Història i Dret Constitucional Català: De la Nova Planta a l'Autonomia Actual

El Decret de Nova Planta: Fi de la Sobirania Catalana

L’any 1700, Carles II, l’últim rei de la casa dels Àustria, va morir sense successió i va transferir la corona de la monarquia hispànica dels Àustries als Borbons. S’inicia l’enfrontament entre els partidaris del Borbó Felip d’Anjou, nét de Lluís XIV de França, i els que donaven suport a l’arxiduc Carles de la casa d’Àustria: el setembre de 1701 es va signar la Gran Aliança antiborbònica de La Haia entre Àustria, Anglaterra i Holanda, i el maig de 1702 les potències aliades van declarar la guerra a les dues corones dels Borbons. Mentrestant, el pretendent Felip de Borbó va convocar les Corts l’any 1701 i hi va jurar les Constitucions i altres drets de Catalunya, cosa que no havien fet els reis de la casa d’Àustria en més de cent anys.

Les Corts de 1701 van ser les primeres i les últimes que Felip IV de Catalunya-Aragó (i V de Castella) va celebrar al Principat; el Rei va fer concessions importants, tant en relació a assumptes econòmics com polítics (però no va renunciar al poder de desinsacular) i va rebre a canvi un limitat donatiu a pagar en set anys. Entre les concessions de caràcter polític, tal com ja s’ha explicat, cal remarcar la creació del Tribunal de Contrafaccions, “una mena de tribunal de garanties constitucionals que defensava els drets del recurrent davant els oficials reials i baronials”.

Així doncs, a Catalunya, la inicial acceptació de Felip V va donar pas a un creixent ambient d’hostilitat, motivada no només per la francofòbia (un punt de confluència compartit pels diferents estrats de la societat catalana) sinó també per la por a l’absolutisme borbònic que s’anava explicitant amb l’acció de govern, l’esperança d’aconseguir majors beneficis amb l’arxiduc Carles i l’oposició a França per motius econòmics. Així, malgrat que Felip V havia jurat les constitucions, la pràctica de govern absolutista del virrei Velasco (1703-1705) va posar en guàrdia les institucions catalanes i va fer decantar cap al partit austriacista un ampli sector de la societat que inicialment acceptava Felip V, i va portar finalment al decantament majoritari dels catalans, l’any 1705, cap a l’arxiduc Carles. Tot i així, la pauta que va caracteritzar l’actuació de les institucions de govern catalanes i els municipis va ser mantenir-se a l’expectativa tot mantenint el respecte a la legalitat aleshores vigent, temorosos de la repressió de Velasco.

El 1705, després que s’hagués establert un pacte amb les potències europees adversàries de França, va esclatar una rebel·lió favorable a l’arxiduc Carles d’Àustria. Aquest va entrar a Barcelona el 1705, va convocar les Corts i hi va jurar les constitucions. Van ser les últimes Corts convocades per un monarca. El tarannà absolutista de Felip V no permetia dubtes sobre el futur que esperava als països de la Corona d’Aragó, dominats, deia, pel “justo derecho de conquista”, els quals quedaven assimilats “a la uniformidad de unas mismas leyes, usos, costumbres y Tribunales, gobernándose igualmente todos por las leyes de Castilla, tan loables y plausibles en todo el universo”. Pocs mesos després de la batalla d’Almansa queien Lleida, Tàrrega i Cervera, mentre que Tortosa ho feia el juliol del 1708, enmig d’una repressió que pretenia ser exemplaritzant. A partir de la proclamació de Carles VI, el conflicte bèl·lic va deixar pas a la negociació diplomàtica, en la qual els catalans, malgrat els compromisos adquirits pels anglesos en virtut del pacte de Gènova, van ser abandonats a la seva sort. Una vegada més, Catalunya esdevenia moneda de canvi en el tauler de negociacions de les grans potències. El 1715 es va ordenar la construcció d’una Ciutadella o fort militar a Barcelona que esdevindria el símbol per excel·lència de l’opressió borbònica, però que amb el pas del temps passaria a ser la seu de l’actual Parlament de Catalunya.

