Gobernanza Metropolitana: Estrategias para un Territorio Poliédrico

1. Introducción

La creciente importancia del territorio y la fractura con las formas más tradicionales de convergencia urbanización-industrialización está facilitando la emergencia de un nuevo sistema de ciudades y regiones a escala global, sistema que ya no adopta una forma jerárquica, sino de jerarquías múltiples (poliédrico). Un territorio poliédrico y que se desarrolla a partir de sus propias particularidades reclama nuevas estrategias de desarrollo. Características: capacidad de gestionar la red de actores locales; la capacidad de mejorar la competitividad a través del aprendizaje y la innovación permanentes; el fortalecimiento de la cohesión social y territorial, etc. Cada vez deberíamos hablar más de capacidad de gobierno. La gobernanza de los territorios, de las ciudades y de las comunidades locales ha de empezar a ser vista como un problema colectivo, en el que las reglas de jerarquía ya no sirven como antes, y en el que hace falta establecer mecanismos de coordinación y de corresponsabilidad con los agentes y los actores sociales.

2. Gobierno y Territorio: Del Estado a las Redes

2.1 Gobernar en un Contexto de Nuevas Tensiones Territoriales

Gobernar: regular los conflictos que surgen en una comunidad, tratando de canalizarlos de manera que predomine la convivencia. Evita el enfrentamiento directo entre los diferentes intereses particulares y los resuelve a través de la cesión de capacidades de mediación a una autoridad que debe ser reconocida y aceptada por las diferentes partes. Política: gobierno como forma pacífica de resolver conflictos entre intereses enfrentados, sin que eso implique que la conflictividad social desaparezca.

Los gobiernos se han caracterizado por la resolución de los conflictos colectivos y defensa de sus fronteras territoriales ante la eventual penetración de gobiernos alternativos o por la voluntad de ampliar sus capacidades de regulación más allá de sus límites originales. La acción de gobernar pretende resolver determinados conflictos sociales, pero genera una permanente tensión territorial, que generan diferentes puntos de equilibrio. Las tensiones territoriales alcanzaron un punto de estabilización con la Paz de Westfalia (1648), y con ella nacía el Estado-nación. El Estado-nación es una "persona" y presenta una frontera física que distingue el interior del exterior. El Estado-nación es un "hogar" y tiene unos límites físicos que distinguen lo de dentro y lo de fuera. Se define a través de unas fronteras que fijan las dimensiones del espacio que contiene una comunidad con conciencia de sí misma y las capacidades de gobierno necesarias para resolver sus conflictos.

Los argumentos esgrimidos para justificar y explicar esta etapa de transición son principalmente la globalización y el localismo. Ambos procesos desafían el Estado-nación, la globalización desbordándolo desde arriba y el localismo desde abajo. El Estado-nación sería la forma histórica y aún dominante de gobierno, adecuada para una situación donde la intensidad de los procesos de globalización y localismo es baja; mientras que el gobierno a través de la red se adaptaría a un momento en que se intensifican los procesos de globalización y localismo. La creciente importancia del municipalismo y la aparición de entes supra-estatales (como la UE) representarían respuestas a cada uno de los procesos mencionados.

2.2 Articular y Gobernar Redes Horizontales

Durante la última década, la ciencia política ha propuesto la aparición de una forma distinta de gobierno, gobernanza. El gobierno de la red supone que esta nueva gobernanza ya no es únicamente un reto para el estado, que afecta a todos aquellos actores que participan en las distintas redes territoriales. Esto ha propiciado: la incorporación de la sociedad civil en las tareas de gobierno y la aparición, en el ámbito institucional, de un gobierno multi-nivel, donde el eje local-global debe articularse. Las sociedades en transición hacia modelos postindustriales y con fuerte presencia de las tecnologías de la información y del conocimiento son cada vez más complejas: se diversifican las estructuras sociales, laborales, familiares, demográficas y étnico-culturales, etc. En este contexto se hace insostenible la concepción de una gobernación monopolista: la complejidad social se proyecta hacia el proceso de elaboración de políticas y empieza a extenderse el modelo de gobernación pluralista. Las redes de múltiples actores interdependientes, se convierten en los nuevos espacios predominantes de regulación social, de gobernanza. Las redes de actores son metáforas descriptivas de los procesos de gobierno y variables independientes, factores con capacidad explicativa sobre los contenidos y los rendimientos de las políticas. Es necesario: definir el concepto de red de gobernanza a partir de sus elementos clave y considerar los mecanismos de gestión y liderazgo de las redes desde una perspectiva pública.

