Fundamentos del Derecho Financiero y Tributario Español: Presupuesto, Impuestos y Principios Clave

El Derecho Financiero: Concepto y Contenido

El Derecho Financiero. Concepto

“Disciplina jurídica que tiene por objeto aquel sector del ordenamiento jurídico que regula la constitución y gestión de la Hacienda Pública, esto es, la actividad financiera”.

Actividad Financiera: “Actividad encaminada a la obtención de ingresos y realización de gastos con los que poder satisfacer necesidades colectivas”. Se trata de una actividad sustancialmente política.

Contenido del Derecho Financiero

Ingresos financieros procedentes de:

• Bienes y empresas de titularidad pública, así como de la participación de los entes públicos en empresas de titularidad privada.
• Crédito público (endeudamiento del Estado vía deuda pública).
• Tributos (impuestos, tasas y contribuciones especiales).

Gastos financieros:

• Gestión, empleo y contabilidad de los ingresos financieros.

El Derecho Tributario. Concepto

Disciplina que tiene por objeto de estudio el conjunto de normas que regulan el establecimiento y aplicación de los tributos. Una parte del ordenamiento financiero.

El Presupuesto del Estado: Concepto y Contenido

Concepto de Presupuesto

Es un instituto básico para el desarrollo de la actividad financiera en cuanto refleja la planificación de la misma en un período de tiempo determinado, actualmente anual (Plan de ingresos y gastos del Estado u otro ente público o conjunto de entes públicos) para un tiempo determinado. El presupuesto se contiene en una ley de carácter anual aprobada por las Cortes Generales, cuyo contenido básico es la previsión de los ingresos que se prevén recaudar y se autoriza al ejecutivo a realizar gastos, con los límites que la propia ley de presupuestos contiene. Responde a una exigencia de control del órgano representativo sobre el proceso cíclico de obtención y asignación de recursos públicos.

Artículo 32 LGP

“Constituyen la expresión cifrada (es decir, cuantificada), conjunta (universal) y sistemática (estructurada y ordenada) de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público”.

Bifurcación del Principio de Legalidad Financiera

La LP contiene una mera previsión de ingresos, pues los tributos están regulados en leyes propias de carácter permanente (principio de legalidad tributaria). Son leyes permanentes que no necesitan ser revalidadas anualmente. Los gastos se mantienen sometidos todos los años al principio de legalidad presupuestaria o principio de competencia: Responde a la exigencia de control de la actividad financiera y, por tanto, a la distribución de competencias entre el Gobierno y las Cortes Generales en materia presupuestaria.

Artículo 66.2 CE (Principio de Legalidad)

“Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”.

Artículo 134.1 CE (Principio de Competencia)

“Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación”.

Singularidad del Principio de Legalidad Presupuestaria

La elaboración y presentación del proyecto de ley corresponde exclusivamente al Gobierno. El derecho de examen y enmienda por parte de las Cortes Generales tiene ciertas limitaciones. La aprobación de los presupuestos corresponde exclusivamente a las Cortes Generales (reserva de ley). Mediante ley se autoriza al ejecutivo la realización o puesta en práctica del plan de actuación financiera. La LP tiene un contenido constitucionalmente definido.

Artículo 134.2 CE

“Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

Ámbito Subjetivo y Objetivo de los Presupuestos

Ámbito Subjetivo

Artículo 33 LGP. Ámbito subjetivo y contenido

“Los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:

• Los presupuestos de los órganos a que se refiere el artículo 2.3 de esta Ley y de las entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la presente Ley o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo.
• Los presupuestos estimativos de las entidades de los sectores empresarial y fundacional, los consorcios, las universidades no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y las restantes entidades del sector público administrativo no incluidas en la letra anterior”.

Dos bloques institucionales:

• Sector público administrativo estatal (art. 2 LGP) y órganos constitucionales:
  • Órganos constitucionales o con relevancia constitucional: Casa S.M. el Rey, Cortes Generales, TC, Consejo de Estado, CGPJ, Tribunal de Cuentas.
  • Órganos de la Administración General del Estado: Ministerios.
  • Órganos autónomos de la Administración General del Estado: Justicia (Centro de Estudios Jurídicos), Hacienda y Administraciones Públicas (IEF).
  • Sistema de la Seguridad Social y entidades gestoras.
  • Resto de entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y modificaciones regulado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo (AEAT).
  • Características: El presupuesto de gastos es limitativo (gasto máximo en que los distintos agentes pueden incurrir) y vinculante. Los ingresos son estimativos. Consolidan (Se suman cada uno de los presupuestos de estas entidades, una vez eliminadas las transferencias internas que se realizan entre ellos).
• Sector público no administrativo (art. 3 LGP) (fundacional y empresarial):
  • Los presupuestos de las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales, de las fundaciones del sector público estatal y del resto de entidades del sector público estatal que aplican los principios y normas de contabilidad recogidos en el Código de Comercio y el Plan General de Contabilidad de la empresa española, así como en sus adaptaciones y disposiciones que lo desarrollan.
  • También, de los consorcios, las universidades públicas no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y de las restantes entidades de derecho público del sector público administrativo estatal con presupuesto estimativo.
  • Presupuestos de las Fundaciones estatales: F. AENA, F. Teatro Real.
  • Presupuestos de Entidades Públicas Empresariales: ADIF, AENA, Loterías y Apuestas del Estado.
  • Presupuestos de Sociedades Mercantiles Estatales: Corporación RTVE, Correos y Telégrafos.
  • Presupuestos de Fondo Estatal para el Empleo y Sostenibilidad Local, Fondo de Ayuda al Desarrollo, etc.
  • Características: El presupuesto es de carácter estimativo, no limitativo, por lo que no consolidan con los presupuestos del sector público administrativo (es una previsión de una cuenta de resultados y un cuadro de financiación del ejercicio).

