Implementación de Políticas Públicas: Modelos de Decisión y Análisis Prospectivo

Implementación de Políticas Públicas: Un Enfoque Crítico

Modelo top-down matizado: Pressman e Wildavsky. Programa cuxo obxectivo era a xeración de emprego para minorías a través do desenvolvemento económico das localidades. Fracaso: construcións non rematadas, financiamento esgotado, empregos escasos…

Pregunta: ¿Cómo puido fracasar se no deseño contou co consenso dos actores, contaba con recursos, obxectivos claros, cuantificables e concretos? O erro foi considerar a implementación como un espazo alleo á política. Presman e Wildavsky afirmaron: “As dificultades da implementación deben formar parte da formulación inicial da política. A implementación non debe ser concibida como un proceso que acontece despois independentemente do deseño”. Polo tanto, durante a implementación tamén se fai política. Neste caso, non se tiveron en conta as Relacións Intergobernamentais (negociacións) que deron lugar a distancia entre o deseño inicial do programa e a implementación, xa que se tivo que adaptar ás condicións locais e aos intereses dos participantes. Non se tivo en conta: “a complexidade da acción conxunta”: elevado número de actores. A maior número de actores, maior número de decisións, maior complexidade do programa. Unha decisión: Punto de decisión: aspecto do programa no que os actores se deben pór de acordo para que continúe. Punto de veto: consentimento de cada actor. Solucións: Ter en conta a interdependencia entre deseño/implementación: contínuum e buscar deseños simples para enfrontarse a organizacións complexas.

Implementación como contexto de xogos: proceso no que se ensamblan elementos do programa (recursos humanos, financeiros, normas, capacidades administrativas…) en man de actores con intereses e obxectivos. Implementación como contexto político: movementos estratéxicos entre actores para decidir en qué condicións entregarán os recursos que controlan (maximización dos intereses propios minimizando o nivel de contribución).

Solucións: O responsable político debe buscar apoio e tomar precaucións polos problemas que poida haber.

• Desenvolver competencias de mediación e persuasión.
• Buscar o apoio do conxunto de decisores con lexitimidade política.
• Adiantarse aos posibles problemas: tomar precaucións no momento da formulación do programa.

Deseño e Formulación das Políticas: A Toma de Decisión

O problema a resolver forma parte da Axenda institucional, o paso seguinte é deseñar e formular a política: formular diferentes alternativas de acción e prever as súas posibles consecuencias (análise prospectiva). A Análise Prospectiva consiste en recompilar e aproveitar toda a información acumulada sobre o problema para transformala en información sobre alternativas de acción posibles. Con ela preténdese controlar e entender o contorno económico, político e social no que se insiren as medidas de solución. Polo tanto, estamos ante un método de produción de información sobre situacións futuras. Evidentemente, a Análise Prospectiva non pode “adiviñar” o futuro, pero si pode proporcionar ao decisor público información que lle “axude” para: Reducir os riscos da incerteza e Explorar as implicacións das diferentes alternativas ou opcións.

Alternativas de Acción: Análise Prospectiva e Fixación de Obxectivos

Que Análise Prospectiva imos utilizar? Aquela análise ou método que de xeito: Estruturado, Participativo e interactivo Permítanos: Definir o problema, reunindo a máxima información posible, e Seleccionar diferentes alternativas de solución para resolver o problema.

