Fundamentos del Sistema Presupuestario y Control Público en España

Conceptos Fundamentales del Derecho Financiero

El Derecho financiero está constituido por el «conjunto de principios y normas jurídicas que regulan la obtención y gasto de los recursos monetarios necesarios para la actividad de los entes públicos».

Ramas del Derecho Financiero

• Derecho presupuestario: Se enfoca en el gasto público y la elaboración de los presupuestos del Estado.
• Derecho tributario: Estudia el ordenamiento impositivo, sus tipos y los procedimientos de aplicación.
• Deuda pública: Se refiere a la gestión del endeudamiento del Estado y cómo este obtiene recursos a través de créditos.
• Derecho financiero patrimonial: Aborda la gestión de los bienes y derechos que son propiedad del Estado.

Elementos del Derecho Financiero

• Gestión, empleo y contabilidad de los ingresos públicos.
• Régimen jurídico de los gastos públicos.
• Régimen jurídico del Tesoro Público, el cual puede concebirse en un sentido funcional, orgánico y objetivo.
• Conformación de la institución presupuestaria.

Finalidad del Derecho Presupuestario

Controlar los ingresos y gastos públicos basándose en la naturaleza obligatoria de los impuestos, que son la principal fuente de ingresos del Estado. El Derecho tributario se ocupa de la regulación de estos ingresos, mientras que el Derecho presupuestario se centra en la correcta asignación de los recursos públicos según las necesidades colectivas.

Los Presupuestos Públicos

«Expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que la administración de que se trate puede, como máximo, reconocer y de los derechos con vencimiento o que se prevean realizar durante un ejercicio económico».

Modalidades de Presupuestos Públicos

• Presupuesto General del Estado: Obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
• Presupuestos de CCAA: Pueden reconocer la comunidad y sus organismos dependientes, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio.
• Presupuesto General de la UE: Plan financiero anual de la Unión en el que se recogen las previsiones de todos los ingresos y gastos de la UE sobre la base de los principios presupuestarios de unidad y veracidad, anualidad, equilibrio, unidad de cuenta, universalidad, especialidad, buena gestión financiera y transparencia; y en el que se autorizan anualmente los importes máximos tanto de gastos como de ingresos disponibles.
• Presupuestos de EELL: Pueden reconocer la entidad y sus organismos autónomos y sociedades mercantiles dependientes.

La Hacienda Pública

Conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos.

Dimensiones de la Hacienda Pública

• Sentido subjetivo: Instituciones y organismos del Estado que se encargan de gestionar la actividad financiera, como el Ministerio de Hacienda o la Agencia Tributaria.
• Objetivo: Conjunto de bienes, derechos y obligaciones que tienen un valor económico y son propiedad del Estado o de las entidades autonómicas y locales. Aquí, el énfasis está en la estructura patrimonial del Estado.
• Funcional: Actividad financiera que realizan los entes públicos. Esta actividad consiste en recaudar ingresos, realizar gastos y asegurarse de que estos recursos se utilicen correctamente para satisfacer las necesidades del Estado.

Administración Pública

Conjunto de organismos y dependencias que forman parte del poder ejecutivo, es decir, aquellos que se encargan de ejecutar las decisiones y políticas del gobierno.

Sector Público

Conjunto de entidades que participan en la economía y en las finanzas, en contraste con el sector privado, incluyendo diferentes niveles: estatal, autonómico y local, que en su conjunto representan toda la intervención del Estado en la economía.

Derechos y Obligaciones de la Hacienda Pública

Son derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal los tributos y los demás derechos de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y sus organismos autónomos que deriven del ejercicio de potestades administrativas. Las obligaciones económicas nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según derecho, las generen.

Estructura de Derechos y Obligaciones

• DEBE:
  • Necesidades públicas que deben ser atendidas.
  • Obligaciones económicas nacidas de las leyes, actos y hechos que las generen.
  • Gasto público ordenado presupuestariamente.
  • Pagos públicos: extinción de las obligaciones.
• HABER:
  • Recursos o fuentes de financiación del gasto público.
  • Derechos económicos (a la aplicación de los recursos).
  • Ingresos públicos derivados de esa aplicación presupuestariamente.
  • Cobros públicos.

La Actividad Financiera Pública

Gestión de los recursos económicos por parte de la Hacienda Pública, es decir, por los distintos entes públicos.

Funciones de la Actividad Financiera

• Función fiscal: Financiación del gasto público, es decir, conseguir los recursos necesarios para cubrir el Presupuesto del Estado.
• Función extrafiscal: Va más allá de la simple financiación, persiguiendo otros objetivos, como metas políticas, sociales o económicas.

El Gasto Público

Martínez Giner: «la actividad consistente en la aplicación por parte de las autoridades públicas de los recursos financieros obtenidos destinándolos a financiar el desarrollo de las actividades que le son propias, y en particular, los fines constitucionalmente asignados».

Perspectivas del Gasto Público

• N1: Debe analizarse como un conjunto de institutos jurídicos, en su manifestación de necesidades públicas, cuya satisfacción exige el empleo de recursos públicos.
• N2: Diversas relaciones jurídicas de gasto público, partiendo de la consideración, como objeto central de análisis, de la función financiera de gasto público, esto es, del conjunto de potestades atribuidas al ente público en materia de gasto, cuyo ejercicio le es necesario por mandato de la ley.
• N3: Se presenta como una salida de fondos de las cajas públicas. Desde esta perspectiva, deben ser estudiados los órganos competentes en la materia, así como el procedimiento a seguir para disponer de los fondos y, singularmente, el Plan de disposición de fondos del Tesoro público o, más modernamente, el presupuesto monetario.

Principios del Gasto Público y la Política Financiera

Principios Rectores de la Política Social y Económica

Imponen «obligaciones de resultado» a los poderes públicos en diversas materias que tienen claro interés desde la perspectiva de la asignación equitativa, eficiente y económica del gasto público.