Ámbito Objetivo

Artículo 33.2 LGP

“Los Presupuestos Generales del Estado determinarán:

• Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior.
• Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo anterior.
• Las operaciones no financieras y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b) del apartado anterior.
• Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.
• La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

El artículo 134.2 CE incluye en el Presupuesto el Presupuesto de Gastos Fiscales: Previsión de cantidades que el Estado va a dejar de recaudar como consecuencia de la política fiscal y tributaria que supongan las deducciones, bonificaciones, desgravaciones o minoraciones de cualquier tipo, y recogidas en las normas del ejercicio presupuestario de que se trate. Su especificación aparece como anexo al presupuesto de ingresos.

Contenido del Presupuesto

Artículo 37 LGP. Remisión a las Cortes Generales

“El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el nivel de especificación de créditos establecidos en los artículos 40 y 41 de esta ley, será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera.

Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se acompañará la siguiente documentación complementaria:

• Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.
• Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes.
• Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto.
• Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.
• La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.
• Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.
• Los estados consolidados de los presupuestos.
• Un informe económico y financiero.
• Una memoria de los beneficios fiscales”.

Estructura de la Ley de Presupuestos Generales del Estado (anual)

• Texto Articulado (parte dispositiva).
• Estados numéricos de ingresos y gastos, en la que se cuantifican.
• Documentación complementaria (memoria descriptiva de los programas de gastos y sus objetivos, memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, anexo con desarrollo económico de los créditos, etc.).

Texto Articulado de la LP

Artículo 134.7 CE

“La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea”.

Puntos conflictivos en cuanto a la interpretación de este artículo

¿Cuál es la naturaleza de la Ley de Presupuestos?

La LP es una ley plena, tanto formalmente (emana de las Cortes), como materialmente (contiene mandatos jurídicos que pueden modificar tributos, y, por tanto, innovar el ordenamiento).

La LP no puede en principio modificar tributos, dado el “carácter especial” de la LP y de su procedimiento (facultades de enmienda de las Cortes Generales son más limitadas que respecto a las leyes ordinarias; celeridad temporal; el Gobierno tiene más peso que en el procedimiento legislativo ordinario). Así pues, la LP no puede crear tributos por ser una “ley especial” en cuanto a su contenido y procedimiento, no porque no sea una ley.

¿Qué puede modificar la LP?

STC 27/1981, de 20 de julio: La creación de tributos estaría prohibida. Las modificaciones sustanciales y profundas, pueden producirse siempre que exista una autorización por una ley sustantiva previa. Las modificaciones de “mera adaptación del tributo a la realidad”, son admisibles sin previa habilitación.

Diferentes sentencias han declarado inconstitucional determinados artículos de leyes presupuestarias que incluían modificaciones tributarias, no solo por la prohibición expresa del 134.7 CE, sino porque la tramitación especial de la LP propiciaría que cualquier modificación no se realice con la misma participación de las Cortes. Durante años el ejecutivo solucionaba este problema presentando junto a la LP una ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social (“ley de acompañamiento” o ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social).

¿Qué significa “ley sustantiva”?

El TC ha entendido que la habilitación ha de estar contenida en cualquier ley, ya sea ley propia del tributo o cualquier ley que regule elementos concretos de la relación tributaria (excepto la propia LP). En la práctica, las modificaciones tributarias incluidas en la LP se refieren a aspectos cuantitativos (actualización de tarifas, deducciones, etc.).

¿Cuál es el contenido constitucional de la LP?

Según el TC, dos núcleos:

• Contenido necesario: Integrado por la previsión de ingresos y la autorización de gastos que puede realizar el Estado y Entes a él vinculados o dependientes.
• Contenido eventual: Estrictamente limitado a materias y cuestiones que guarden directa relación con las previsiones de ingresos, las habilitaciones de gasto o los criterios de política económica general, complemento necesario para la más fácil interpretación y más eficaz ejecución de los PGE y política económica del Gobierno. (STC 76/1992, 14 de mayo y sucesivas).

Siguiendo esta doctrina, se incluye en el articulado:

• Preceptos directamente relacionados con su contenido como aquellos que aprueban los estados o la lista de créditos ampliables.
• Normas sustantivas relacionadas con determinados gastos, como actualización de sueldos y pensiones.
• Preceptos en los que se autoriza la deuda pública.
• Modificaciones tributarias permitidas.

Estructura del Presupuesto de Ingresos y Gastos de Sujetos Integrados en el Sector Público Administrativo con Presupuesto Limitativo: Estado de Ingresos y Gastos

La estructura presupuestaria se determinará por Orden Ministerial por el Ministerio de Hacienda, teniendo en cuenta los arts. 39-41 LGP: La organización del sector público estatal. La naturaleza económica de los ingresos y gastos. Las finalidades y objetivos que se pretenden conseguir.

El Estado de Gastos (art. 40 LGP)

Clasificación orgánica: ¿Quién gasta?

Agrupa por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto. Son secciones cada Ministerio, la Casa del Rey, el TC, el Tribunal de Cuentas, las Cortes, el Consejo de Estado, las entidades gestoras de SS, etc.

Clasificación por programas: ¿En qué se gasta?

Se estructura sobre la base de áreas de gasto, políticas de gasto, grupos de programas y programas. Cada programa agrupa varios créditos que tienen el mismo objetivo a alcanzar dentro del ejercicio o con carácter plurianual.