2.2.1 Qué Define una Red de Gobernanza

Las redes expresan realidades complejas y cambiantes. Debe explicitarse aquello que define la red como un espacio de gobernanza, y que por tanto la hace diferente a alternativas más tradicionales. Destacamos tres características:

• La no existencia de un centro jerárquico con capacidad de determinar procesos de gobierno de forma monopolista.
• La interdependencia. No se trata solo de pluralismo de más actores, sino de dependencias mutuas (heterarquías) entre estos actores en el momento de resolver problemas, perseguir objetivos y conseguir ciertos resultados.
• Una cierta institucionalización: existencia de unas interacciones más o menos sostenidas con algún nivel de estabilidades y rutinización.

2.2.2 La Gestión y el Liderazgo Público de Redes de Gobernanza

La dirección de una organización jerárquica se realiza desde la capacidad de mando de su cúpula. Los mercados contienen sus propios mecanismos de autorregulación.

La gestión de las interacciones internas: El objetivo es incidir sobre una red de actores ya existente, para activar e intensificar interacciones o para generar intermediaciones tendentes a favorecer determinados objetivos definidos desde una perspectiva pública. Claves: A) Activar la red. B) Fortalecer la densidad relacional. C) Promover la intermediación.

Los niveles de centralidad de las perspectivas públicas en el interior de una red no solo dependen de capacidad para definir finalidades estratégicas, sino también de la capacidad de activar relaciones, ofrecer fórmulas que minimicen costos e incertidumbres y construir espacios de intermediación y desbloqueo de conflictos enquistados. Ayuda a situar el proceso de gobernanza en una perspectiva de pluralismo público.

La gestión de la estructura de la red: En ocasiones, la estructura de la red existente puede generar un espacio poco adecuado para el impulso de ciertas políticas. Cabe incidir en la alteración de la propia red a partir de tres dimensiones:

A) Incidir sobre la configuración básica de la red. Dando entrada a nuevos actores haciendo la red más permeable y potencialmente más densa, plural y heterogénea.

B) Incidir sobre las distribuciones de poder. Alterar los patrones de asimetría en la distribución de recursos normativos, económicos, simbólicos o cognitivos, de tal forma que se eviten situaciones de captura de la red por parte de intereses muy fuertes.

C) Incidir sobre los valores y las percepciones. En este caso la estrategia pública pasa por generar una situación de hegemonía cultural. Por medio del discurso y la deliberación se crean paradigmas de política en línea con las finalidades estratégicas de la acción pública.

2.3 Gobernar desde Múltiples Niveles Territoriales

2.3.1 El Ámbito Estatal (State Governance)

El estado ha sido la forma de organización política para el espacio físico continuo. Su gobierno se ejerce en función de unas fronteras y, como el átomo, produce simplificaciones y regularidades que ordenan los asuntos colectivos en un territorio dado. Los procesos de globalización y localismo a los que nos referimos anteriormente estarían debilitándolo, incluso dejándolo huérfano de sentido.