Impacte del Decret de Nova Planta (1716)

El Decret de Nova Planta (1716) va suprimir les principals institucions polítiques de Catalunya:

• S’aboleixen les Corts i la Generalitat, i les seves funcions governatives passen a la Reial Audiència (presidida per l’autoritat militar del capità general).
• S’aboleix també el règim municipal existent i les institucions representatives locals.

El final de les institucions estronca les fonts pròpies del dret públic de Catalunya. Així doncs, l’any 1714 va desaparèixer un sistema polític, social i jurídic que oferia un conjunt remarcable de llibertats i de garanties als individus i als estaments. Els catalans van quedar exclosos de l’alta política i només podien aspirar, com a molt, a la política municipal; es va sobrecarregar el país de tributs, es va excloure progressivament la llengua catalana de tots els àmbits de la vida pública i es van imposar lleves militars forçoses. Si no hi va haver més accions de reivindicació del dret i les institucions anteriors al 1714, va ser en bona part per la duresa del règim de la Nova Planta. Tanmateix, de reivindicacions polítiques n’hi va haver des de molt aviat.

La Mancomunitat de Catalunya: Primera Autonomia Moderna

Les llargues pressions dels partits polítics catalans, sobretot de dreta i de centre, van aconseguir que el 1914 es constituís la Mancomunitat de Catalunya.

De fet, un Decret del Govern central de 18 de desembre de 1913 permetia la creació de la Mancomunitat de diputacions provincials “para fines exclusivamente administrativos, que sean de la competencia de las provincias”, però l’única que es va constituir va ser la de Catalunya.

Malgrat que formalment només era una mera unió de les quatre diputacions provincials catalanes, sense més recursos ni competències que les de les diputacions que la componien, va tenir una gran importància perquè és la primera institució autònoma que regeix tot el país des de 1714.

La Mancomunitat tenia una autonomia de caràcter administratiu (no tenia potestat legislativa). La seva estructura la formaven tres òrgans:

• Un President
• Una Assemblea General
• Un Consell Permanent

La Mancomunitat de Catalunya va ser presidida per Enric Prat de la Riba, fins a la seva mort el 1917, i per Josep Puig i Cadafalch, del 1917 al 1923. D’alguna manera, Catalunya tornava a tenir un president i un govern que, amb una hàbil i ambiciosa acció política, van dur a terme nombrosos projectes:

• Infraestructures: carreteres, línies telefòniques, Biblioteca de Catalunya i xarxa de biblioteques populars.
• Ensenyament: escoles de formació professional.
• Cultura: van promoure la llengua i la cultura catalana i van reforçar la consciència de catalanitat dels ciutadans.

A més de realitzar una important obra de govern, la Mancomunitat va impulsar el projecte d’Estatut d’autonomia de 1919. El setembre de 1923 es va produir el cop d’estat del general Primo de Rivera i la seva dictadura es va caracteritzar per la repressió contra qualsevol signe de catalanitat com ho era la Mancomunitat, que va entrar en una etapa de liquidació fins que va ser dissolta el 1925. És justament durant la dictadura (1923-1931), quan es va produir una recomposició de les forces catalanistes, perdent la posició preeminent la Lliga i amb l’apropament de les forces republicanes i les de base obrera, cosa que va donar pas a un nou relleu en el lideratge del catalanisme. Finalment, ERC va aparèixer com a força hegemònica en el moment de la proclamació de la República.

