directiva o decisión.
  • No obligatorios: recomendación o dictamen.

Reglamento

Son normas aplicables directamente en todos sus elementos después de entrar en vigor y poseen alcance general. Regulan un conjunto o categoría indeterminada de personas y afectan a relaciones definidas de modo abstracto, siendo aplicables en todo el territorio de la UE. Su finalidad es establecer una regulación uniforme para toda la UE y es de carácter obligatorio.

Su eficacia es inmediata desde la publicación en el Diario Oficial de la UE; no resultan admisibles normas internas, anteriores o posteriores a la aprobación del reglamento, que sean incompatibles con él.

Directiva

Son normas obligatorias solo para los Estados miembros, que deben conseguir un resultado fijado en un determinado plazo. Los Estados miembros deberán tomar las medidas internas necesarias para darle cumplimiento. Obliga a alcanzar un resultado en un plazo determinado, pero con libertad de formas o medios.

Precisa de un acto de transposición, pues carece de efecto directo para los particulares. Su finalidad es la armonización de las legislaciones estatales en un determinado ámbito.

Decisión

Es un acto obligatorio en todos sus elementos, directamente aplicable a un caso o situación concreta. Sus destinatarios pueden ser un Estado miembro, una persona física o jurídica o varias.

Recomendación y Dictamen

Los actos no obligatorios o no vinculantes son las recomendaciones y los dictámenes.

• Las recomendaciones: Son una indicación o sugerencia dirigida a los Estados miembros en torno a un determinado asunto o materia para reconducir su actuación.
• Los dictámenes: Expresan una opinión o valoración sobre una cuestión o situación concreta.

Aunque no producen efectos jurídicos vinculantes, pueden manifestar la conducta futura de las instituciones europeas.

Actos Atípicos

Son aquellos que no están caracterizados en el Derecho originario. Ejemplos incluyen "Decisiones del Consejo", "Resoluciones", "programas de acción", etc.

Otros Tipos de Fuentes Normativas

• Tratados internacionales y principios generales de Derecho.
• Acuerdos internacionales firmados por la UE.
• Principios generales del Derecho derivados de los Tratados o de los ordenamientos internos.

La aceptación e implementación del ordenamiento jurídico es condición para la adhesión de un nuevo Estado miembro.

Relación entre las Normas Europeas y las Estatales

Sobre el mismo territorio y población han de ser aplicadas las normas europeas y las estatales. Pueden surgir conflictos o colisiones entre las normas estatales y las europeas, pues las segundas son directamente aplicables.

La primacía del Derecho europeo opera de la siguiente manera:

• Respecto de las normas estatales anteriores a la aprobación de la norma europea, las hace inaplicables.
• Respecto de las normas estatales posteriores a la europea, impide o bloquea su creación por parte de los órganos estatales.

Si no se hubiese admitido la primacía del Derecho europeo sobre el estatal, el primero perdería su carácter de norma comunitaria y no se aplicaría de modo uniforme en toda la UE para la consecución de los objetivos o metas comunes.