Implementación de políticas públicas: modelos y estilos

BLOQUE 5: IMPLEMENTACIÓN

Los estudios de implementación parten de la negación de los procesos de aplicación de políticas, son procesos automáticos. Consideran que las acciones posteriores a la decisión inciden mucho en el cumplimiento de objetivos. La implementación es pues el proceso de interacción entre el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzarlos. Los procesos de implementación estudian todo el proceso, hasta la aplicación del programa y su ejecución. Se fijan más en las acciones entre los objetivos y los resultados. Los estudios de implementación ayudan a comprender cómo es el ejercicio del Gobierno y del poder en la práctica. A través de ellos se observa cómo los programas de las sociedades avanzadas están definidos por la intervención de muchos órganos, diferentes niveles de Gobierno, diferentes grupos afectados, y de la interacción de todos ellos depende el éxito de la puesta en marcha de un determinado programa.

5.1. Modelos analíticos: modelo top-down (de arriba hacia abajo)

Se basa en la idea de que la administración funciona jerárquicamente. No contempla la posibilidad de que no se cumpla la cadena de mando. Se dispone de todos los recursos disponibles y además estos son los más adecuados para conseguir los objetivos. No hay fisuras que puedan variar esta cadena de mando con la que se consigue el orden. Sólo hay un agente ejecutor que sigue expresamente las órdenes que recibe. Considera que el éxito o fracaso de los programas dependen de 4 variables: Formulación de los objetivos. Recursos dedicados a la política. Comunicación interorganizativa y capacidad de control. Ambiente exterior. Cuanto más estable sea el contexto y mayor sea el grado de cambio, mayores serán las posibilidades de éxito. En el modelo TOP-DOWN, la actuación de los implementadores se desarrollará correctamente y el resultado final del programa será exitoso. El gran error de este enfoque es que no incorpora ninguna de las complejidades que implica la “acción conjunta”. Asume la crítica de la teoría de la racionalidad limitada. Está sometido a crítica. El modelo incremental afirma que los procesos públicos están determinados por un contexto individual y que era difícil alcanzar criterios generales. La solución de los problemas es el azar. Los programas nunca son perfectos, los objetivos son múltiples, contradictorios y ambiguos.

5.2. Modelo bottom-up (desde abajo hacia arriba)

Se basa en la idea de que la implementación es una fase incierta. La implementación del programa depende de toda una serie de factores no previstos que no están a disposición de los decisores. Trata de estudiar los efectos de la política en términos de impacto. Intenta delimitar los impactos que son consecuencia del programa de actuación, de los efectos no deseados que son consecuencia de causas externas y que son imprevistos o no. Intenta comprender en la práctica el proceso de políticas públicas. Analiza lo que ha ocurrido y cómo funcionan los procesos públicos. Le da importancia al aprendizaje y sostiene que el papel de los actores es muy relevante y además se centra mucho en lo que denominamos burocracia de contacto. Al contrario que el modelo TOP-DOWN, en el modelo BOTTOM-UP también se le da importancia a aquellos actores más periféricos no únicamente a los de arriba.

Conclusiones del modelo: Principio de circularidad. Los programas públicos no tienen un principio, desarrollo o fin, sino que están en un proceso de formulación en el cual no hay decisiones definitivas y hay transformaciones importantes a lo largo de la existencia del programa. Red política. Parte desde la variedad de actores que influyen en el proceso público. No existe separación entre los formuladores de una política, los órganos y los sujetos que la tienen que poner en práctica y las personas o grupos afectados por esa política. d que tiene un carácter multiforme. El Estado a través de la estructura administrativa fracciona la realidad y crea un órgano determinado donde existen redes que participan en negociaciones importantes sobre recursos públicos o determinados problemas.

5.3. Administración pública tradicional y nueva gestión pública

Modelo tradicional / weberiano: Según el citado teórico, las características del modelo burocrático weberiano eran, en esencia, las siguientes: Legalidad, donde la organización burocrática estaba conformada por un entramado de normas y reglamentos que no daban lugar a lagunas que abarcaban los demás ámbitos de la organización. - Formalidad, en virtud de la cual las decisiones, comunicaciones, normas y cualquier actuación administrativa se formulaban por escrito para asegurar la correcta interpretación de la legalidad. - Racionalidad, entendida como división del trabajo y caracterizada por la definición y la naturaleza de cada puesto en concreto. - Impersonalidad, importando los puestos de trabajo y sus funciones, dejando en un segundo plano a las personas. - Jerarquía, manifestada en la designación de cargos y funciones estableciendo los ámbitos de control, y definida por una serie de normas especificadas dando lugar a un estricto orden y subordinación entre grupos. El modelo burocrático o weberiano era muy útil para dominar a la población administrada, pero resultaba ser inadecuado para prestar servicios a unos ciudadanos cada vez más exigentes.

Modelo de nueva gestión Cuando el Estado se plantea la necesidad de prestar cada vez más servicios y que éstos sean a su vez más complejos, empieza a hacer aguas la premisa de la uniformidad de las rutinas. El principal problema radica, entonces, en que el modelo existente es muy poco eficiente para prestar tales servicios. En los años 70s, el Estado del Bienestar, se enfrenta a una fuerte crisis económica que obliga a la contención del gasto público, El modelo burocrático queda, pues, en entredicho por carecer precisamente de lo que se demanda en ese momento, esto es, la gestión eficiente de unos recursos públicos cada vez más escasos. Desagregación de las entidades públicas en unidades independientes o agencias. Búsqueda de fórmulas que permitan un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos. Control activo de las entidades públicas a través de la asignación clara de responsabilidades y mayor énfasis en el control de los outputs.

5.4. Estilos de políticas públicas

Es el conjunto de prácticas e interacciones desencadenadas en el marco de las múltiples redes de actores y de los diversos entramados institucionales configurados en torno a cada una de las políticas sectoriales.

Primera variable: Aproximación al problema.: Estilo reactivo: Se correspondería con las ideas que asociamos al modelo incremental de la toma de decisiones. Estilo anticipativo: Se correspondería por su parte, a elementos de mayor racionalidad.

Segunda variable: Cómo se relaciona el decisor con el resto de actores. Relaciones de corte consensual: La decisión siempre será del decisor. Es importante destacar que en determinadas subcomunidades de políticas el entramado institucional ya contempla instancias destinadas a generar consenso. Por ejemplo Relaciones de corte impositivo