Principio de Autonomía Financiera Territorial

Las CCAA, al desarrollar y ejecutar sus competencias, deben actuar conforme a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre españoles. De este principio derivan dos normas clave:

• Garantía de un nivel mínimo de servicios públicos fundamentales.
• Corrección de desequilibrios económicos mediante un Fondo de Compensación para inversión en CCAA y Provincias.

Principio de Legalidad del Gasto Público

Las Administraciones públicas solo pueden contraer obligaciones financieras y realizar gastos conforme a lo que disponen las leyes. Este principio busca eliminar el gasto autoritario, sometiendo las finanzas públicas al marco legal. El principio de legalidad incluye: Contracción de obligaciones económicas y realización de gastos públicos, siempre respaldados por leyes, no necesariamente presupuestarias.

Dos perspectivas de interpretación (MARTÍNEZ GINER):

• Ratione personae: Sometimiento general de la Administración al ordenamiento jurídico.
• Ratione materiae: Regulación específica de gasto público.

Principio de Justicia Material del Gasto Público

Principio material que guía las decisiones fundamentales sobre el uso de los recursos.

Exigencias según Bayona de Perogordo

Bayona de Perogordo destaca tres exigencias fundamentales para una asignación equitativa de los recursos públicos:

• Garantizar un mínimo de satisfacción de las necesidades públicas.
• Evitar discriminaciones entre diferentes necesidades o situaciones.
• Prohibir la arbitrariedad en la asignación de recursos.

Conceptos Clave

• Objetivo: Optimizar la relación entre metas propuestas y alcanzadas.
• Eficiencia: Cumplimiento efectivo de necesidades públicas.
• Economía: Satisfacción al menor coste, con la mejor combinación de recursos.
• Justicia en el gasto: Límite para el legislador.
• Eficiencia y economía: Guías para mejorar la gestión financiera.
• Principio de equidad: Mandato para el legislador, clave en la interpretación de las leyes para proteger intereses sociales.

Principio de Competencia Presupuestaria

Se refiere a la distribución de responsabilidades entre los órganos del Estado en la elaboración, aprobación y ejecución del Presupuesto General. Aunque existe un compromiso entre Gobierno y Parlamento, se ha reducido el poder del Parlamento, limitando su capacidad de control.

• Separación de funciones: El Parlamento aprueba el Presupuesto, mientras que el Gobierno lo ejecuta.
• Coordinación de funciones: Las fases del ciclo presupuestario están interrelacionadas, requiriendo cooperación entre las partes.
• Irrenunciabilidad de competencias: Cada órgano mantiene sus funciones constitucionales, asegurando un proceso presupuestario legal y transparente.

Principio de Unidad Presupuestaria

Todo el presupuesto debe presentarse en un único documento, incluyendo:

• Unidad de caja.
• Unidad de cuenta monetaria.
• Unidad de contabilidad.

Principio de Universalidad Presupuestaria

Todos los ingresos y gastos deben figurar explícitamente en el presupuesto, sin compensaciones ni valores netos, garantizando la transparencia financiera.

Autonomía Presupuestaria de Órganos Constitucionales

Las Cortes Generales aprueban sus propios presupuestos de forma autónoma, y el Rey tiene la facultad de distribuir libremente la asignación anual para el sostenimiento de la familia y la Casa Real. Otros órganos, como el TC o el Consejo de Estado, elaboran sus presupuestos bajo sus Leyes Orgánicas, integrándose como secciones independientes en los PGE.

Principios de Estabilidad y Sostenibilidad Financiera

• Solidez financiera: Garantiza el equilibrio macroeconómico nacional y europeo, evitándolos.
• Estabilidad presupuestaria: Establece límites al déficit y prioriza el pago de la deuda pública, actuando como un freno al gasto público.
• Sostenibilidad financiera: Según la LOEPSF, asegura que las administraciones puedan financiar sus compromisos actuales y futuros dentro de los límites de déficit y deuda, considerando la viabilidad a largo plazo de las finanzas públicas.

Principio de Especialidad Presupuestaria

Establece que la autorización presupuestaria otorgada por el Parlamento para los gastos públicos no es genérica ni ilimitada, sino que está estrictamente delimitada en tres dimensiones clave:

• Cualitativa (fin concreto, uso exclusivo).
• Cuantitativa (no puede comprometer gastos ni generar obligaciones que superen el importe autorizado).
• Temporal (tiempo limitado, dentro del año fiscal).

Principio de No Afectación de Ingresos

Los recursos del Estado deben cubrir todas sus obligaciones, salvo que una ley disponga lo contrario. Esto permite flexibilidad y evita que ciertos gastos tengan prioridad automática por estar vinculados a ingresos específicos. Sin embargo, existen excepciones legales, como:

• Generaciones de crédito por ingresos concretos.
• Créditos ampliables con ingresos adicionales.
• Créditos extraordinarios o suplementos de créditos.

Principio de Lealtad Institucional

Este principio asegura la colaboración entre el Estado y las CCAA dentro del modelo de organización territorial constitucional.

• Fundamento: Reconocido por el TC como esencial para la financiación territorial, inherente al modelo de organización territorial.
• Deberes: Apoyo mutuo y coordinación, evaluados por el Consejo de Política Fiscal y Financiera (LOFCA).

Garantiza estabilidad presupuestaria y coordinación en la gestión financiera.

Principio de Responsabilidad ('No Bail Out')

Cada administración debe asumir sus compromisos financieros, sin transferir responsabilidades o niveles de gobierno.

• Responsabilidad directa: Cada administración es responsable de sus propios compromisos financieros, sin esperar rescates por parte del Estado o de otras entidades.

Se prohíben la transferencia de pasivos entre entidades públicas o Estados de la UE y el Real Decreto 515/2013 regula sanciones por incumplimientos normativos.

