Guia Completa de Dret Administratiu: Conceptes Essencials

Dret Administratiu: Conceptes Fonamentals

És una branca del dret integrada en el dret públic. És el dret propi i peculiar d’un subjecte: l’Administració Pública. Quan l’Administració, els seus òrgans i agents actuen com a persona juridicopública, en defensa de l’interès general (art. 103 CE). El Dret administratiu atorga a les Administracions Públiques privilegis i prerrogatives. El Dret administratiu no es pot entendre sense l'existència de l’Administració Pública. Les Administracions Públiques també poden actuar sotmeses al Dret privat, com qualsevol altra persona. El Dret administratiu és el dret propi i preferent de les Administracions Públiques.

L'Administració Pública (AP)

L’AP se situa en el poder executiu. El Govern dirigeix l’AP. L’AP és una gran organització, o millor dit, un conjunt d’organitzacions estructurades en diferents nivells. Serveix amb objectivitat els interessos generals. És una persona jurídica: centre d’imputació de drets i deures, de relacions jurídiques. Cada Administració és un únic subjecte de dret al qual s’imputen totes les actuacions, amb tots els seus possibles efectes, dels seus òrgans i funcionaris o persones al seu servei. Cada Administració territorial és responsable de la totalitat de les organitzacions personificades creades per ella. L’AP està formada per un conjunt de mitjans materials i personals posats al servei de l’activitat pública amb la finalitat de complir una sèrie de funcions i activitats que tenen com a objectiu satisfer els interessos generals.

El Reglament en Dret Administratiu

És la font principal del Dret Administratiu (DA), una norma jurídica aprovada pel Govern o l’Administració Pública en virtut de les seves pròpies competències, subordinada a la Llei i controlable pels tribunals de justícia, en particular els de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa. També es denominen disposicions de caràcter general. És la norma característica del Dret administratiu. El reglament és una norma jurídica que està escrita, procedent del poder executiu, ja que és dictada pel Govern o l'AP. És de rang inferior a la llei, ja que el reglament no pot modificar, vulnerar o derogar allò establert a la llei. És objecte de control pels tribunals, que poden declarar la seva il·legalitat i anul·lar els reglaments que considerin il·legals.

L'Acte Administratiu: Concepte i Tipus

Declaració unilateral de voluntat, de judici, de coneixement o de desig que realitza una AP en exercici d’una potestat administrativa diferent de la reglamentària, sotmesa al Dret administratiu. L’acte administratiu és una categoria central del Dret administratiu. La declaració ha de ser una declaració intel·lectual amb independència de la seva formalització externa. Ha de ser una declaració realitzada per una AP de forma unilateral. No és una norma jurídica i s'esgota amb el seu compliment.

Tipus d'Actes Administratius:

• Segons l’AP que els dicta: estatals, autonòmics o locals.
• Amb relació a la Llei: reglats o discrecionals.
• En funció dels seus destinataris: generals o singulars.
• En funció del seu contingut: actes favorables o actes desfavorables (de gravamen).

Eficàcia dels Actes Administratius

Els actes de les AAPP subjectes al Dret administratiu es presumeixen vàlids i produeixen efectes des de la data en què es dicten, excepte que s'hi disposi una altra cosa.

Supòsits de Demora de l'Eficàcia:

• Quan necessiti aprovació superior.
• Quan quedi supeditada a la seva notificació o publicació.

En molts casos, com veurem, els actes administratius no despleguen efectes fins que són notificats als interessats o publicats. La notificació assegura que l’interessat tingui coneixement de l’acte administratiu; a partir de la notificació, l’acte vàlid és eficaç. Com a regla general, els actes administratius no poden tenir eficàcia retroactiva. No poden produir efectes abans de la data en què es dicten, però hi ha una excepció: als actes quan es dicten en substitució d'actes anul·lats.