• Programas finalistas: Son aquellos a los que se les puede asignar objetivos cuantificables e indicadores de ejecución mensurable. Tienen un objetivo concreto. (Programa de creación de infraestructuras de carreteras).
• Programas instrumentales o de gestión: Tienen como finalidad la administración de recursos para la ejecución de actividades generales de ordenación, regulación y planificación. (Dirección de servicios generales de economía y competitividad).

Clasificación económica: ¿Cómo se gasta?

Agrupa los créditos por capítulos.

• Créditos para operaciones corrientes: Operaciones corrientes (Capítulo I). Gastos corrientes en bienes y servicios (Capítulo II). Gastos financieros (Capítulo III). Transferencias corrientes (Capítulo IV).
• Créditos para operaciones de capital: Fondo de contingencia y otros imprevistos (Capítulo V). Inversiones reales (Capítulo VI). Transferencias de capital (Capítulo VII).
• Operaciones financieras. Créditos para operaciones financieras: Activos financieros (Capítulo VIII). Pasivos financieros (Capítulo IX).

El Estado de Ingresos (art. 41 LGP)

Clasificación orgánica: ¿Quién ingresa?

Distingue entre los ingresos que corresponden a la Administración General del Estado, los de la SS, y cada uno de los organismos autónomos y demás entidades del sector público administrativo.

Clasificación económica:

Agrupa ingresos en función del origen.

• Operaciones corrientes: Impuestos directos (Capítulo I). Impuestos indirectos (Capítulo II). Tasas, precios públicos y otros ingresos (Capítulo III). Transferencias corrientes (Capítulo IV). Ingresos patrimoniales (Capítulo V).
• Operaciones de capital: Enajenación de inversiones reales (Capítulo VI). Transferencias de capital (Capítulo VII).
• Operaciones financieras: Activos financieros (Capítulo VIII). Pasivos financieros (Capítulo IX).

La Eficacia de la Ley de Presupuestos sobre los Gastos y los Ingresos Públicos. El Crédito Presupuestario

Respecto a los ingresos:

El presupuesto es una mera previsión, sin valor jurídico. (Como una exposición de motivos de las leyes).

Respecto a los gastos: Artículo 35.1 LGP

“Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los órganos y entidades a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados. Su especificación vendrá determinada, de acuerdo con la agrupación orgánica, por programas y económica que en cada caso proceda, conforme a lo establecido en los artículos 40, 43 y 44 de esta ley, sin perjuicio de los desgloses necesarios a efectos de la adecuada contabilización de su ejecución”.

El crédito presupuestario tiene carácter limitativo:

• Cuantitativo: Máximo que se puede gastar.
• Cualitativo: En qué se puede gastar.
• Temporal: Tiempo que se puede gastar (el año).

Principio de cobertura:

La autorización para disponer de fondos públicos (gasto) es jurídicamente posible en la medida en que, paralelamente, se formula una previsión razonable respecto a la obtención de fondos (art. 35 LGP). El carácter limitativo no conlleva ninguna obligación de gastar.

Diferencia entre nacimiento de la obligación y de obligación:

Las obligaciones de la HP nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que según derecho las generen. Los créditos consignados en el Estado de Gastos de los presupuestos no son fuente alguna de obligaciones, sino un requisito de exigibilidad: No se puede pagar si no existe crédito presupuestario para ello (arts. 20 y 21 LGP). Por ello, el crédito presupuestario no condiciona la validez de las obligaciones, sino que afecta sólo a su eficacia, esto es, a la posibilidad de pagar o cumplir con las obligaciones válidamente nacidas.

¿Qué ocurre entonces con un compromiso de gasto adquirido sin crédito suficiente?

Lo nulo no es el acto o contrato administrativo, sino el “compromiso de gasto” contraído sin crédito suficiente, lo que supone que es necesario tramitar un crédito extraordinario o suplemento de crédito para atender la obligación que es válida.

¿Genera una sentencia judicial firme condenatoria para la Administración que declara una obligación con cargo a la HP un crédito presupuestario o es necesario instar la correspondiente modificación presupuestaria?

Si no existe crédito presupuestario o es insuficiente es necesario instar la correspondiente modificación presupuestaria dentro de los tres meses siguientes al 1º día de la notificación de la resolución judicial (art. 23.3 LGP), en virtud del privilegio de inembargabilidad de la HP (art. 23.1 LGP), del privilegio de autoejecución (art. 23.2 LGP) y a que el cumplimiento de la resolución judicial no puede llevarse a cabo sino es dentro de los límites del respectivo presupuesto (art. 23.2 LGP).

Los Principios Presupuestarios: Concepto y Clases

Concepto:

Conjunto de normas o reglas que deben ser respetadas por una actividad presupuestaria correcta.

Clases:

• Principios políticos: Principio de competencia.
• Principios económicos: Nivelación entre ingresos y gastos. Gestión mínima. Neutralidad.
• Principios jurídicos (incorporados a normas jurídicas. Plasmación en el derecho positivo de los principios políticos, contables y económicos más relevantes):
  • De carácter constitucional desarrollados en LGP/LOEPSF: Legalidad y competencia (visto anteriormente). Unidad. Universalidad. Temporalidad. Estabilidad / equilibrio.
  • De carácter comunitario, desarrollado parte en LOEPSF: Principio de solidez financiera.
  • De carácter legal: Principio de especialidad presupuestaria.
  • Otros principios introducidos por la LOEPSF: Estabilidad. Sostenibilidad financiera. Plurianualidad. Transparencia. Eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. Responsabilidad y lealtad institucional.
• Principios Contables: Ejercicio cerrado, Unidad de caja, Presupuesto bruto, No afectación.