Marco Jurídico y Normativo de las Finanzas Públicas

Derecho Comunitario y Finanzas Públicas

Regula el sistema de ingresos y gastos de la UE y establece las competencias financieras dentro de los Estados Miembros (EEMM).

Derecho Originario

Constituido por los tratados fundacionales y sus modificaciones o complementos. Los principales instrumentos incluyen:

• TUE.
• TFUE.

Derecho Derivado

Normas emitidas por los órganos comunitarios con poder normativo según los tratados:

• Vinculantes:
  • Reglamentos: Aplicación directa e inmediata.
  • Directivas: Obligatorias para los Estados, pero no directamente para los ciudadanos, salvo en casos con efectos directos.
  • Decisiones: Dirigidas a destinatarios específicos.
• No vinculantes:
  • Recomendaciones.
  • Dictámenes.

Tratados y Obligaciones Internacionales

Incorporados a los ordenamientos internos, adquiriendo fuerza de Derecho Internacional.

• Implican obligaciones financieras, como la inclusión en los Presupuestos de partidas necesarias para su cumplimiento.
• Los tratados que atribuyen competencias internacionales requieren autorización por ley orgánica. Ej. TEGC.

Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG)

Objetivo: Mantener equilibrio presupuestario y controlar el déficit.

• Compromisos de los Estados: Déficit estructural máximo del 0,5% del PIB. Excepciones por recesión o circunstancias extraordinarias. Activación automática de mecanismos correctores ante desviaciones significativas.
• Supervisión: TJUE: Verifica la implementación de las reglas en las Constituciones nacionales. Multas del 0,1% del PIB en caso de incumplimiento.

Especialidades de las Leyes Financieras

Iniciativa Legislativa

Prohibida la iniciativa legislativa popular en materia tributaria. El Gobierno tiene exclusividad para formular los PGE.

Procedimiento Legislativo

Limitaciones al Parlamento para modificar los PGE sin consentimiento del Gobierno. Prohibidas enmiendas sobre créditos para el pago de la deuda pública.

Clases de Leyes Financieras

• Leyes de Pleno: Requieren aprobación completa en todas las fases parlamentarias.
• Leyes de Comisión: Aprobadas por comisiones legislativas, salvo los PGE.

Ley Orgánica 2/2012 (LOEPSF)

Distribuye límites de déficit y deuda entre Administraciones Públicas.

• Supuestos excepcionales para superar dichos límites.
• Metodología para calcular el déficit estructural.
• Responsabilidad: Cada Administración responde por sus objetivos financieros.

Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE)

Objetivos de la Ley de PGE

1. Control Democrático: Supervisión de la actividad financiera pública.
2. Dirección Política: Aprobación o rechazo del presupuesto como manifestación de voluntad política.
3. Asignación de Recursos: Garantiza eficiencia y equidad en el uso de recursos.

Fases del Presupuesto según la Ley

1. Aprobación: Cortes Generales examinan, enmiendan y aprueban los PGE.
2. Modificaciones: Deben ser aprobadas por las Cortes. Incluye Decretos-leyes relacionados y los proyectos de ley sobre créditos extraordinarios o suplementarios.
3. Control: Supervisión de la ejecución presupuestaria y la Cuenta General del Estado.

Naturaleza Legal de la Ley de PGE

• Material: Normas vinculantes para Administración y ciudadanos.
• Formal: Requiere aprobación por las Cortes.

Competencias en la Ley de PGE

• Elaboración: Exclusiva del Gobierno.
• Aprobación: Función de las Cortes para garantizar control democrático.

Fases del Procedimiento de Aprobación de PGE

• Presentación del Proyecto: El Gobierno presenta el proyecto de Presupuestos a las Cortes Generales, al menos tres meses antes de la expiración del ejercicio anterior.
• Derecho de Enmienda: Las minorías políticas pueden proponer modificaciones, pero las enmiendas que afecten los ingresos o gastos deben contar con el consentimiento del Gobierno.

Prórroga del Presupuesto

Regulación: Prevista para garantizar la continuidad de los servicios públicos en caso de que no se apruebe la Ley de PGE antes del inicio del ejercicio económico.

• Finalidad: Evitar parálisis administrativa si no se aprueban los presupuestos a tiempo.
• Alcance limitado: No afecta al estado de ingresos, que solo es una previsión, y no se prorrogan créditos de programas u obligaciones finalizadas.
• Problemas: Limitación del control parlamentario y ventaja para el Gobierno en situaciones de falta de apoyo.

Modificaciones del Presupuesto Aprobado

El presupuesto aprobado puede ser modificado bajo ciertas condiciones:

• Aprobación por las Cortes: Todas las modificaciones deben pasar por el procedimiento parlamentario.
• Iniciativa del Gobierno: El Gobierno puede proponer ajustes en respuesta a necesidades imprevistas.

Se prohíbe que las Cortes modifiquen el presupuesto sin el consentimiento del Gobierno.

Restricciones a las Modificaciones Presupuestarias

• No pueden crear tributos (requiere ley específica tributaria).
• Modificaciones tributarias posibles solo si una ley tributaria sustantiva lo permite.

Decretos Legislativos

• Requieren delegación previa y delimitada por ley y por tiempo determinado.
• No aplicables a materias reservadas a leyes orgánicas.
• Ley de bases: establece principios y criterios. Decreto legislativo: desarrolla la normativa.
• No se permite modificar la ley de bases ni dictar normas retroactivas.
• Refundición de textos: Solo para armonizar o aclarar, sin alterar contenido.

Decretos-Leyes

Emitidos por el Gobierno en casos de necesidad urgente.

• Límites: No afectan instituciones básicas, derechos fundamentales, régimen autonómico ni derecho electoral.
• Ratificación por el Congreso en 30 días.
• Prohibido aprobar o modificar presupuestos mediante decreto ley.