Principis Bàsics de l'Estat Autonòmic Espanyol

“Estat autonòmic” fa referència a la forma d’organització territorial de l’actual Estat espanyol, que és un tipus d’Estat compost, diferent de l’Estat federal, on el poder polític es troba descentralitzat en les diverses comunitats autònomes que s’hi han constituït. Ja hem vist com l’Estat federal ha evolucionat molt i té múltiples manifestacions, però podem considerar que es caracteritza per ser un estat d’estats, on els poders executiu, legislatiu i judicial es troben dividits territorialment, hi ha una idea de pacte entre els diferents territoris que es mostra en la gènesi i en la reforma de la Constitució així com en la integració de les parts en la Federació. L’Estat autonòmic, en canvi, és conseqüència de la descentralització d’un Estat unitari, que distribueix territorialment el poder polític (legislatiu i executiu), però no el poder judicial, que és únic per a tot el conjunt de l’Estat, la qual cosa no vol dir que no s’organitzi en el territori, sinó que no està afectat pel principi de la divisió territorial del poder polític (no es troba dividit). En l’Estat autonòmic el poder constituent i el de reforma són únics: només hi ha un poder constituent, que d’acord amb el que estableix la Constitució resideix en la Nació espanyola i de la qual també en deriva el poder de reforma constitucional (les comunitats autònomes només poden participar en la fase d’iniciativa). Els Estatuts d’Autonomia completen una Constitució volgudament oberta i formen part del “bloc de constitucionalitat” que distribueix les competències entre els òrgans centrals o generals i els autonòmics que, a més de les competències pròpies, teòricament tenen mecanismes per participar en la conformació d’alguns òrgans generals de l’Estat. Però, almenys fins ara, les comunitats autònomes no acaben de participar realment en les institucions generals de l’Estat: pensem en la composició del Senat, del Tribunal Constitucional, del Consell General del Poder Judicial, etc. Per aquesta via observem les dificultats de la integració del pluralisme territorial en els òrgans de l’Estat espanyol. La fórmula “Estat de les Autonomies” o “Estat autonòmic” no apareix al text constitucional. Per a definir el tipus d’organització territorial, la Constitució no conté una fórmula definitòria similar a les que trobem en relació a la forma d’Estat (Estat social i democràtic de dret) o a la forma de govern. És la doctrina qui ha utilitzat aquestes expressions (“Estat autonòmic”) per a definir el tipus d’organització territorial de la Constitució espanyola de 1978.

Vies d'Accés a l'Autonomia i Elaboració d'Estatuts

Vies d'Accés a l'Autonomia

Les dues vies més importants d’accés a l’autonomia que estableix la Constitució són la via general de l’art. 143 (coneguda també com a via lenta), i l’especial de l’art. 151 (denominada via ràpida), tot i que el Títol VIII CE recull d’altres particularitats per a casos concrets. En el cas d’Euskadi (1979), Catalunya (1979) i Galícia (1981) es va fer servir la via especial, però matisada per allò que estableix la Disposició Transitòria Segona de la CE (DT2a), que afirma que aquells territoris que haguessin plebiscitat un règim d’autonomia en el passat (referència implícita a la Segona República), i que en el moment de promulgar-se la Constitució comptessin amb règim provisional d’autonomia, resten exonerats del requisit del referèndum d’iniciativa autonòmica, és a dir, es considera que ja han demostrat en un altre moment històric llur interès per accedir a l’autonomia. És important tenir present que l’extensió de les autonomies a tot el territori espanyol i la determinació del mapa autonòmic (fixar en 17 el número de Comunitats Autònomes i el seu territori) va ser una decisió política fruit d’un acord entre els dos principals partits d’àmbit estatal d’aquell temps (la UCD i el PSOE). La generalització de l’autonomia no era una exigència de la Constitució del 1978. Aquest pacte (del 1981), que es coneix com el primer pacte autonòmic, també va establir que la via general o ordinària seria la de l’art. 143 CE i que totes les CCAA tindrien autonomia de caràcter polític i, per tant, una Assemblea legislativa, que era una institució que la Constitució només exigia per a les Comunitats Autònomes que es constituïssin per la via de l’art. 151 CE.