Principios Constitucionales: Principio de Unidad

Artículo 134.2 CE

“Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

La unidad presupuestaria significa que debe existir un único documento presupuestario sometido a la aprobación de las Cortes, y en él deben estar incluidos todos los gastos e ingresos del sector público estatal. Se opone a la existencia de presupuestos especiales o extraordinarios. No cabe aprobar los PGE de forma “troceada”. Se incluyen todos los presupuestos (consolidados) del sector público estatal (art. 2 LGP):

• El sector público administrativo y órganos constitucionales, con gasto limitativo (gasto máximo) e ingresos estimativos, que consolidan (se suman cada uno de los presupuestos, una vez eliminadas las transferencias internas entre ellos):
  • La Administración General del Estado.
  • Los organismos autónomos de la Administración General del Estado.
  • Seguridad Social.
  • Agencias estatales.
  • Organismos públicos con presupuesto limitativo.
  • Restantes entidades del sector público estatal.
• Sector público no administrativo (empresarial y fundacional), con presupuestos estimativos y no limitativos, que no forman parte del presupuesto consolidado:
  • Fondos carentes de personalidad jurídica.
  • Sociedades mercantiles estatales.
  • Fundaciones estatales del sector público.
  • Las entidades públicas empresariales.

Razón de ser:

Permitir el control de las Cortes sobre el presupuesto y que la aprobación abarque a todos los Ingresos y Gastos, ya que de existir varios presupuestos sería muy difícil el control eficaz del legislativo sobre la actividad financiera. No se opone al principio de unidad la existencia de presupuestos de haciendas territoriales (el principio se cumple a través de la figura del presupuesto consolidado). Despliega sus efectos en el procedimiento de aprobación, lo que no impide que, hasta llegar a esa presentación conjunta, cada ente confeccione su propio presupuesto.

Contablemente existe una sola caja en la que confluyen todos los fondos públicos (Principio de Unidad de Caja):

Art. 27.3 LGP

“Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados”.

Este principio significa que todos los ingresos afluyen a la caja común, perdiendo el signo de su procedencia y destinándose a financiar cualquier gasto público. No existe una afectación de un tipo de recurso para financiar un tipo de gasto. Excepciones: Cuando se fija por ley. Ej.: Tributos medioambientales.

Principio de Universalidad

Artículo 134.2 CE

“Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

El presupuesto no solo debe ser único en cada nivel de la Hacienda Pública, sino que en él deben incluir todos los gastos e ingresos del sector público al que haga referencia, sin compensación o minoración entre ellos. Responde a un principio de solidaridad por el que todos los recursos han de estar libremente disponibles para financiar el gasto público y a las necesidades de jerarquizar las necesidades públicas sin condicionamientos.

Razón de ser:

También el control del gasto a través de la aprobación presupuestaria. Totalidad sí, pero de una determinada manera. Por ello se desarrolla a través de otros principios: Principio de no afectación / Principio del presupuesto bruto.

Art. 27.3 LGP

“Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados”.

Art. 27.4 LGP

“Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso”.

Excepciones a los principios de unidad y universalidad:

Más bien límites: Devolución de ingresos indebidos y otras devoluciones (que se abonan en el estado de ingresos (pese a que es gasto); y el reintegro de pagos indebidos y el Fondo de Contingencia presupuestaria (art. 50 LGP) que financiará las ampliaciones de crédito, los créditos extraordinarios y suplementos de crédito y las incorporaciones de crédito; Presupuestos propios de los organismos autónomos; existencia de créditos afectados a ingresos (se establecen por ley, ej. Impuestos ambientales destinados a actuaciones ambientales).

La inclusión en el presupuesto del llamado presupuesto de gastos fiscales

Art. 134.2 CE

“Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

Necesidad de incluir en el presupuesto los llamados gastos fiscales, esto es, el montante de ingresos que el Estado deja de percibir por aplicación de los distintos beneficios conocidos en las leyes tributarias.

Principio de Anualidad

Art. 134.2 CE

“Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual…”.

Supone que el presupuesto se aprueba cada año (anualidad en la aprobación), o más precisamente, para cada año.

Razón de ser:

La autorización concedida por el legislativo al Gobierno debe ser limitada en el tiempo y estar sometido regularmente a una nueva autorización. Cosustancial al propio contenido de la Ley Presupuestaria como planificación de la actividad financiera en un determinado periodo de tiempo.

Despliega sus efectos en dos fases:

• En la fase procedimental del presupuesto: La Constitución establece unos plazos preclusivos que vinculan al Gobierno, en su función de elaboración, aprobación y presentación del proyecto, como a las Cortes Generales, en el examen, enmienda y aprobación de la ley.
• En la fase de ejecución presupuestaria:

Art. 49.1 LGP

“Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 34 de esta ley”.

Como excepción:

Si el presupuesto no se aprueba antes del 1 de enero, se prorrogan los presupuestos del año anterior (art. 134.4 CE). La mayoría de la doctrina considera que la prórroga automática sólo afecta a las normas presupuestarias (texto articulado + estados de ingresos y gastos), pero el resto de normas no serán objeto de prórroga si expresamente se determina su vigencia para un ejercicio o bien tendrán vocación de permanencia indefinida hasta su modificación o derogación por otra Ley. La prórroga no afecta a los créditos para gastos correspondientes a programas que terminen en el ejercicio, obligaciones que se extinguen en el mismo (art. 38.2 LGP).

La LOEPSF establece un principio de plurianualidad en el art. 5.

Art. 5 LOEPSF. Principio de plurianualidad

“La elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea”.

