El Imperio Romano: Administración y Burocracia en el Dominado

Con el Senado relegado a un papel eminentemente local durante el Dominado, se produce la definitiva concentración de poderes en manos del emperador. La actividad administrativa, ahora enteramente dependiente de él, experimentó un notable crecimiento con la extensión de la ciudadanía romana a todos los habitantes del imperio, especialmente en las provincias orientales. Estas, hasta entonces, habían gozado de mayor autonomía en la gestión local gracias a su elevado desarrollo social. A partir de este momento, además de ampliar las defensas militares, la administración incrementa el ámbito territorial en el que garantizaba el orden, la jurisdicción civil y penal, la construcción de obras públicas y la prestación de servicios a la comunidad. Además, para hacer frente a los gastos derivados de tales actuaciones, Roma instaura un nuevo y más complejo sistema fiscal.

Crecimiento del Personal Administrativo

Como consecuencia de la extensión de su actividad, el Estado debió aumentar el personal administrativo para la consecución de fines e intereses públicos. En el ámbito militar, la constante presión de los pueblos bárbaros en las fronteras obligó a los emperadores a reorganizar el ejército y ampliar sus efectivos. En el ámbito civil, la paulatina consolidación de la organización burocrática impuso una multiplicación de sus órganos. Así, en la administración territorial, entre los gobernadores de provincia y los emperadores se interpusieron dos instancias intermedias: los vicarios y los prefectos del pretorio, quienes, ayudados por su officium, descargaron a la administración central de gran parte del trabajo directivo y de control que hasta entonces debía realizar en cada una de estas regiones. Asimismo, las simples oficinas surgidas de la casa privada del emperador durante las primeras décadas del Principado se desarrollaron a lo largo del Imperio en virtud de las mayores competencias que asumieron. Sin embargo, a pesar del notable crecimiento de la administración, muchas obras públicas siguieron realizándose por grandes sociedades privadas o a través de munera municipales. Del mismo modo, los colegios profesionales prestaban al Estado una importante asistencia, cumpliendo tareas ineludibles para el pacífico mantenimiento de la vida local (venta de alimentos, fabricación de objetos básicos, etc.). Su servicio fue tan necesario que, tras el decaimiento del trabajo servil y el inicio de la precariedad laboral de la crisis del siglo III d.C., el Estado se vio obligado a garantizar su desempeño, cerrando la salida de estas asociaciones y convirtiendo sus empleos en hereditarios.

Centralización y Desconcentración Administrativa

A pesar de la actividad realizada por estas sociedades privadas y colegios profesionales, la considerable centralización competencial del Imperio requirió un importante contingente humano. Así, el lento proceso de burocratización iniciado a principios de nuestra era alcanzó un destacado desarrollo durante el Dominado. No obstante, la sobrecarga de funciones que supuso para la administración central esta masiva extensión funcional obligó, ya desde el siglo II d.C., a desconcentrar parte de las atribuciones asumidas en órganos territoriales. Sin embargo, los inabarcables límites del Imperio y la fuerte presión bárbara hicieron que esta medida resultara insuficiente, por lo que Diocleciano planteó un gobierno tetrárquico descentralizado, cuyas estructuras administrativas permanecieron hasta que Teodosio I terminó escindiendo definitivamente el territorio en dos partes: Oriente y Occidente.

Jerarquización y Profesionalización de la Administración

Tanto antes como después de la división imperial, la alta burocratización de la administración exigió establecer cierto orden entre los distintos empleos públicos y regular su interacción. Con este objetivo, las competencias de cada uno comenzaron a ordenarse de un modo más racional, lo que quebró la tradicional unidad de poder que Roma había mantenido hasta entonces al separar el ámbito civil del militar: los ejércitos quedaron fuera de las atribuciones gubernativas y el personal subalterno experimentó un rápido proceso de desmilitarización. Además, las cada vez más precisas competencias obligaron a los trabajadores encargados de la gestión administrativa a adquirir cierto grado de especialización, lo que, junto a la estabilidad laboral y la retribución, constituyó el paso decisivo hacia la profesionalización de la administración pública.

Dignitates y Militia

Finalmente, la racionalización competencial fue determinante para el establecimiento de una organización jerarquizada en la que, como ya había sucedido en etapas precedentes, los cargos políticos y directivos —civiles y militares— (dignitates) se distinguieron de los eminentemente administrativos (militia officialis y militia armata). Las dignitates continuaron constituyendo una jerarquía honorífica, pero en su ordenación se advierte por primera vez cierta correspondencia con una latente estructura orgánica piramidal. Las militia no se integraron en una carrera honorífica, como sus superiores, pero su ordenación dentro de la oficina en la que trabajaban también estaba sujeta a una fuerte jerarquía, cuyo ascenso ya no se detenía forzosamente en los puestos subalternos más elevados, sino que, desligadas las elevadas funciones públicas de la nobleza de sangre, podía continuar hasta las más altas dignidades.