Reglamentos

Normas subordinadas a las leyes, para ejecutar y desarrollar legislación.

• Potestad reglamentaria del Gobierno, controlada por los tribunales contencioso-administrativos.
• Limitaciones: No regulan materias fundamentales ni actúan de forma autónoma.
• En CCAA y EELL: Reconocidos en los Estatutos de Autonomía, con relevancia en autonomía tributaria y presupuestaria.

Gobernanza Económica y Estabilidad Presupuestaria

La Gobernanza Económica en la Unión Europea

Es un conjunto de instituciones y procedimientos diseñados para coordinar las políticas económicas de los Estados miembros, fomentando el progreso económico y social mediante el desarrollo sostenible, crecimiento equilibrado y estabilidad de precios.

Evolución de la Gobernanza Económica Europea

La base jurídica se encuentra en el TUE y el TFUE que establecen la coordinación económica como interés común.

• 2008: La crisis financiera evidenció un modelo insuficiente, impulsando una mayor supervisión presupuestaria y la creación de mecanismos de gestión de crisis.
• 2011: Reforzaron la gobernanza con el Semestre Europeo, la Unión Bancaria y el MEDE.
• 2015: Propusieron reforzar la UEM en las áreas económica, financiera, fiscal y política.

Participantes en la Gobernanza Económica UE

• Consejo Europeo: Establece prioridades políticas.
• Comisión Europea: Propone recomendaciones y supervisa su implementación.
• Estados Miembros (EEMM): Presentan planes económicos y son responsables de aplicar las recomendaciones.
• Parlamento Europeo (PE): Participa como colegislador.

Marco Europeo de Políticas Presupuestarias

La UE reformó su arquitectura presupuestaria tras la crisis de deuda soberana (2011-2013).

• Pacto Presupuestario (TECG, 2013): Consagró el equilibrio presupuestario en legislaciones nacionales, limita los déficit estructurales y asegura que la deuda pública se mantenga bajo control.
• PEC (Pacto de Estabilidad y Crecimiento): Reformado con el six-pack y two-pack, incluye medidas preventivas (garantiza solidez fiscal mediante la supervisión de los presupuestos de los EEMM) y correctoras (busca corregir déficits excesivos) para garantizar la estabilidad fiscal, que se implementan mediante reglamentos.

Supervisión Macroeconómica en la UE

Creación en 2011 del Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos (PDM), mecanismo de supervisión destinado a detectar y corregir desequilibrios macroeconómicos.

• Marco jurídico: TUE y TFUE.
• Objetivos: Detectar desequilibrios mediante informes de alerta y sanciones. Desde su implementación, el número de países con desequilibrios ha fluctuado.

Mecanismos de Asistencia Financiera a Estados Miembros

1. Objetivos de los mecanismos: Condicionada a compromisos reflejados en memorandos de entendimiento.
2. Mecanismos principales:
   • Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF), con capacidad de 60.000 millones de euros.
   • Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF), con 440.000 millones.
   • Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), con 500.000 millones.
   • COVID-19: Instrumentos como NextGenerationEU.
3. Supervisión: A través de diálogos económicos, el Parlamento colabora con otras instituciones: Parlamento, Comisión, BCE y Fondo Monetario Internacional (FMI).

Impacto de la Gobernanza Europea a Nivel Interno

1. Antes de la reforma: Ausencia de límites claros en déficit y estabilidad presupuestaria.
2. Reforma del art. 135 CE: Incorporó el principio de estabilidad presupuestaria y limitó la autonomía financiera nacional y regional.
3. Efectos:
   • Reducción de la capacidad de maniobra de los Gobiernos nacionales y regionales en materia presupuestaria.
   • Desvalorización del papel del Parlamento en la elaboración, aprobación y control de los presupuestos.
   • Restricción de la autonomía política y financiera de las administraciones territoriales.

Hacienda Múltiple y Estabilidad Interna

1. Hacienda múltiple: Competencias financieras distribuidas entre Estado, CCAA y EELL.
2. Competencias estatales: Garantizar la igualdad de los derechos y deberes. Coordinar la actividad económica general. Regular la Hacienda general y la deuda del Estado.
3. Competencias de las CCAA: Gestionan recursos financieros mediante Ley Orgánica. El Tribunal de Cuentas controla el gasto de las CCAA, mientras que el Estado puede tomar medidas para corregir déficits y deudas excesivas.
4. Hacienda de las EELL: Garantía de suficiencia de medios sin autonomía económica plena.

Estabilidad Presupuestaria en España

• Reforma del art. 135 CE: Déficit estructural máximo del 0,4% del PIB (0,26% Estado, 0,14% CCAA).
• LOEPSF (L.O. 2/2012): Define objetivos de equilibrio presupuestario, medidas preventivas/correctoras y sanciones.

Ley Orgánica 2/2012 (LOEPSF): Objetivos y Medidas

• Objetivos: Establece la estabilidad presupuestaria como equilibrio o superávit estructural, salvo en casos excepcionales como catástrofes, recesiones u otras circunstancias justificadas.
• Medidas Preventivas y Correctivas: Seguimiento de la ejecución presupuestaria. Limitación del endeudamiento público. Aplicación de medidas correctivas, incluyendo la autorización estatal para operaciones de deuda.
• Sanciones: En caso de incumplimiento, se prevén medidas como la no disponibilidad de créditos presupuestarios y depósitos obligatorios en el Banco de España.
• Consecuencias y Controversias:
  1. Centralización y Autonomía.
  2. Burocratización y Coordinación.
  3. Control Constitucional.

Presupuestos Generales del Estado (PGE)

Concepto de Presupuestos Generales del Estado

Son una representación sistemática y cuantificada de los derechos y obligaciones del sector público estatal para un ejercicio económico determinado.