Hasta ahora, el escenario plurianual era una mera programación del ejecutivo, pero tras la LO, se le otorga carácter vinculante (art. 28 LGP y 15 LOEPSF). Directamente relacionado con el principio de estabilidad presupuestaria: Los escenarios presupuestarios plurianuales se ajustarán al objetivo de estabilidad presupuestaria fijado por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Función Pública. Además, se remitirán a las Cortes Generales para su debate y aprobación, acompañado del cuadro macroeconómico de horizonte plurianual contenido en el programa de estabilidad en el que se situará la elaboración de los presupuestos de todos los sujetos que conforman el sector público. Una Orden Ministerial del Ministerio de Hacienda dicta las normas para la elaboración de los escenarios presupuestarios para un periodo de tres años. Así la fase de elaboración presupuestaria se iniciará con la fijación por el Gobierno del objetivo de estabilidad (equilibrio o superávit) referido a los tres ejercicios siguientes.

Principio Comunitario de Solidez Financiera

Principio comunitario incorporado a nuestro ordenamiento.

Considerado principio rector de las acciones de los EM encaminadas a la consecución de la unión económica y monetaria (art. 119 TFUE).

Art. 119 TFUE

“Dichas acciones de los Estados miembros de la comunidad implican el respeto de los siguientes principios rectores: precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estables”.

Fundamento:

Los estados deben tender a situaciones de equilibrio presupuestario y evitar déficits públicos excesivos, ya que dichas situaciones determinan que los Estados deban recurrir al endeudamiento y al recurso constante a la deuda pública, provocando la espiral de la deuda pública: para amortizar se recurre a nuevas emisiones. Medidas tendentes a establecer límites al endeudamiento: Exigencia de limitaciones de déficit público excesivo y estabilidad financiera (limitación al endeudamiento público) (art. 126 TFUE).

Artículo 126 TFUE

“Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos. La Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar errores manifiestos. En particular, examinará la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a los dos criterios siguientes:

• Si la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto sobrepasa un valor de referencia, a menos:
  • Que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia.
  • Que el valor de referencia se sobrepase sólo excepcional y temporalmente, y la proporción se mantenga cercana al valor de referencia;
• Si la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto rebasa un valor de referencia, a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia.

Los valores aplicables de referencia se especifican en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Tratados”.

Valores de referencia según Protocolo 5 TUE:

• -3% en lo referente a la proporción entre el déficit público previsto o real a precios de mercado y el PIB.
• -60% en lo referente a la proporción entre deuda Pública y el PIB a precios de mercado.

Producto Interior Bruto (PIB): Bienes y servicios producidos en territorio español, durante un año, valorándose a precios de mercado.

¿Qué ocurre si un EM incumple los criterios que aseguran el principio de solidez financiera?

Iniciación del procedimiento del art. 126 TFUE.

Principios de Estabilidad Presupuestaria

Antecedente remoto: Principio de equilibrio presupuestario:

No tuvo una positivización legal ni constitucional. Su objeto era controlar el gasto público por temor a la deuda pública. Establece que un presupuesto solo está equilibrado cuando los gastos son iguales a los ingresos procedentes de tributos y rentas ordinarias del patrimonio del Estado (no admite déficits excepcionales). El principio de estabilidad presupuestaria traduce, en nuestro ordenamiento jurídico, el respeto exigido por el TFUE la Unión Europea a los Estados miembros del principio de solidez financiera.

Concepto: equilibrio o superávit estructural,

Es decir, el equilibrio a lo largo del ciclo económico, lo que es compatible con la existencia de déficit en algunos ejercicios (no superación del déficit estructural -no relacionado con los ciclos económicos- fijado por la UE).

Déficit estructural:

Déficit ajustado del ciclo, esto es, neto de medidas excepcionales y medidas temporales.

Normativa: Se regula en la Ley General Presupuestaria.

Artículo 26 LGP. Principios y reglas de programación presupuestaria

“La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”.

La reforma del artículo 135 de la CE le ha otorgado un rango constitucional:

Artículo 135 CE

“Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

• La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
• La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
• La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias”.

El régimen jurídico de este principio ha sido desarrollado en la LO 2/2012, de 27 de abril, LOEPSF.

Artículo 3. Principio de estabilidad presupuestaria

“La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea. Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural. En relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero”.

Artículo 11. Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria

“La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Públicas y demás entidades que forman parte del sector público se someterá al principio de estabilidad presupuestaria.

Ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior.

Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo.

A los efectos anteriores la recesión económica grave se define de conformidad con lo dispuesto en la normativa europea. En cualquier caso, será necesario que se dé una tasa de crecimiento real anual negativa del Producto Interior Bruto, según las cuentas anuales de la contabilidad nacional.

En estos casos deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita la corrección del déficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento.

Las Corporaciones Locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario.

Las Administraciones de Seguridad Social mantendrán una situación de equilibrio o superávit presupuestario. Excepcionalmente podrán incurrir en un déficit estructural de acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. En este caso, el déficit estructural máximo admitido para la administración central se minorará en la cuantía equivalente al déficit de la Seguridad Social.

Para el cálculo del déficit estructural se aplicará la metodología utilizada por la Comisión Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria”.

En resumen:

El principio de estabilidad presupuestaria significa que todo procedimiento presupuestario, así como cualquier decisión política que implique un aumento de gasto, deben tener en cuenta los límites a la utilización de la deuda pública y la cuantía anual del gasto. Persigue una disminución del endeudamiento a través de una limitación del gasto público.

El Tributo

Concepto y Contenido del Derecho Tributario y Tributo

Derecho Tributario:

Disciplina que tiene como objeto de estudio el conjunto de normas que regulan el establecimiento y aplicación de los tributos.

