Fundamentos Jurídicos del Principio de Reserva de Ley en la Actividad Policial

III. Los principios de la actividad de policía

1. Principio de reserva de ley

A) Las facultades de intervención, limitación y sacrificio de derechos requieren habilitación por norma con rango de ley.

Montesquieu, justo después de subrayar que, para que no se abuse del poder y garantizar la libertad de los ciudadanos, hay que poner límites a aquel, añade a continuación que la Constitución debe ser tal que:

• "Nadie sea obligado a hacer lo que la ley no le obliga".
• "Nadie sea obligado a no hacer lo que la ley le permite".

Lo anterior fue recogido posteriormente por el artículo 5 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789:

• "La ley solo tiene derecho a prohibir los actos perjudiciales para la sociedad".
• "Nada que no esté prohibido por la ley puede ser impedido".
• "Nadie puede ser obligado a hacer algo que esta no ordene".

Asimismo, la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 83/1984 (Oficinas de Farmacia) viene a indicar lo mismo, pero con carácter jurisprudencial y mayor rigor todavía, al declarar que el principio general de libertad que la Constitución Española (CE) consagra en su artículo 1.1, autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que:

• La ley no prohíba.
• Cuyo ejercicio la ley no subordine a requisitos o condiciones determinados.

A lo que añade, a continuación, que "el principio de legalidad (artículos 9.3 y 103.1) impide que la Administración dicte normas sin suficiente habilitación legal".

Lo explican Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández diciendo que, si el punto de partida es el principio de libertad del artículo 1.1 de la CE, las limitaciones a los derechos afectan a la libertad de determinación que el derecho subjetivo consagra y, por ello, están sometidas a reserva de ley.

B) No caben así reglamentos de carácter independiente cuando rige la reserva de ley (según indica la STC 83/1984, Fundamento Jurídico 4º, párrafo 3º).

C) Aunque sí que caben reglamentos ejecutivos (con regulación subordinada a la ley), estos deben cumplir las siguientes condiciones:

• Sin remisiones en blanco por la ley a los mismos, sin cláusulas abiertas o de deslegalización de la materia reservada (STC 83/1984, FJ 4º, párrafo 4º), y sin habilitación genérica, que equivale a deslegalización (STC 83/1984, FJ 5º, párrafos 1 y 2); es decir, sin que la ley deje de aportar un contenido normativo mínimo.
• Sin que pueda agravar la situación de los ciudadanos establecida en la ley: según la STS 19-12-2000 (RJ 10550), que señala que es doctrina reiterada desde la STS 1-6-1973 (RJ 2683).
• Sin mandatos normativos nuevos, ni establecerlos más restrictivos que los contenidos en la ley: conforme a la STS de 5 de julio de 2006 (RJ 2006\7209, FJ 30, párrafo 17) y la STS de 15 de junio de 1992 (RJ 1992\5378, FJ 2º, razón 1ª).
• Pues el Gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la ley, ni puede el reglamento excluir del goce de un derecho a aquellos a quienes la ley no excluyó (SSTC 209/1987, FJ 3, in fine; 78/1990; 4/1991; y 69/1992, FJ 4, párrafo 3).