Procediments d'Elaboració dels Estatuts

L’existència de diferents vies d’accés a l’autonomia comportava també l’existència de diferents procediments per elaborar els respectius Estatuts. Per als territoris que van accedir a l’autonomia per la via de l’art. 143 CE, el procediment estava fixat a l’art. 146 CE, i per als que hi van accedir per la via de l’art. 151.1 o la DT2a, el procediment a seguir per elaborar l’Estatut era el previst a l’art. 151.2 CE. Les diferències entre un procediment i l’altre eren fonamentalment dues: el grau de participació dels representants i ciutadans de cada territori en l’elaboració i aprovació de l’Estatut, i el nivell de competències que es podia assumir inicialment. Si l’Estatut havia estat elaborat per la via general (art. 146 CE), la CA només podia assumir, com a màxim, les competències que preveia l’art. 148 CE i havia d’esperar forçosament 5 anys per ampliar-les (per això la denominació de via lenta); en el cas de les CCAA de l’art. 151 CE, podien accedir ja d’inici (via ràpida) a un nivell més alt de competències: no només les previstes a l’art. 148 CE sinó totes les que no estiguessin reservades a l’Estat per l’art. 149 CE. Però el diferent sostre inicial de competències només era una limitació temporal (predeterminada per la via d’accés a l’autonomia): finalment només va ser un diferent punt de partida, una qüestió de ritme perquè totes les CCAA podien amb el temps assolir el nivell màxim de competències. I amb el segon pacte autonòmic, el del 1992, es van reformar els Estatuts de via lenta fins a arribar pràcticament a una igualtat de la cota competencial de totes les Comunitats Autònomes.

Característiques Generals de l'Estat de les Autonomies

Com hem vist, l’Estat autonòmic és conseqüència de la descentralització d’un Estat històricament unitari (uniforme i centralista) i es pot caracteritzar com un tipus d’Estat compost, diferent de l’Estat federal, que distribueix territorialment el poder polític (legislatiu i executiu), però no el poder judicial (no hi ha poder judicial autonòmic) en les 17 comunitats autònomes que s’hi han constituït. En l’Estat autonòmic el poder constituent i el de reforma són únics: només hi ha un poder constituent, que d’acord amb el que estableix la Constitució resideix en la Nació espanyola i de la qual també en deriva el poder de reforma constitucional.

L’Estat espanyol s’organitza territorialment en municipis, en províncies i Comunitats Autònomes (art. 137 CE). Totes aquestes entitats gaudeixen d’autonomia per a la gestió dels interessos respectius. En l’Estat autonòmic hi ha dos tipus d’autonomia, la local (purament administrativa) i la de les Comunitats Autònomes (política), qualitativament diferents. Per a les nacionalitats i regions, el dret a l’autonomia que els reconeix l’art. 2 CE consisteix en la possibilitat d’esdevenir una Comunitat Autònoma mitjançant els procediments previstos al Títol VIII de la Constitució.

Com hem vist també, l’Estat de les autonomies és un model en part preconstitucional (perquè abans que s’aprovés la Constitució es van donar uns règims provisionals d’autonomia, les anomenades preautonomies), i en part subconstitucional, perquè la concreció d’alguns dels seus trets característics no es troba en la mateixa Constitució, sinó que s’han anat concretant no només pels Estatuts d’Autonomia i per la legislació estatal sinó també i de forma molt important per la jurisprudència del Tribunal Constitucional. Així, la Constitució del 78 no defineix un únic model tancat i acabat d’Estat autonòmic, sinó que fixa només uns principis i uns procediments perquè els diferents territoris accedeixin a l’autonomia. A l’art. 2 CE es recullen els principis entorn dels quals s’estructura l’organització territorial de l’Estat: la unitat, l’autonomia i la solidaritat. Però a més d’aquests principis explicitats en la Constitució, cal afegir-ne un altre d’implícit sobre el qual s’ha construït l’Estat de les autonomies: el principi dispositiu.

La generalització de les Comunitats Autònomes a tot el territori estatal no ve imposada per la Constitució, que no estableix les que hi haurà ni les competències concretes de cadascuna. Els Estatuts d’Autonomia completen la Constitució en aquest punt: constitueixen la Comunitat Autònoma i estableixen quines competències assumeix i quines són les seves principals institucions de govern.

Els Estatuts d’Autonomia completen una Constitució volgudament oberta. L’organització territorial actual és conseqüència del procés autonòmic. L’Estat de les autonomies que tenim actualment s’ha forjat per mitjà d’un procés que encara és obert (pot acabar de desenvolupar-se o pot involucionar): ha estat una concreció de les disposicions constitucionals (fruit de pactes polítics i de la jurisprudència constitucional), però amb el mateix text constitucional n’hi haguessin pogut haver d’altres.