Proceso para a Análise Prospectiva

Proceso: Definir o problema; Reunir a máxima información posible (por parte do sector público pero co concurso doutros actores), como aproximación ao problema: grupos obxectivo e población beneficiaria, localización xeopolítica, causas, efectos, evidencias (probas), avaliación de normas e políticas existentes e solucións, como exame exhaustivo do problema: contexto do problema, características internas do problema, repercusións das solucións e custos de acción; Xerar ideas, en función da información recompilada establecer diferentes obxectivos e alternativas de solución en función das causas; Seleccionar ideas; seleccionar as propostas e alternativas de solución pensando nun plan posible de acción; Definir vantaxes/inconvenientes das ideas seleccionadas para mellorar a calidade da solución; Traballar sobre os inconvenientes críticos, pode impedir completamente a solución do problema ou que o equipo formule un plan de acción errado e logo tratalo como miniproblemas facendo todos os pasos anteriores; Definir o plan de acción/próximos pasos: toma de decisión, quen ten lexitimidade política elixe entre as diferentes alternativas e faise unha definición oficial dos obxectivos e fixación de opcións a seguir, como se toman as decisións?

Modelos de Toma de Decisión

Modelo racionalidade estrita: Visión tradicional da toma de decisión: top-down. O decisor é un individuo ou colectivo cuns poderes e capacidade de cálculo parecidos aos de Deus e é quen de:

• Establecer unha orde de prioridades nos seus propios valores e obxectivos.
• Coñecer todos os medios para acadar estes obxectivos.
• Avaliar as consecuencias de cada medio.
• Calcular os custos de cada opción.
• Escoller a opción que maximice beneficios minimizando custos.

Na realidade:

• O tempo e os recursos son escasos.
• O grao de coñecemento non é total (limitacións das competencias dos individuos).
• Non se parte de cero (existen políticas previas).
• A lóxica de actuación administrativa é escasamente maximizadora de beneficios: non preocupa o custo!

Modelo racionalidade limitada: Visión máis modesta e máis consciente das limitacións físicas e psicolóxicas dos individuos que reducen a “racionalidade económica”: Límites psicolóxicos: coñecementos, habilidades; Límites axiolóxicos (valores): os decisores deciden con outros actores con valores diferentes; Límites organizativos: departamentalización, especialización...; Límites de custos: información, tecnoloxía, recursos humanos...; Límites continxentes: o responsable político non decide pechado nun “laboratorio”... Forma parte dun contexto político, económico, social, organizativo, institucional... Polo tanto: o individuo simplemente establecerá un repaso das alternativas dispoñibles e deterase cando atope algunha que satisfaga os seus obxectivos de partida: non busca o óptimo senón o aceptable.

Modelo incremental (Lindblom): a decisión é resultado do axuste mutuo de intereses entre as partes presentes. O obxectivo é chegar a un compromiso, acordo que permita conciliar intereses e posibilite a ecuación “medios – fins”. Explica “o qué pasa” no interior da administración: as decisións son pragmáticas baseadas no método das aproximacións sucesivas e limitadas, o decisor considera as alternativas que difiran moi pouco nas políticas que se están a levar a cabo, así a análise simplifícase.

Incrementalismo: as políticas non se crean de novo senón que multiplican as existentes (con cambios) xa que as decisións de hoxe forman parte dunha longa cadea de decisións pasadas, de erros e acertos, de ensaios mediante diferentes medios.

Podemos anticipar as consecuencias e impactos da política, os seus custes e beneficios, redúcense as posibilidades de erro e fracaso e xa se teñen gañados os apoios. Pero nega a busca da opción máis óptima, enfatiza en exceso o “factor da viabilidade política” para que sexa unha política axeitada e excesivo conservadorismo: non se atacan os verdadeiros problemas, nin as súas causas. Imponse a inercia e a resistencia ao cambio.

Modelo papeleira: A organización elabora obxectivos ambiguos. Os medios a empregar non están claros. A participación dos actores varía ao longo do tempo. A decisión deriva do encontro casual entre problemas, solucións e participantes. O factor máis importante para explicar a toma de decisións é a coincidencia temporal de problemas e solucións nas instancias decisorias da organización. As solucións non son deseñadas para resolver un problema en particular; pola contra, toda organización ten permanentemente dispoñible un abano de solucións posibles e cando un problema aparece na axenda váiselle asignar, nun primeiro momento, unha solución xa existente.