Validesa dels Actes Administratius

Els actes de les AAPP subjectes al Dret administratiu es presumeixen vàlids i produeixen efectes des de la data en què es dicten, excepte que s'hi disposi una altra cosa.

Graus d'Invalidesa:

• Nul·litat de ple dret: Produeix efectes ex tunc (és nul des del principi) i es pot declarar en qualsevol moment. Inclou els actes que lesionin els drets i llibertats susceptibles d'empara constitucional i els dictats per òrgan incompetent per raó de la matèria o del territori.
• Anul·lables: Són els actes administratius que incorrin en qualsevol infracció de l'Ordenament Jurídic (OJ).

La Persona Interessada en el Dret Administratiu

El concepte d’interessat s’aplica a qualsevol persona física o jurídica que, tenint capacitat d’obrar davant de l’Administració, tingui algun interès en un assumpte determinat de la seva competència. Els interessats són els ciutadans considerats en relació amb una actuació determinada de l’Administració, i que, com a tals, han mantingut o poden mantenir una relació jurídica amb ella. És un concepte central en el Dret administratiu. Són considerats interessats: els qui ho promoguin com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius. En el context del dret administratiu, es considera "persona interessada" a qualsevol individu, entitat o grup que pugui resultar afectat per una decisió administrativa o que tingui un interès propi i directe en el procediment en qüestió. El concepte d’interessat en sentit genèric: subjecte de drets i posicions actives de qualsevol persona en les seves relacions amb el poder públic. En sentit genèric, concepte equivalent al de persona, física o jurídica, que no és poder públic o no es troba en aquesta situació.

El Municipi: Organització i Competències

Són entitats bàsiques de l'organització territorial de l'Estat i vies immediates de participació ciutadana en els assumptes públics, que institucionalitzen i gestionen amb autonomia els interessos propis de les col·lectivitats corresponents. Per tant, el municipi és un ens públic territorial de caire local que forma part de l’Administració Pública, el qual disposa d’autonomia i es basa en la persecució de l’interès general. A més, té personalitat jurídica i plena capacitat per al compliment dels seus fins. El municipi exerceix les competències que li són atribuïdes per la llei en el marc de la seva àrea geogràfica. Els elements principals del Municipi són el territori, la població i l’organització.

Tipus de Competències Municipals:

• Pròpies: Són les que s’exerceixen en règim d’autonomia i sota la pròpia responsabilitat.
• Delegades: Altres AP deleguen en els municipis l'exercici de competències que puguin afectar els seus propis interessos.
• Complementàries: Els municipis poden realitzar activitats complementàries de les pròpies d'altres administracions públiques.

Neointervencionisme: Un Nou Rol de l'Estat

Tendència moderna en què l'Estat recupera un paper actiu en l’economia i la societat per afrontar reptes com la crisi climàtica o la regulació tecnològica. Es diferencia de l’intervencionisme tradicional perquè utilitza eines modernes com el nudging, la col·laboració publicoprivada i el big data. Es manifesta en més regulació, polítiques industrials i protecció social, sense augmentar necessàriament la burocràcia. Busca garantir la sostenibilitat, l’equitat i l’eficiència en la gestió pública. O també, el que busca és trobar solucions per poder afrontar crisis.

Nul·litat de Ple Dret dels Actes Administratius

Les causes de nul·litat de ple dret dels actes administratius estan recollides a la Llei 39/2015. L’acte nul no produeix efectes. La resolució administrativa o la sentència judicial que constata la nul·litat d’un acte és merament declarativa, ja que declara el que ja existia (el vici de nul·litat). L’acte nul no pot ser convalidat; no es poden subsanar els vicis. El vici de nul·litat no prescriu, pot ser al·legat sempre.