L'Estatut d'Autonomia: Llei Orgànica i Norma Bàsica

Els Estatuts d’Autonomia són lleis que tenen una doble naturalesa: són lleis orgàniques, però atípiques, i al mateix temps són també la norma institucional bàsica de cadascuna de les Comunitats Autònomes. L’Estatut d’autonomia és la norma fundacional de la comunitat respectiva, la norma que la crea i la dota d’institucions pròpies i de competències. Però l’Estatut no és una norma autonòmica (no ho pot ser perquè la Comunitat Autònoma encara no existeix com a tal quan s’aprova), sinó una norma estatal, encara que de característiques especials, que s’expliquen per la funció també especial que compleix.

L’Estatut és aprovat per llei orgànica de les Corts Generals (art. 81.1 CE) i l’Estat els reconeix i els empara com a part integrant del seu ordenament jurídic (art. 147.1 CE). L’Estatut només és formalment una llei orgànica, atès que és molt peculiar tant en la seva elaboració com en la seva reforma, processos que posen de manifest el seu caràcter paccionat, que exigeix la concurrència de dues voluntats (l’estatal i l’autonòmica), especialment en el cas dels territoris que van accedir a l’autonomia per la via de l’art. 151.1 o la DT2a de la Constitució i, per tant, per elaborar el seu Estatut van seguir el procediment previst a l’art. 151.2 CE.

Els Estatuts d’Autonomia completen la Constitució, que, com hem vist, deixa força oberta l’organització territorial de l’Estat en el seu Títol VIII. I en aquest sentit són normes materialment constitucionals, que a més formen part d’allò que s’ha anomenat “bloc de la constitucionalitat”, previst a l’article 28.1 LOTC, i són per tant paràmetre de constitucionalitat de la resta de les lleis i altres normes internes. Per tant, l’Estatut d’Autonomia té una funció molt important en la mesura que complementa la Constitució, i és paràmetre de la validesa de la resta de les normes autonòmiques. En conseqüència, la seva naturalesa no es pot comprendre només des de la categoria de llei orgànica, atès que és una norma singular, amb funcions específiques i, en el cas català, paccionada i votada en referèndum.

Aquesta concepció clàssica dels Estatuts s’ha vist en part modificada per la STC 31/2010 (FJ 57 i 58), sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, que, contradient el que el propi TC havia expressat en relació a l’Estatut de la Comunitat Valenciana (STC 247/2007, FJ 7 a 10), remarca que es tracta d’una norma que emana de la Comunitat Autònoma més que no pas una norma paccionada i elaborada a partir d’un procediment complex.

D’altra banda, com a norma institucional bàsica de la Comunitat Autònoma, l’Estatut regula les institucions autonòmiques i estableix les competències que ha de tenir, no pot ser modificat per cap altra llei (ni autonòmica ni estatal) i és norma superior a totes les que formen l’ordenament jurídic autonòmic, però en tant que llei orgànica és una norma subordinada a la Constitució. L’Estatut no és una Constitució, de la mateixa manera que l’autonomia no és sobirania. Per tant, l’Estatut d’Autonomia és jeràrquicament superior a les lleis autonòmiques i constitueix el marc de validesa d’aquestes lleis, però és jeràrquicament inferior a la Constitució (i per tant no la pot contradir ni modificar).

L’Estatut només pot ser modificat pel procediment que el seu propi text estableix (art. 147.3 i 152.2 CE). La rigidesa de l’Estatut fa que cap altra norma el pugui contradir, perquè qualsevol norma, estatal o autonòmica, que sigui contrària a l’Estatut, serà també, al mateix temps, contrària a la Constitució (i per tant nul·la), perquè haurà pretès modificar l’Estatut per un procediment diferent del que aquest preveu. Per aquest motiu es poden impugnar davant el Tribunal Constitucional les lleis estatals i autonòmiques que es considerin contràries a l’Estatut.

Contingut dels Estatuts d'Autonomia: Mínim i Possible

L’art. 147.2 CE estableix el contingut mínim dels Estatuts d’Autonomia, quatre matèries que necessàriament hauran de contenir tots:

• La denominació de la Comunitat (la que “s’ajusti millor a la seva identitat històrica”).
• La delimitació del territori.
• La denominació, l’organització i la seu de les institucions autonòmiques pròpies.
• Les competències assumides i les bases per als serveis que els correspondran.