Características Fundamentales de los PGE

1. Función de las Cortes Generales: Aprobación de legislación y control de la acción del Gobierno.
2. Elaboración y Aprobación de los PGE: El Gobierno elabora, y las Cortes examinan, enmiendan y aprueban.
3. Presupuesto de la Casa Real y las Cortes: Los PGE incluyen una partida para la Casa Real y la familia, cuya distribución decide el Rey. Las Cortes también aprueban su propio presupuesto.
4. Deuda Pública: Los créditos para pagarla no pueden modificarse mientras se ajusten a la ley de emisión de deuda establecidas en la ley.
5. Asignación a las CCAA: Los PGE incluyen transferencias como el Fondo de Compensación Interterritorial para asegurar un nivel mínimo de servicios en todo el territorio.
6. Presentación al Congreso: El Gobierno debe presentarlos al Congreso al menos tres meses antes de finalizar el ejercicio anterior.
7. Duración y Prórroga: Son anuales. Si no se aprueban antes del nuevo ejercicio, se prorrogan automáticamente los del año anterior.

El Sector Público Estatal

Forma parte del sector público general en el que también están las CCAA y las EELL, cada uno con sus propias normas reguladoras. La idea principal es que los PGE se ajusten al principio de unidad.

• Delimitaciones: El sector público estatal comprende la Administración General del Estado, organismos autónomos, entidades empresariales y agencias estatales.

Componentes del Sector Público Estatal

• Organismos autónomos (funciones administrativas).
• Entidades públicas empresariales (actividades que implican prestación de servicios o producción de bienes a cambio de un pago).
• Agencias estatales (programas públicos y tienen una cierta autonomía financiera).

Otras entidades: consorcios, fundaciones, universidades públicas no transferidas, entidades gestoras de la Seguridad Social, organismos vinculados a la AGE, sociedades mercantiles estatales.

Alcance de los PGE

• Presupuestos limitativos: Fijan un límite de gasto para ciertos organismos.
• Presupuestos estimativos: Se aplican a entidades con un presupuesto estimado sin límite fijo de gasto.

Presupuesto de Órganos Constitucionales

Incluye el presupuesto de organismos como el CGPJ, Cortes Generales, TC y Banco de España.

Evolución Histórica de Modelos Presupuestarios

• Presupuesto de Medios (clásico): Organización del gasto por organismos.
• Presupuesto Ejecutivo (EE.UU., 1921): Fortalecer el control financiero del Ejecutivo.
• Presupuesto Funcional (1918): Clasificación por funciones del gobierno.
• Presupuesto de Programas (1961): Planificación para asignación eficiente de recursos.
• Presupuesto Base Cero (1970): Justificación de cada gasto.
• Reformas en España (1984): Clasificación por programas de gasto.

Estructura de los Presupuestos Generales del Estado

1. Dos Partes:
   • Estados numéricos: Previsión de ingresos y gastos.
   • Parte dispositiva: Texto normativo.
2. Créditos Presupuestarios: Autorizan el gasto y definen fines y objetivos.
3. Estructura Anual: Definida por el Ministerio de Hacienda.
   • Orgánica: Agrupa créditos por centros gestores.
   • Por programas: Relaciona créditos con objetivos a alcanzar.
   • Económica: Clasifica operaciones corrientes, de capital y financieras.
   • Territorial: Distribuye inversiones por CCAA y provincias.
4. Estado de Ingresos: Clasificación de operaciones corrientes, de capital y financieras.
5. Órdenes Anuales de Hacienda: Criterios específicos para entidades del sector público estatal.

El Ciclo Presupuestario

1. Elaboración: A cargo del Gobierno.
2. Aprobación: Las Cortes Generales aprueban el presupuesto.
3. Ejecución: Realizada por los órganos autorizados.
4. Control:
   • Interno: IGAE.
   • Externo: Tribunal de Cuentas.
   • Político: Cortes Generales.

Fase de Elaboración del Presupuesto

1. Límite de Gasto No Financiero: Determinado por el Gobierno, excluyendo transferencias a CCAA y Entidades Locales, según la legislación de estabilidad presupuestaria y en el plazo del primer semestre del año.
2. Objetivos de Estabilidad Presupuestaria: Fijados por el Gobierno para tres años. Enviado a las Cortes Generales.
3. Criterios de Elaboración: Orden del Ministerio de Hacienda, que define directrices, límites cuantitativos y prioridades.
4. Anteproyecto de Ley: Preparado por el Ministro de Hacienda con documentación económica y elevado al Gobierno.
5. Remisión a las Cortes Generales: Enviado antes del 1 de octubre.

Fase de Aprobación del Presupuesto

1. Reserva Parlamentaria: Las Cortes tienen la competencia exclusiva para aprobar los PGE.
2. Procedimiento Legislativo: Las Cortes enmiendan y aprueban el presupuesto, con limitaciones para las enmiendas que alteren ingresos o gastos.
3. Objetivos previos: Estabilidad y límite de gasto.
4. Veto del Gobierno: Puede bloquear proposiciones o enmiendas.

La Prórroga Presupuestaria

Regulación: Prevista para garantizar la continuidad de los servicios públicos en caso de que no se apruebe la Ley de PGE antes del inicio del ejercicio económico.

• Finalidad: Evitar parálisis administrativa si no se aprueban los presupuestos a tiempo.
• Alcance limitado: No afecta al estado de ingresos, que solo es una previsión, y no se prorrogan créditos de programas u obligaciones finalizadas.
• Problemas: Limitación del control parlamentario y ventaja para el Gobierno en situaciones de falta de apoyo.

Propuesta de Reforma para la Prórroga

Limitar la duración y el número de prórrogas, y obligar al Gobierno a presentar un nuevo proyecto de presupuestos.

Ejecución y Modificación del Presupuesto

Impacto del Presupuesto en las Obligaciones Económicas

El presupuesto público tiene un impacto significativo en la gestión económica del Estado, afectando tanto a los ingresos como a los gastos.

