El Gobierno y la Administración Pública en España

1. Posición del Gobierno en el Estado Constitucional

Nuestro sistema parlamentario es racionalizado, ya que en él se realiza una legitimación democrática indirecta (confianza parlamentaria), se facilita la formación del Gobierno y se dificulta su cese, lo cual favorece al Gobierno de legislatura.

La Constitución Española (CE) configura al Gobierno como el titular único del poder ejecutivo del Estado.

Existen dos dimensiones:

• Dimensión política: la CE atribuye al Gobierno la función de impulsar a los demás poderes públicos, lo que se conoce como función de dirección política (indirizzo).
• Dimensión jurídica: al mismo tiempo, lo configura como órgano supremo de la Administración.

2. Composición del Gobierno

Es un órgano constitucional de estructura compleja, en el que existen diferentes articulaciones en su seno.

El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley (art. 98.1 CE).

Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones delegadas del Gobierno (art. 1.3 LG).

El art. 103.2 CE establece una reserva de ley a la creación de los órganos de la Administración del Estado. Además, es una práctica constitucional avalada por el Tribunal Constitucional (TC) “de conformidad con la ley”.

Sin embargo, según el art. 2.2 j) LG, el Presidente puede crear, modificar o suprimir mediante Real Decreto los departamentos ministeriales.

2.1. El Presidente del Gobierno

Es el elemento decisivo en el ejercicio del poder ejecutivo. El procedimiento de investidura se realiza conforme al artículo 99 CE, que establece que el candidato solicita la confianza de la Cámara en solitario y en función de su programa.

Los demás miembros serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente (art. 100 CE).

Sólo se puede exigir la responsabilidad política del Presidente por el Congreso (art. 112, 113 y 114 CE).

2.1.1. Preeminencia del Presidente

El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados (art. 92.2 CE).

Corresponde al Rey ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno (art. 62 g CE).

El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general (art. 112 CE).

El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey (art. 115 CE).

El Presidente del Gobierno está legitimado para interponer el recurso de inconstitucionalidad (art. 162.1 a) CE).

2.1.2. Funciones

El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión (art. 98.2 CE).

2.2. El Vicepresidente

La CE no exige la presencia de uno o más vicepresidentes, sólo admite la posibilidad de que los haya (art. 98.1 CE), y los decide el Presidente del Gobierno.

Su nombramiento y cese como decisión política corresponde al Presidente, y lo formaliza el Rey.

Le corresponderá las funciones que le encomiende el Presidente y asume la titularidad de un Departamento Ministerial (art. 3 LG).

En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente del Gobierno serán asumidas por los Vicepresidentes (art. 13 LG).

Son órganos de apoyo político y confianza del Presidente con capacidad de coordinación en las distintas áreas de gestión gubernamental.

2.3. Los Ministros

Son parte necesaria del Gobierno (art. 98.1 CE), y son nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente (art. 62 e), 110 CE , 12 LG). Tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación (art. 98.2 CE, art. 4.1 LG).

Además de los Ministros titulares de un Departamento, podrán existir Ministros sin cartera, a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales (art. 4.2 LG).

Los Ministros desempeñan una tarea política (colaboración en la dirección política del país) y administrativa (jefe de departamento ministerial), es decir, son un puente entre la Política y la Administración.

2.3.1. El Consejo de Ministros

Es la reunión de los miembros del Gobierno y su órgano colegiado por excelencia. En la Constitución, solo cuatro artículos se refieren al Consejo de Ministros (art. 62 f) y g), 98, 112, 115 y 116.2 y .3).

Cumple dos tareas esenciales:

• Es en su seno donde se especifican las directrices de la orientación política nacional del país bajo la dirección del Presidente del Gobierno.
• Es el órgano ante el que cada Ministro tiene que dar cuenta de las decisiones de mayor trascendencia en el ámbito de sus competencias.

Las competencias del Consejo de Ministros se recogen en el art. 5.1 LG.

• Reglas de funcionamiento (art. 18 LG)

El Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros, actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia.

Las reuniones del Consejo de Ministros podrán tener carácter decisorio o deliberante.

El orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros se fijará por el Presidente del Gobierno.

De las sesiones del Consejo de Ministros se levantará acta en la que figurarán, exclusivamente, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados.

Las deliberaciones del Consejo de Ministros serán secretas (art. 5.3 LG).

• Comisiones delegadas del Gobierno

Son órganos colegiados especializados en el seno del Consejo de Ministros. Su creación, facultades y miembros corresponde al Presidente del Gobierno.

Su finalidad es hacer más eficaz la actuación del Gobierno en determinadas áreas.

2.4. Órganos de colaboración y apoyo del Gobierno

Son los siguientes:

• Secretarios del Estado.
• Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, donde se estudian y preparan de los asuntos que serán sometidos a la deliberación del Consejo de ministros.
• Secretariado del Estado.
• Gabinetes.