Columna Vertebral: El Tributo

Concepto:

LGT art. 2.1:

Instituto Jurídico que consiste en una prestación pecuniaria exigida por la Administración Pública como consecuencia de la realización del supuesto de hecho al que la Ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos. Además, podrán servir como instrumento de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución.

Características del Tributo:

• Grava una determinada manifestación de la capacidad económica (CE art. 31; TC ST 276/200 entre otras).
• Ingreso de derecho público.
• Recurso de carácter monetario –excepciones-.
• No constituye la sanción de un ilícito: La sanción tiene como finalidad reprimir un acto realizado contra las Leyes. LGT art. 58: Separa el concepto de tributo y sanción: Regímenes jurídicos distintos, principios distintos y procedimientos separados. Excepción: 42.1.a) LGT: responsabilidad solidaria.
• No tiene alcance confiscatorio.
• Obliga, no solo a españoles, sino a todos cuanto tienen relaciones económicas e intereses patrimoniales en España. Criterio de territorialidad, no nacionalidad.
• Se aplica como si fuese un Derecho de Crédito y correlativa obligación. Pero el carácter público del titular del derecho de crédito (la Administración Pública) condiciona el régimen jurídico aplicable: régimen excepcional de garantías que caracteriza los procedimientos para su cobranza…
• Obligación legal. Creada por ley. Nace la obligación como consecuencia de la realización de una situación tipificada en la Ley.

Finalidad:

Financiar gasto público y otros objetivos públicos: Propiciar una política de creación de empleo, estimular desarrollo económico de una determinada zona, fomentar determinadas actividades, etc.

Clases de Tributos (Art. 2.2 LGT)

El Tributo constituye un género, cuyas especies son el Impuesto, la Tasa y las Contribuciones Especiales.

Diferencia:

La diferencia radica en el hecho imponible (presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización genera el nacimiento de la obligación tributaria principal).

Relación con la actividad administrativa:

• Tasa: el hecho imponible consiste en la utilización del dominio público o en una actividad administrativa de la que deriva una ventaja especial para una determinada persona. Ej. Tasa percibida por un ayuntamiento en concepto de licencia de obras.
• Contribución especial: Son también actividades administrativas que producen beneficios a determinadas personas, aunque, a diferencia de la tasa, no se solicita por el contribuyente. Por ello son llamados a contribuir para financiar parcialmente los gastos. Ej. Instalación de red de alumbrado público.
• Impuesto: Obligación de pago nacida con independencia de toda actividad administrativa, sin contraprestación. Ej. IRPF.

Categoría Tributaria por Antonomasia: Impuestos

Se paga porque se realiza un hecho indicativo de Capacidad Económica, sin que necesite ponerse en relación con ninguna actividad administrativa.

Concepto:

Tributo exigido sin contraprestación, cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente.

Ejemplo: IVA, Impuesto sobre Sociedades, IRPF... (la percepción de la renta no necesita de actividad administrativa alguna para hacer nacer la obligación de contribuir).

Nota diferencial:

No aparece contemplada ninguna actividad administrativa. La obligación de pagar el impuesto es consecuencia de la existencia de una capacidad económica.

Características:

Es en el Impuesto en donde la presencia de la capacidad económica es más evidente. Constituye una obligación ex lege, no negocial o contractual, por lo que la regulación de sus elementos esenciales están contenidas en la ley (art. 31.3c) CE y 8 LGT). No aparece contemplada ninguna actividad administrativa.

Clases de Impuestos:

Impuestos personales y reales:

• Personales: Son aquellos cuyo presupuesto objetivo sólo puede concebirse por referencia a una persona determinada y a la totalidad de la renta/patrimonio que obtenga, de tal suerte que ésta actúa como elemento constitutivo del propio presupuesto. Ej. Impuestos que recaen sobre la renta global o patrimonio de persona física o jurídica. No pueden ser pensados sin ponerlos en relación con una determinada persona. Ej. IRPF.
• Reales: Son aquellos cuyo presupuesto de hecho o hecho imponible puede ser concebido con independencia de la persona que lo haya realizado y en relación a determinados bienes. Ej. TPO y AJD.

Impuestos subjetivos y objetivos:

• Subjetivos: Son aquellos en los que el elemento subjetivo del HI –las circunstancias personales del SP- es tenido en cuenta en el momento de cuantificar el importe de la deuda tributaria. (ej. Condición de familia numerosa IRPF).
• Objetivos: Son aquellos en los que las circunstancias personales del obligado al pago no son tomadas en consideración en el momento de cuantificar el importe de su deuda. Ej. IBI).

Impuestos periódicos e instantáneos:

• Periódicos: Son aquellos impuestos cuyo presupuesto goza de continuidad en el tiempo, de forma que el legislador se ve obligado a fraccionarlo, de tal suerte que a cada fracción resultante asocia una deuda tributaria distinta. Ej. obtención de rentas IRPF.
• Instantáneos: Son aquellos impuestos cuyo presupuesto de hecho se agota, por su propia naturaleza, en un determinado período de tiempo. Ej. Pago del IVA por adquisición de automóvil.

Impuestos directos e indirectos, o mejor, métodos impositivos directos e indirectos:

• MI Directos: la norma jurídica tributaria establece la obligación de pago del impuesto a cargo de una persona determinada, sin conceder a ésta un derecho legal a resarcirse, a cargo de otra persona. El tributo es satisfecho por la persona a la que el legislador quiere efectivamente someter a gravamen. Ej. IRPF.
• MI Indirectos: la norma tributaria concede al SP de un impuesto facultades para obtener de otra persona, que no forma parte del círculo de obligados en la relación jurídica tributaria, el reembolso del impuesto satisfecho por aquella. Las cuotas impositivas se obtienen de personas distintas a las que el legislador exige el ingreso, posibilitando que los contribuyentes exijan a estas últimas el reintegro de las cuotas satisfechas por ellos. Ej. Impuesto sobre el alcohol o tabaco. (el impuesto lo paga quien fabrica (SP) pero a quien se quiere gravar es al que consume, por eso el SP repercute el impuesto).