Anul·labilitat dels Actes Administratius

Són anul·lables els actes de l’Administració que incorrin en qualsevol infracció de l’ordenament jurídic, amb inclusió de la desviació de poder. Aquí s’inclouen els vicis materials que no estan recollits a la Llei 39/2015 com a causa de nul·litat de ple dret, i determinats vicis formals. L’acte anul·lable produeix efectes fins al dia en què una resolució administrativa o una sentència judicial declara la seva anul·labilitat. El reconeixement de l’anul·labilitat és de caràcter constitutiu. La resolució administrativa o sentència judicial que constata l’anul·labilitat produeix efectes ex nunc, a partir del moment en què és dictada aquesta anul·labilitat. Per tant, no existeixen efectes retroactius. L’anul·labilitat ha de ser al·legada en el termini previst per a la interposició del recurs administratiu o contenciós-administratiu.

Potestats Reglades en l'Administració Pública

Són aquelles en què l’ordenament jurídic determina a l’Administració tota la seva conducta. Està completament sotmesa a la llei. Per tant, la norma que ha d’aplicar l’AP no li deixa cap marge d’apreciació subjectiva. L’ordenament jurídic descriu el supòsit de fet i determina exhaustivament totes les condicions d’exercici de l’actuació administrativa i en quin sentit ha de ser aquesta actuació. Només és possible una solució justa. L’actuació administrativa és fàcilment controlable pel jutge: només ha de contrastar els requisits que estableix la llei amb l’aplicació que ha fet l’AP i comprovar si l’actuació s’ajusta a la llei.

Potestats Discrecionals en l'Administració Pública

Són aquelles en què l’AP disposa, quan aplica la llei, d’un marge d’apreciació subjectiva. Per tant, la norma que ha d’aplicar l’AP li deixa marge d’estimació subjectiva. La Llei confereix un àmbit de determinació de l’interès públic a l’Administració, que té marge de decisió. L’ordenament jurídic no determina totes les condicions i requisits d’exercici de la potestat. La discrecionalitat no pot referir-se a la totalitat dels elements de l’acte, sinó només a alguns d’ells. A tota potestat discrecional hi ha elements reglats. Dins d’uns límits són possibles diferents opcions igualment justes. El reconeixement d’aquest àmbit de decisió per part de les Administracions Públiques no vol dir que es pugui parlar de total llibertat. Sempre existeixen uns límits; l’actuació administrativa serà il·legal i contrària a l’ordenament jurídic, arbitrària, i l’arbitrarietat està prohibida a la CE. Per tant, no es pot confondre discrecionalitat amb arbitrarietat. Un dels elements que pot permetre distingir la discrecionalitat legítima i l’arbitrarietat prohibida és l’existència d’una motivació suficient de la decisió administrativa.

La Notificació dels Actes Administratius

La notificació dels actes administratius és crucial perquè garanteix que els interessats estiguin informats sobre les decisions que afecten els seus drets i interessos. Aquesta notificació permet a l’interessat conèixer l’acte administratiu i exercir els seus drets, com ara presentar recursos o defensar-se en el procediment administratiu.

Pràctica de la Notificació:

• Àmbit d’aplicació: No tots els actes administratius necessiten ser notificats, només aquells que l’interessat ha de conèixer per exercir els seus drets o quan una norma jurídica així ho disposa.
• Terminis: La notificació ha de fer-se dins del termini de 10 dies a partir de la data en què l'acte ha estat dictat.
• Contingut: Ha de contenir el text íntegre de la resolució, indicar si posa fi a la via administrativa, els recursos possibles, l'òrgan davant del qual es poden presentar i el termini per a interposar-los.
• Mitjans de notificació: Preferentment es practica per mitjans electrònics, però també pot fer-se per mitjans no electrònics en determinats casos, com ara quan l’acte no es pot convertir a format electrònic o inclou mitjans de pagament.

Avisos Complementaris:

Les administracions han d’enviar avisos al dispositiu electrònic o al correu electrònic de l'interessat informant de la disponibilitat de la notificació a la seu electrònica. La manca d’aquest avís no invalida la notificació.