3. Formación del Gobierno

3.1. Investidura ordinaria

Se da en los siguientes supuestos:

• Fin del mandato del Gobierno anterior (art. 101 CE).
• Celebración de elecciones generales.
• Dimisión o fallecimiento del presidente.
• Pérdida de una cuestión de confianza.

• Proceso de investidura ordinario (art. 99 CE)

El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara.

Si el Congreso, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorga su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtiene la mayoría simple.

3.2. Investidura extraordinaria

Es consecuencia de la aprobación de una moción de censura, la cual tiene un carácter constructivo, ya que el candidato alternativo es el que obtiene automáticamente la confianza y el que es nombrado como presidente del Gobierno.

En ambas investiduras, el nombramiento de los demás miembros corresponde, según al art. 100 CE, al Rey, a propuesta del presidente. Para el Rey, es un acto debido y sólo puede aconsejar o persuadir en su función arbitral y moderadora.

3.3. Cese del Gobierno (art. 101 CE)

El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su presidente.

El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. Además, deben seguir el principio de lealtad institucional de forma que no comprometa al siguiente Gobierno.

El presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

• Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras o de las CCGG.
• Plantear la cuestión de confianza.
• Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

• Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
• Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

Todo esto se recoge en el art. 21 LG.

4. Estatuto de los miembros del Gobierno

Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna (art. 98.3 CE).

La Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado regula:

• Dedicación exclusiva.
• Compatibilidad con el escaño en las Cámaras.
• Prohíbe el ejercicio de cualquier otra función pública ni actividad profesional o mercantil.
• Declaración de actividades y bienes.
• Honorabilidad, idoneidad.
• Puertas giratorias.
• Oficina conflicto de intereses.

5. Responsabilidad

La responsabilidad puede ser:

• Política, que a su vez puede ser solidaria (en cabeza de su presidente) o individual (la cuestión de las mociones de reprobación individual).
• Penal: la responsabilidad criminal del presidente y los demás miembros del Gobierno no será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
  Si la acusación fuese por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con aprobación de la mayoría absoluta del mismo.
  La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos del presente artículo (art. 102 CE).
• Civil.
• Administrativa.

6. Funciones del Gobierno

6.1. Función de dirección política

El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, según el art. 97 CE.

La palabra dirección significa orientación, impulso. Consiste en fijar unas metas a alcanzar e impulsar al resto de órganos para que provean las formas y medios de alcanzar esos objetivos.

La dirección política no es monopolio del gobierno. Es, sobre todo, una actividad de relación en la que también participan los demás poderes.

• La dirección de la política interior

Son las atribuciones que la CE le confiere en relación con los restantes poderes del Estado.

El Gobierno tiene la capacidad – y en ocasiones el monopolio – de la iniciativa frente a estos poderes orientando y condicionando su actuación.

En relación con el poder legislativo:

• Disolución de las Cámaras y convocatoria de elecciones.
• Iniciativa legislativa a través de proyectos de Ley que se aprueban en el Consejo de ministros (art. 87.1 CE).
• Iniciativa de los Presupuestos Generales del Estado.

En relación con otros poderes y órganos:

• Electorado: propuesta de convocatoria de referéndum, tanto potestativo como consultivo).
• Propuesta de dos miembros del TC.
• Legitimación de procesos constitucionales.
• Nombramiento FGE
• Concesión de indulto.

En relación con las CCAA (art. 155 CE)

También tienen la iniciativa de declarar estados excepcionales.

• La dirección de la política exterior

El Gobierno tiene un papel destacado en la negociación de los Tratados Internacionales, representa al país en el Consejo Europeo y en el Consejo de la UE, y defiende al país.

6.2. Función normativa

Tienen la potestad de hacer normas con rango de ley (decretos-leyes y decretos legislativos) y la potestad reglamentaria (reglamentos ejecutivos y reglamentos independientes). Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la función administrativa (art. 106 CE).

6.3. Función ejecutiva

Tienen la potestad reglamentaria y pueden adoptar las medidas oportunas para dar cumplimiento a los mandatos legales (especialmente a través de la Administración a la que dirige el Gobierno).

7. Principios constitucionales de la Administración Pública

La CE coloca todo el “aparato” administrativo bajo la dirección del Gobierno (art. 97 CE).

La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103 CE).

8. El Consejo de Estado

El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno (art. 107 CE), y se encuentra regulado en la LO 3/1980, de 22 de abril.

Sus dictámenes no son vinculantes, salvo que la Ley disponga lo contrario (art 2.3 LCE).

El presidente del Consejo de Estado es nombrado libremente por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por su presidente entre juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado (art. 6 LCE). Se prevé la previa comparecencia parlamentaria del candidato.