Tasas (Art. 2.2.a LGT)

Concepto:

Tributo cuyo hecho imponible consiste en:

• Utilización privada o el aprovechamiento especial del dominio público.
• La prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público por un ente público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, siempre que concurra alguna de las circunstancias siguientes:
  • Cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios.
  • No se presten o realicen por el sector privado.

(La solicitud de la AA o recepción del servicio es obligatoria para el administrado o cuando el sector público sea el único que preste el servicio).

En la tasa destaca el carácter sinalagmático:

Se paga porque se recibe a cambio algo de la Administración. La prestación de la Administración se convierte en causa del pago de la tasa. Este carácter limita la proyección sobre ella del principio de capacidad económica.

Por otra parte, debe señalarse la nota de la coactividad:

El pago conlleva la realización de un AA o un servicio público, por así disponerlo una ley o reglamento. (ej. Solicitar licencia urbanística o revisión ascensores conlleva el pago de una tasa). También existe coactividad si los bienes, servicios o actividades que presta la administración y solicita el administrado son imprescindibles para la vida privada o social del solicitante. (TC ST 185/1995; 233/1999).

La Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 de 14 de diciembre:

Viene a afirmar que los precios públicos exigidos por servicios o actividades respecto a los cuales no exista real libertad del sujeto para solicitarlos por ser servicios objetivamente indispensables para satisfacer las necesidades básicas del particular o respecto de los cuales hay un monopolio de derecho o de hecho en favor del ente público, son prestaciones coactivas sometidas al citado principio de reserva de ley.

Únicamente el sector público presta el servicio o realiza la actividad, no existiendo otra posibilidad que no sea la de acudir a la Administración y pagar la prestación patrimonial exigida.

Nota diferencial:

Necesaria existencia de actividad administrativa, prestada efectivamente, a diferencia del impuesto.

Diferencia Tasa / Precio Público (Arts. 24 LTPP y 41 TRLHL):

Precio Público: Contraprestación percibida de ente público como consecuencia de la prestación de servicio o realización de actividad cuando su solicitud o recepción es VOLUNTARIA y el servicio es prestado o la actividad realizada también por el SECTOR PRIVADO. El SP puede optar libremente entre acudir al ente público para recibir el servicio o la actividad –pagando un precio público- o solicitarlo al sector privado. Diferencias también en cuanto a la cuantía del pago: Tasa: Como Máximo (no puede exceder del coste previsto). Precio Público, como mínimo (permite beneficios). Art. 19 y 25 Ley de Tasas y Precios Públicos.

Por lo tanto, tres características que deben concurrir simultáneamente para que se califique como Precio Público (STC 185/1995, de 14 de diciembre, STC 233/1999, de 16 de diciembre, y 106/2000, de 4 de mayo):

• No se aprecia la nota de coactividad en la recepción o solicitud (voluntariedad): no resulta impuesto por ley o reglamento y el bien, actividad o servicio requerido no tiene que ser objetivamente indispensable para satisfacer necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares.
• El servicio o actividad no debe ser realizado en régimen de monopolio, ya que no existe real y efectiva libertad para utilizar el bien o servicio o actividad si los entes públicos son los únicos que prestan el servicio.

Los dos requisitos anteriores deben darse de forma cumulativa y no alternativa: la solicitud del servicio o actividad puede ser libre pero si los entes públicos los prestan o realizan en posición de monopolio, la libertad no es real.

Importante: Tasa vs. Precio Público

Tasa: sujeto al Principio de reserva de Ley. Precio Público: No sujeto al principio de reserva de ley. El PP no tiene naturaleza jurídica tributaria. Su fundamento no es la CE ni se le aplica el resto de principios constitucionales tributarios.

Establecimiento y modificación de los precios públicos:

En el ámbito local, el establecimiento o modificación de los precios públicos corresponde al Pleno de la Corporación, que podrá delegar en la Comisión de Gobierno. Una vez establecidos, puede atribuirse a los Organismos Autónomos y a los Consorcios de ellas dependientes la fijación de los precios públicos con la única condición que los precios cubran el coste del bien o servicio.

Contribuciones Especiales (Art. 2.2 b LGT)

Concepto:

Tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos. Ejemplo: Instalación de una red de alumbrado.

Nota diferencial:

Son sinalagmáticas, al igual que la tasa, pero el beneficio afecta, no a un individuo (como en la tasa) sino a un grupo de personas. Además no deriva de una petición del administrado, (tasa) sino de una iniciativa de la Administración (la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos). Respecto al Impuesto: en la CE siempre hay una Actividad administrativa mientras que en el impuesto no.