• En relación con los ingresos, el presupuesto actúa como una previsión, no imponiendo límites estrictos sobre cuánto debe recaudarse. Sin embargo, las previsiones son esenciales para mantener la estabilidad fiscal.
• En cuanto a los **gastos**, el presupuesto es vinculante y limitativo: los créditos presupuestarios establecen límites tanto cuantitativos como cualitativos.
• Además, el presupuesto no genera las obligaciones económicas, sino que permite su cumplimiento si existe cobertura presupuestaria. La falta de crédito suficiente puede impedir la ejecución de obligaciones económicas.
• En cuanto a la **ejecución de sentencias**, se ha introducido la posibilidad de ampliar los créditos presupuestarios para cumplir sentencias, y se ha eliminado la autoejecución administrativa, lo que otorga a los tribunales la exclusiva potestad para hacer cumplir las sentencias.
• La **inembargabilidad** de los bienes de la Administración se mantiene, pero ahora solo aplica a aquellos directamente relacionados con servicios públicos esenciales.
• Además, el presupuesto se ha vuelto más flexible, permitiendo **anticipos de Tesorería** y **créditos adicionales** para cubrir imprevistos.
• Los **organismos autónomos** también pueden gestionar ciertos gastos con mayor agilidad que la Administración central, facilitando el cumplimiento de las obligaciones del Estado.

Régimen de Créditos y Modificaciones Presupuestarias

Los créditos presupuestarios son las sumas de dinero autorizadas para el gasto, y la administración puede ajustarlos a lo largo del año mediante modificaciones. Existen varias **modificaciones** que permiten adaptar el presupuesto a nuevas necesidades.

Entre ellas se encuentran los **créditos extraordinarios** y los **suplementos de crédito**, que requieren aprobación parlamentaria. El Gobierno tiene la facultad de modificar créditos en caso de necesidades imprevistas, y estas modificaciones pueden ser propuestas por el Gobierno o, en algunos casos, aprobadas por las Cortes Generales.

Modificaciones Presupuestarias: Competencia de las Cortes Generales

Los **créditos extraordinarios** y los **suplementos de crédito** son dos mecanismos que permiten aumentar o crear nuevos gastos no previstos inicialmente en el presupuesto. Para su aprobación, es necesario que el Gobierno presente un proyecto de ley ante el Parlamento. Sin embargo, si se financian con el fondo de contingencia, para atender obligaciones del ejercicio corriente, no es necesario un proyecto de ley, y basta con la autorización del Gobierno.

• Créditos extraordinarios: No existe crédito previo para gasto necesario.
• Suplemento de crédito: El crédito existente es insuficiente y no puede ampliarse por otros medios, como transferencias o generaciones.

La financiación puede provenir de:

• Operaciones no financieras: Fondo de contingencia u otros créditos adecuados.
• Operaciones financieras: Deuda pública o medidas de reducción en otros créditos de la misma naturaleza.

La aprobación de las modificaciones requiere un informe previo de la Dirección General de Presupuestos y un dictamen del Consejo de Estado. Pero cuando el Ejecutivo lo aprueba, las Cortes reciben información del uso de manera trimestral.

Modificaciones Presupuestarias: Competencia del Gobierno

El Gobierno tiene la facultad de realizar modificaciones presupuestarias de manera flexible a través de:

• Transferencias de Crédito (movimientos de fondo entre diferentes partidas presupuestarias).
• Generaciones de Crédito (aumento de crédito por ingresos no previstos inicialmente).
• Ampliaciones de Crédito (incremento en los créditos para atender necesidades que superan las previsiones iniciales).

Estas modificaciones no son permanentes, y permiten ajustar los fondos según las necesidades emergentes. También existen mecanismos específicos como los **créditos extraordinarios** (cubrir gastos no previstos) y los **suplementos de crédito** (incrementar créditos insuficientes). Las **incorporaciones de créditos** (reutilización de créditos no gastados en ejercicios anteriores).

Transferencias de Crédito

Las transferencias de crédito permiten mover fondos entre diferentes partidas del presupuesto, pero existen restricciones para evitar desvíos inapropiados entre diferentes secciones presupuestarias (excepción: programa de contratación centralizada).

• No se pueden transferir fondos desde créditos para operaciones financieras hacia otros tipos de créditos, ni desde créditos para operaciones de capital hacia operaciones corrientes.
• No se pueden reducir los créditos que han sido suplementados o ampliados durante el ejercicio (excepción: créditos ampliables dentro del sistema de Seguridad Social).

Excepciones a esta regla: Se permiten transferencias para reorganizaciones administrativas, traspaso de competencias a comunidades autónomas, convenios entre departamentos, y otros casos específicos.

Generaciones de Crédito

Cuando se generan ingresos adicionales no previstos, estos pueden aumentar los créditos presupuestarios, permitiendo cubrir necesidades imprevistas.

• Las generaciones solo pueden realizarse una vez que los ingresos se han materializado.

Créditos Ampliables

Estos créditos son partidas presupuestarias que se pueden incrementar más allá de lo inicialmente presupuestado para cubrir obligaciones legales cuando los créditos iniciales no son suficientes.

• Se suele financiar con el fondo de contingencia o con bajas en otros créditos no financieros del presupuesto.
• No se pueden ampliar créditos que han sido previamente disminuidos, salvo excepciones específicas, como en el ámbito de la Seguridad Social o la Deuda Pública.

Créditos Extraordinarios y Suplementos en OOAA y Seguridad Social

Los organismos autónomos y entidades de la Seguridad Social pueden solicitar créditos extraordinarios o suplementos de crédito para cubrir necesidades imprevistas, con la aprobación de autoridades competentes.

• Estos se financian con remanentes de tesorería no utilizados o con ingresos adicionales.
• En los de Seguridad Social, en algunos casos no es necesario un informe previo del Ministerio de Hacienda para la aprobación de estos créditos.