Sin embargo, el estado es al mismo tiempo el acto político más asediado y el más poderoso. El estado, a pesar de sus actuales dificultades, conserva un recurso de legitimidad crucial y ha demostrado una gran capacidad de adaptación. Ha perdido la exclusividad y el monopolio gubernamental que acompañaba a la noción tradicional de territorialidad, y pretende buscar formas alternativas de ejercer su centralidad. El estado, para adaptarse al territorio-red, ha de redefinir su papel y buscar la fórmula de adaptarlo a la naturaleza relacional de esta red. Surgen entonces: el estado comercial, aquel que a partir de la interdependencia busca la ventaja comparativa en un entorno relacional; el estado cooperativo, que se limita a generar un clima territorial adecuado para aprovecharse de las oportunidades de la globalización; y el estado virtual que se convierte en un ente valorizador de su producto y negociador de este en el espacio de los flujos, y los tres tienen en común una noción de estado que gradualmente lo está convirtiendo en un mediador entre las esferas política y económica y entre las actividades domésticas y las internacionales, en sustitución de aquel estado caracterizado internamente por su autoridad omnipotente y externamente por ser el agente exclusivo que representa un territorio bien delimitado y a su población, tal como prescribe el principio tradicional de soberanía.

Así la soberanía es un recurso negociador fundamental para actuar políticamente en una red de interacciones complejas. El estado, por lo tanto, ya no puede invocar el principio de soberanía para monopolizar la actividad política, pero puede utilizar este principio para convertirse en un actor crucial en las negociaciones políticas.

2.3.2 El Ámbito Local (Local Governance)

La combinación de globalización y localismo ha dado un nuevo impulso a las ciudades y a las regiones como actores políticos significativos. Una significación que, en términos de gobernanza urbana, se está desarrollando en dos direcciones.

En primer lugar, las ciudades y las regiones son analizadas en tanto que sociedades, presentan unas condiciones económicas y sociales particulares y susceptibles de ser estructuradas a través de acciones políticas locales. Desarrollar identidades supone propiciar escenarios donde los actores locales interactúen, se conozcan y, a partir del reconocimiento de proximidad, colaboren en la persecución del bien común. El concepto de capital social se refiere a los componentes culturales y cívicos que facilitan el buen funcionamiento de estos contextos locales de relación y cooperación.

En segundo lugar, las aproximaciones analíticas desde la idea de la gobernanza urbana se centran en las posibilidades de las élites locales para convertir las ciudades en actores políticos con estrategias y proyectos colectivos autónomos. Para impulsar estos proyectos las élites locales han de compartir los recursos políticos y pactarlos con los múltiples actores públicos y privados que forman la sociedad local.

El objetivo de esta gestión es tomar posición en las redes externas y la gobernación urbana debe incorporar esta segunda dimensión. Las alianzas internas se establecen como mecanismos para defenderse de los efectos de un mercado mundializado, para alcanzar determinado nivel de competitividad, para captar inversiones o para tener un mayor peso en determinados foros internacionales. La cooperación interna se convierte en un medio para la competitividad externa.

2.3.3 El Ámbito Supra-Estatal (UE Governance)

Su insatisfacción ha propiciado la aparición de aproximaciones que etiquetan la UE como "neofederal", "posmoderna" o "postsoberana". Se define por un ejercicio difuso y compartido de la autoridad. En la definición y en la ejecución de las políticas participan diferentes niveles de gobierno y reclama nuestra atención sobre la negociación como proceso clave y sobre las redes como estructuras claves. Las referencias a la negociación y a las redes sitúan la UE en el ámbito de la gobernanza: la negociación sustituye la autoridad como recurso fundamental para dotarnos de capacidad para gobernar, y la red sustituye el territorio físico como referencia espacial sobre la que aplicar estas capacidades de gobierno. Los tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza amplían la agenda de gobierno supranacional y le otorgan a la Unión roles regulativos fundamentales. Dotar a la UE de capacidades de diseño y regulación estratégica y marcar un terreno abierto de juego en el que el resto de niveles y actores públicos y privados pueden desplegar sus propias capacidades. Habilita nuevos terrenos de juego donde los poderes locales pueden desarrollar nuevas estrategias territoriales de gobierno. Tendencias hacia el modelo de gobernanza europea.