Per tant, l’art. 147.2 CE estableix una reserva estatutària que suposa que cap altra llei estatal o autonòmica no les pot regular en substitució de l’Estatut. Amb una excepció: la delimitació competencial; els Estatuts no són els únics paràmetres de referència per a la distribució de competències perquè algunes lleis estatals poden complir una funció atributiva de competències (les lleis marc de l’art. 150.1 CE i les lleis de transferència o delegació de l’art. 150.2 CE) o una funció (de)limitadora del seu exercici (les lleis d’harmonització de l’art. 150.3 CE, o també les lleis dictades en base a les competències potencialment transversals com les de l’art. 149.1.1a o 149.1.13a). A més d’aquest contingut mínim de l’art. 147.2 CE (denominació, territori, institucions i competències), l’apartat 3 de l’art. 147 CE n’estableix un altre que tampoc no pot faltar: els Estatuts també hauran de contenir el seu propi procediment de reforma, que “requerirà, en qualsevol cas, l’aprovació de les Corts Generals per llei orgànica”. Però a més d’aquests continguts “necessaris” o “obligats” dels apartats 2 i 3 de l’art. 147 CE n’hi ha d’altres de “possibles” en virtut d’altres previsions constitucionals. Així, alguns preceptes de la pròpia Constitució preveuen matèries que poden estar incloses en els Estatuts, com ara:

• La regulació del règim de cooficialitat lingüística (art. 3.2 CE).
• Les banderes i ensenyes autonòmiques (art. 4.2 CE).
• La designació de senadors en representació autonòmica (art. 69.5 CE).
• La celebració de convenis interautonòmics (art. 145.2 CE).
• La creació de policies autonòmiques (art. 149.1.29a CE).
• La participació en l’organització de les demarcacions judicials del seu territori (art. 152.1 CE).
• Les circumscripcions territorials pròpies mitjançant l’agrupació de municipis limítrofs (art. 152.3 CE).
• La col·laboració amb l’Estat en matèria tributària (art. 156.2 CE).
• El manteniment de les audiències territorials existents (Disposició Addicional Quarta).

Però la qüestió més debatuda és si els Estatuts poden contenir encara altres matèries no previstes expressament en aquest conjunt d’articles de la Constitució. Segons una gran part de la doctrina i la jurisprudència del TC (inclosa la STC 31/2010), la resposta és afirmativa: hi ha altres continguts “possibles” per als Estatuts, perquè també poden incloure altres matèries connectades amb la funció dels Estatuts com a normes institucionals bàsiques, tant en la dimensió interna (respecte a l’autogovern) com en l’externa o de relació amb l’Estat (STC 247/2007, FJ 12), és a dir, tots aquells aspectes vinculats a l’estructuració general del sistema polític i autonòmic. Però amb límits, principalment qualitatius, que impedeixen que el contingut possible dels Estatuts no pugui afectar “la definició de categories constitucionals” (STC 31/2010, FJ 57) com el concepte de competència i el seu abast funcional o el contingut d’un dret fonamental, perquè segons el TC la seu apropiada per a aquesta funció és la Constitució. De fet, en la STC 31/2010, el TC admet en diverses ocasions que una determinada qüestió pot formar part de l’Estatut i alhora no tenir efectes jurídics, perquè entén que queda a la disposició del legislador estatal (finançament, fórmules de participació en òrgans de l’Estat, Administració de justícia) o a la disposició del mateix Tribunal Constitucional (com en els supòsits de les clàusules “en tot cas” juntament amb l’enunciat detallat de les submatèries, perquè el TC considera que aquestes clàusules no constitueixen un obstacle per a la projecció de les competències estatals sobre les matèries o submatèries estatutàries, és a dir, no impedeixen la confluència de títols competencials estatals sobre aquestes matèries). L’Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC) inclou altres matèries a més de les necessàries o obligades, com ara drets, deures i principis rectors (connectats amb competències de la Generalitat), el poder judicial a Catalunya, les relacions de la Generalitat (amb l’Estat, les altres CA i la Unió Europea) o l’acció exterior.