Incorporaciones de Crédito

Los remanentes de crédito no gastados en un ejercicio pueden ser trasladados al siguiente, permitiendo ajustar el presupuesto a las necesidades no cubiertas.

En los casos:

1. Cuando una norma de rango legal lo permita.
2. Se permite la incorporación de remanentes que provienen de generaciones de créditos relacionadas con ingresos específicos.
3. Los remanentes derivados de retenciones para financiar créditos extraordinarios o suplementos de crédito pueden incorporarse si el pago fue anticipado y la aprobación parlamentaria quedó pendiente al cierre del ejercicio presupuestario.
4. Los remanentes que resulten de créditos extraordinarios o suplementos concedidos mediante norma legal durante el último mes del ejercicio anterior también pueden ser incorporados, asegurando que las decisiones presupuestarias tomadas al final del año no se pierdan por el cambio de ejercicio fiscal.

Anticipos de Tesorería

Son medidas excepcionales utilizadas por el Gobierno para cubrir gastos urgentes, con un límite máximo del 1% de los créditos autorizados en el presupuesto del Estado.

• Este marco normativo asegura que la gestión presupuestaria se mantenga flexible y eficiente, adaptándose a las circunstancias cambiantes y garantizando que el Estado pueda cumplir con sus obligaciones sin comprometer la estabilidad financiera.

Competencias en Modificaciones de Crédito

• El **Gobierno**, a propuesta del Ministro de Hacienda y con la iniciativa de los ministros afectados, autoriza modificaciones presupuestarias significativas, como transferencias entre secciones presupuestarias y la aprobación de créditos extraordinarios y suplementarios.
• El **Ministro de Hacienda** tiene la competencia para autorizar transferencias no reservadas al Consejo de Ministros, aprobar generaciones de crédito y la incorporación de remanentes.
• Los **titulares de departamentos** pueden autorizar transferencias dentro de un mismo programa y crear nuevos créditos, bajo la supervisión del Ministerio de Hacienda.
• Los **presidentes de organismos autónomos** también pueden gestionar sus presupuestos, con un control adicional en la Seguridad Social para los gastos no contributivos.

No Disponibilidad de Créditos

La no disponibilidad de créditos es una herramienta que permite al Estado ajustar el presupuesto cuando hay fondos no necesarios.

• El Ministro de Hacienda decide esta medida, optimizando el uso de los recursos públicos y evitando gastos innecesarios.

Gastos Plurianuales

El principio de plurianualidad permite que ciertos compromisos financieros se extiendan más allá del ejercicio anual, como pagos de liquidaciones atrasadas o resoluciones judiciales.

• Los gastos plurianuales tienen limitaciones en el porcentaje a imputar cada año, con la posibilidad de que el Gobierno modifique estos porcentajes en casos justificados.
• Excepciones se aplican a contratos de obra y adquisiciones de inmuebles.
• No se permiten compromisos de gasto para subvenciones nominativas con cargo a ejercicios futuros.

Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria

Este fondo, dotado con el 2% de los gastos no financieros del Estado, sirve para atender gastos inaplazables y no suficientemente dotados en el presupuesto inicial.

• Su uso se decide por el Gobierno y se reporta trimestralmente.
• Si queda un remanente al final del ejercicio, puede ser anulado o incorporado al siguiente año en ciertos casos, como anticipos para créditos extraordinarios.

Ejecución del Gasto Público

Concepto de Ejecución Presupuestaria

Es la actividad que realiza la Administración Pública para hacer efectivos los ingresos y gastos públicos, controlando la Hacienda Pública para asegurar el uso adecuado de los fondos.

Reconocimiento de Derechos

Es el acto que declara y liquida un crédito a favor de la Administración General del Estado y de sus organismos autónomos o de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.

Extinción de Derechos

Los derechos públicos de la Hacienda Pública se extinguen por las causas previstas en la LGT y otras leyes, bajo el Reglamento General de Recaudación.

Procedimiento de Ejecución del Gasto Público

Son los procedimientos destinados a usar los créditos presupuestarios de manera eficiente. Se distingue entre el procedimiento tipo y los procedimientos especiales.

Procedimiento Tipo de Ejecución

Es el más común, utilizado en los gastos discrecionales vinculados a la contratación pública, y se desarrolla en fases como la ordenación del gasto y los pagos.

Fases del Procedimiento Tipo

1. Ordenación del gasto:
   • Reconocimiento contable de obligaciones: Aprobación del uso de fondos.
   • Disposición/Compromiso: Reserva de créditos presupuestarios.
   • Reconocimiento y Liquidación: Confirmación y registro de la cuantía a pagar.
2. Ordenación del pago:
   • Emisión de Órdenes de Pago: Instrucción formal para transferir fondos.
   • Pago Material: Transferencia efectiva de dinero.

Las fases pueden combinarse en un solo acto según la operación.

Aprobación del Gasto

Es el acto interno que autoriza la realización de un gasto específico, reservando la cantidad necesaria del crédito presupuestario.

• Lo aprueban los titulares de los órganos del Estado.

Compromiso del Gasto

Es el acuerdo para realizar el gasto previamente aprobado, vincula a la Administración con terceros, estableciendo la obligación de cumplir el gasto en las condiciones pactadas.

Reconocimiento de las Obligaciones

Es la declaración de un crédito exigible contra la Hacienda Pública, lo que permite proponer el pago correspondiente.

• La documentación requerida es determinada por el Ministro de Hacienda.

Control Presupuestario y de la Hacienda Pública

Concepto de Control Presupuestario

El control presupuestario, en Derecho presupuestario, tiene como objetivo principal proteger los fondos públicos, asegurando que los recursos obtenidos del Estado se utilicen conforme a las normas legales y los fines establecidos.