Manca i Defectes de Notificació: Conseqüències

• Eficàcia de l’acte: Si la notificació manca de requisits essencials, l’acte no és eficaç, no pot desplegar els seus efectes, i no comencen a transcórrer els terminis per a la interposició de recursos.
• Notificacions defectuoses: Si el text íntegre de l’acte és notificat però falten altres requisits, la notificació és efectiva a partir del moment en què l’interessat conegui el contingut i abast de l’acte o interposi un recurs.
• Rebuig de la notificació: Si l'interessat rebutja la notificació, es fa constar a l’expedient, i el tràmit es dóna per efectuat.
• Notificacions infructuoses: Quan els interessats són desconeguts o no es pot practicar la notificació, es recorre a la publicació d'un anunci al «Butlletí Oficial de l’Estat» o altres mitjans complementaris.

El Silenci Administratiu: Concepte i Tipus

El silenci administratiu consisteix en una tècnica jurídica en virtut de la qual, un cop transcorregut el termini fixat per la normativa sense obtenir resposta de l’AP (a una sol·licitud, un recurs, etc.), la persona interessada pot assumir per ministeri de la llei que l’Administració ha estimat o desestimat les seves pretensions. El silenci administratiu contribueix a garantir el dret dels ciutadans i a evitar que la inactivitat de l’Administració esdevingui una manera de desconèixer els drets de les persones interessades. Si no existís cap previsió en relació amb la falta de resolució de sol·licituds, la simple inactivitat de l’Administració facilitaria la lesió d’aquests drets. L’Administració té el deure de resoldre (obligació no només de resoldre, sinó també de notificar).

Tipus de Silenci Administratiu:

• Silenci positiu: S’entén concedit allò sol·licitat per l’administrat.
• Silenci negatiu: S’entén denegat allò sol·licitat per l’administrat.

Casos Específics de Silenci Positiu i Negatiu:

Silenci positiu: Aquesta és la regla general. En els procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat, si venç el termini màxim sense que s’hagi notificat una resolució expressa, l'interessat pot entendre que la seva sol·licitud ha estat estimada per silenci administratiu.

Silenci negatiu: Es produeix en diverses excepcions:

• Primera excepció: Quan una norma amb rang de llei, norma de dret de la Unió Europea, o dret internacional aplicable a Espanya estableixi el contrari. En procediments que tinguin per objecte l'accés o exercici d'activitats, la llei que disposi el caràcter desestimatori del silenci ha de basar-se en raons imperioses d'interès general.
• Segona excepció: Procediments relacionats amb l’exercici del dret de petició (art. 29 de la CE), procediments que impliquin la transferència de facultats relatives al domini públic o servei públic, activitats que puguin danyar el medi ambient (novetat de la Llei 39/2015), i responsabilitat patrimonial de les Administracions Públiques.
• Tercera excepció: Procediments d’impugnació d’actes, disposicions i revisió d’ofici iniciats a sol·licitud dels interessats. Aquesta excepció té una contraexcepció: si es presenta un recurs d’alçada contra una desestimació per silenci administratiu i l'òrgan administratiu no dicta ni notifica resolució expressa en el termini, es considerarà estimat, excepte si es refereix a les matèries enumerades anteriorment.

L’acte obtingut per silenci, malgrat ser una ficció, té idèntica naturalesa que un acte exprés.

• Silenci positiu: L’estimació per silenci té a tots els efectes la consideració d’acte administratiu finalitzador del procediment.
• Silenci negatiu: La desestimació per silenci administratiu té els sols efectes de permetre als interessats la interposició del recurs administratiu o contenciós-administratiu que resulti procedent.

Els actes administratius produïts per silenci administratiu es podran fer valer tant davant l’AP com de qualsevol persona física o jurídica, pública o privada. Produeixen efectes des del venciment del termini màxim en què s’ha de dictar i notificar la resolució expressa sense que aquesta s’hagi expedit.

El Procediment Administratiu: Fases Clau

Conjunt de tràmits i actuacions que tenen com a resultat un acte administratiu definitiu o una resolució administrativa (la concessió o denegació d'una llicència d'activitat, una ordre d'enderrocament, el cobrament d'un impost, la imposició d'una sanció, etc.). Així, el procediment administratiu es configura com el llit formal que ha de seguir l'Administració a l'hora d'exercir les potestats administratives que culmina amb la decisió final, la resolució administrativa.

Fases del Procediment Administratiu:

• Iniciació: En aquesta fase, s'inicia el procediment administratiu amb la presentació d'una sol·licitud, una instància o una actuació d'ofici per part de l'Administració Pública. Aquesta fase també pot començar de forma automàtica davant de determinats fets o situacions que exigeixin l'actuació de l'Administració.
• Ordenació i Instrucció: Està integrada per totes aquelles actuacions que es produeixen una vegada iniciat el procediment. En aquesta fase, l'Administració Pública recopila tota la informació necessària per a poder resoldre la qüestió plantejada. Això inclou la sol·licitud de documents, la realització d'investigacions, la convocatòria de compareixences, l'emissió de dictàmens tècnics i qualsevol altra activitat relacionada amb la recopilació i anàlisi de la informació pertinent per al cas.
• Finalització: En aquesta fase, és quan l'Administració pren una decisió definitiva sobre el cas, ja sigui a favor o en contra de les parts interessades, i aquesta decisió és notificada a les parts afectades. Aquesta resolució final pot concloure el procediment administratiu, llevat que es presentin recursos administratius o judicials que puguin prolongar el procés.

Recurs d'Alçada: Impugnació Administrativa

És un mitjà de defensa en l’àmbit administratiu que es presenta davant l’òrgan jeràrquicament superior a aquell que va dictar l’acte administratiu impugnat. Aquest recurs té com a finalitat que l'òrgan superior revisi l’acte impugnat per determinar si es pot modificar, anul·lar o confirmar. El recurs d’alçada no esgota la via administrativa, la qual cosa vol dir que, si l'òrgan superior confirma o desestima l’acte impugnat, no es consideraran exhaurides les opcions del recurrent per continuar amb la defensa dels seus drets. En aquest cas, el recurrent encara pot presentar-se a la jurisdicció contenciosa administrativa, un cop es resolgui el recurs.

Recurs Potestatiu de Reposició

Es presenta davant de l’òrgan que va dictar l’acte administratiu impugnat, amb l’objectiu de sol·licitar la revisió o anul·lació d’aquest acte. Aquest recurs és obligatori abans d’acudir a la jurisdicció contenciosa administrativa, la qual cosa significa que el ciutadà no pot recórrer immediatament als tribunals si no ha interposat prèviament el recurs davant l’òrgan administratiu que va dictar la decisió. Per tant, el RPR esgota la via administrativa, i només quan s’hagi resolt el recurs es podrà acudir als tribunals si la decisió no és favorable.

La Motivació dels Actes Administratius

La motivació no és un requisit formal sinó una necessitat essencial per garantir la formació de la voluntat administrativa, protegir els drets dels ciutadans i facilitar el control judicial. Així, la motivació és una garantia processal per a la defensa dels drets i interessos legítims de les persones afectades per l’acte administratiu. La motivació és una garantia de l'objectivitat i racionalitat de l'actuació administrativa, assegurant que les decisions de l'Administració estan fonamentades en criteris objectius i no són arbitràries. En la jurisprudència, s'ha subratllat que l'absència de motivació pot ser considerada com un vici que pot portar a la nul·litat de ple dret de l’acte, ja que provoca indefensió i vulnera el dret a la tutela judicial efectiva de l’article 24.1 de la Constitució Espanyola. Per tant, la motivació és una obra jurídica que reflecteix la qualitat democràtica de l'Administració i el seu compromís amb el servei públic i l’interès general.