Concepto de Control de la Hacienda Pública

El control de la Hacienda Pública es un conjunto de medidas que aseguran que la gestión financiera de los entes públicos sea legítima, conforme al ordenamiento jurídico y adecuada a los fines institucionales.

Modalidades de Control

El control es esencial para garantizar la eficiencia, justicia y transparencia en el manejo de los recursos públicos.

• Interno: Realizado por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) para supervisar el uso de fondos dentro del sistema administrativo.
• Externo: Ejercido por el Tribunal de Cuentas, que revisa la ejecución presupuestaria desde fuera de la Administración.
• Parlamentario: Las Cortes Generales supervisan y evalúan la ejecución del presupuesto por parte del Gobierno.

Organismos de Control

• España: AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) supervisa la estabilidad presupuestaria.
• Europa: Reino Unido: Oficina de Responsabilidad Presupuestaria. Alemania: Consejo de Expertos Económicos. Otros países europeos tienen organismos similares.
• América Latina: Consejos presupuestarios en varios países como Argentina, Brasil, Chile, etc.
• EE.UU.: Congressional Budget Office (CBO).

AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal)

Creada en 2013 para aumentar la transparencia y supervisión financiera tras la crisis de 2008, AIReF garantiza el cumplimiento de las reglas fiscales en España, supervisando el déficit, deuda y gasto, operando de manera independiente.

Control Interno de la Administración Pública

• IGAE: Dirige la contabilidad pública y realiza control financiero interno con autonomía.
• Se organiza a través de intervenciones delegadas en ministerios y organismos públicos.
• CCAA y EELL: Las Comunidades Autónomas y Entidades Locales siguen el modelo de control de la Ley General Presupuestaria.
• Ámbitos específicos: Defensa (Intervención General de la Defensa) y Seguridad Social (Intervención General de la Seguridad Social), ambas dependientes de la IGAE.

La Función Interventora

1. Control que se realiza dentro de la propia administración, dirigido por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Esta entidad es responsable de la contabilidad y del control financiero en el sector público estatal, con la intervención en diversas áreas presupuestarias, incluidas las de las CCAA y EELL.
2. Normativa principal: Ley General Presupuestaria, Real Decreto 2188/1995 y circulares sobre control financiero.
3. Funciones de la IGAE:
   • Función interventora: Control previo o preventivo de actos administrativos.
   • Control financiero permanente: Verifica de manera continua la actuación económico-financiera de los organismos públicos.
   • Auditoría pública (evalúa) de la actividad económico-financiera.
4. Medidas de control:
   • Fiscalización previa: Verificación antes de aprobar actos administrativos.
   • Intervención formal y material: Revisión documental y comprobación de la aplicación de fondos públicos.

El Tribunal de Cuentas

Órgano supremo encargado de fiscalizar las cuentas y la gestión económica del sector público en España.

• Dependencia: Está vinculado a las Cortes Generales, fiscaliza las cuentas y la gestión económica del sector público.
• Funciones:
  • Fiscalizadora: Controla la ejecución de los presupuestos generales del Estado.
  • Jurisdiccional: Enjuicia la responsabilidad contable de quienes gestionan fondos públicos.
• Ámbitos de actuación: Administración del Estado, CCAA, EELL, Seguridad Social, empresas públicas.

OCEX (Órganos de Control Externo Autonómicos)

Son órganos de las CCAA para fiscalizar, pero no tienen funciones jurisdiccionales.

• Colaboran con el Tribunal de Cuentas, aunque no son exclusivos en el ámbito fiscalizador.

Control Parlamentario del Presupuesto

Formas de control:

• Concomitante: Durante la ejecución del presupuesto (preguntas, comisiones, proposiciones).
• A posteriori: Revisión y aprobación de la Cuenta General del Estado.

Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales

Creada por la Ley 37/2010 para asesorar a Diputados y Senadores.

• Funciones: Seguimiento y control de la ejecución presupuestaria, informes clave de ejecución, inversión pública estatal y liquidación presupuestaria.

Control Presupuestario en la Unión Europea

Objetivos: Legalidad, transparencia y eficiencia.

• Procedimiento de aprobación: Anual, basado en informes del Tribunal de Cuentas y respuestas de la Comisión.
• Niveles de control: Nacional y europeo (interno y externo).
• Roles clave:
  • Tribunal de Cuentas Europeo: Auditor externo de la UE, fiscaliza las finanzas de la UE.
  • Parlamento Europeo: Supervisión política y aprobación de la gestión presupuestaria.

Tribunal de Cuentas Europeo

Función principal: Fiscaliza las finanzas de la UE, mejorando la gestión y protegiendo los intereses económicos de los ciudadanos.

• Atribuciones: Audita las cuentas de la UE para garantizar fiabilidad y legalidad, emite informes y dictámenes sobre normas financieras.
• Estructura: Compuesto por 27 miembros, con un presidente electo por 3 años. Tiene 5 salas especializadas en distintas áreas de gasto e ingreso.

Papel del Parlamento Europeo

Utiliza los informes del Tribunal de Cuentas para la aprobación del presupuesto anual.

• Los miembros del Tribunal asisten regularmente al Parlamento para discutir informes y recomendaciones.

Procedimientos Especiales de Ejecución del Gasto

1. Gastos reservados: Fondos para defensa, seguridad y asuntos exteriores, con gestión confidencial y control parlamentario especial.
2. Pagos a justificar: Cantidades entregadas sin la documentación previa habitual, usadas en situaciones excepcionales o en el extranjero.
3. Anticipos de caja fija: Fondos permanentes para gastos recurrentes o urgentes, aplicados al presupuesto del año en curso.
4. Pagos en el extranjero: Pagos específicos con seguimiento contable para minimizar el movimiento de divisas.
5. Subvenciones públicas: Fondos públicos otorgados para actividades de interés social, regulados por normativa específica.