Características:

• Su establecimiento es potestativo por parte de los entes locales.
• Es un recurso tributario común a todos los entes locales.
• HI: obtención por el SP de un aumento de valor sobre sus bienes como consecuencia de la obra o ampliación del servicio, por lo que es un tributo “afectado”, cuyo fin exclusivo es sufragar el coste de la obra o servicio público.
• Los SP son todas las personas físicas o jurídicas, así como entes del 35.4 LGT que resulten beneficiadas por la obra o servicio. Se requiere un NEXO causal entre la realización de la obra o servicio y el beneficio obtenido por los SP.
• La BI, como máximo, será el 90% del coste que la Entidad local soporte por la realización de la obra o servicio, que incluye: coste real de trabajos parciales, redacción de proyectos, dirección de obra…+ importe de la obra o servicio + valor terrenos + indemnizaciones procedentes por derribos … + si se recurre a préstamo, el importe de los intereses (no se incluye subvenciones y auxilios financieros percibidos por la entidad local). A mayor interés general, menor repercusión por vía de CE. Hay que atender al coste real, no al presupuestado inicialmente.
• Cuota tributaria: determinada la cantidad a financiar mediante CE deberá repartirse su importe entre todos los sujetos beneficiarios, teniendo en cuenta el beneficio recibido por el SP.
• Devengo o momento en que nace la obligación de pagar: cuando las obras se han ejecutado o el servicio ha comenzado a prestarse.
• Afectación presupuestaria: las cantidades recaudadas sólo podrán destinarse a financiar los gastos de la obra o servicio.

Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público

Una de las cuestiones más problemáticas que ha surgido en los últimos años, es la naturaleza jurídica del importe que se percibe de los usuarios si el servicio se presta de forma indirecta, a través de concesionario, alcanzando la discusión también a los supuestos de que, prestándose el servicio de forma directa, se realiza a través de una personificación privada (empresa pública de capital íntegramente municipal o entidad empresarial pública, aunque en la Administración Local esta última figura es menos frecuente, quizás porque es más joven). Para intentar poner fin a la discusión se ha utilizado una Ley que nada tiene que ver con la gestión tributaria ni nada parecido, ha sido la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017 la que -como indica su Preámbulo- pretende aclarar la naturaleza jurídica de las tarifas que abonan los usuarios por la utilización de las obras o la recepción de los servicios, tanto en los casos de gestión directa de estos, a través de la propia Administración, como en los supuestos de gestión indirecta, a través de concesionarios, como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario. A estos efectos, se le da nueva redacción a la Disp. Adic. 1ª de la Ley 58/2013, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, al art. 20 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, aprobado mediante RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, añadiéndole un nuevo apartado 6, y al art. 2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, del régimen jurídico de las tasas y los precios públicos -LTPP-, añadiéndole una nueva letra c).

Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) Art. 289.2

“Las contraprestaciones económicas pactadas, que se denominarán tarifas y tendrán la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario, serán revisadas, en su caso, en la forma establecida en el contrato, que se ajustará, en todo caso, a lo previsto en el Capítulo II del Título III del Libro Primero de la presente Ley, relativo a la revisión de precios en los contratos de las entidades del sector público.” La Sentencia del Tribunal Constitucional de 9 de mayo del 2019 desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra este precepto que otorga el carácter de prestaciones patrimoniales públicas «no tributarias» a las tarifas que abonan los usuarios por la utilización de los servicios públicos coactivos, por lo que sigue vigente.

DA1ª Ley General Tributaria: Prestaciones patrimoniales de carácter público (en vigor a partir del 9/03/2018, Modificado por la DF11 L9/2017 de Contratos del Sector Público, de 8 noviembre)

“Son prestaciones patrimoniales de carácter público aquellas a las que se refiere el artículo 31.3 de la Constitución que se exigen con carácter coactivo. Las prestaciones patrimoniales de carácter público citadas en el apartado anterior podrán tener carácter tributario o no tributario. Tendrán la consideración de tributarias las prestaciones mencionadas en el apartado 1 que tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos a las que se refiere el artículo 2 de esta Ley. Serán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las demás prestaciones que exigidas coactivamente respondan a fines de interés general. En particular, “se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aquellas que teniendo tal consideración se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta. En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.”

Novedad: las PPP no tributarias se identifican no con el servicio prestado sino con quien presta el servicio. (tanto explotaciones de obras o PS en régimen de concesión como quien presta: sociedades de económica mixta, entidades empresariales, sociedades de capital íntegramente público…). Hay pues que analizar si (1) Estamos ante una prestación coactivamente impuesta al ciudadano (2) Resulta indispensable o esencial para satisfacer una necesidad esencial de la vida personal, empresarial o social (3) Y si se realiza tal prestación por entes públicos en régimen de monopolio o en concurrencia de mercado.

Art. 31 Constitución: Sujetas al principio de reserva de ley

“Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”. La ley es el art. 20.8 TRLRHL.

Art. 2 Ley 8/1989 de Tasas y PP: Los preceptos de esta Ley no son aplicables a:

c.sic) “Las tarifas que abonen los usuarios por la utilización de la obra o por la prestación del servicio a los concesionarios de obras y de servicios conforme a la legislación de contratos del sector público, que son prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias”.

Se excluyen de esta norma las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias, parece una nueva figura: no sería tasa ya que el servicio no se presta por la Entidad Local con sus propios medios. Se exige que sea prestado mediante personificación privada o gestión indirecta ya no es tasa y es una “prestación patrimonial pública no tributaria. No sería precio público, cuyas características, precisamente, es la voluntariedad y la prestación del servicio en régimen de competencia con el sector privado.

Artículo 20. Hecho imponible. TRLRHL

1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:

a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados:

• Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.
• Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

2. Se entenderá que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por este en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras.

Art. 20.6 TRLRHL:

“Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público, las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.”

En resumen: Prestaciones patrimoniales de carácter público coactivas:

Sujetas al principio de Reserva de Ley.

• Naturaleza tributaria: Tasas, contribuciones especiales e impuestos.
• Naturaleza no tributaria: Resto, siempre que respondan a fines de interés general: Se consideran que tienen tal consideración las que se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o gestión indirecta (TARIFAS art. 289.2 L9/2017 (LCSP): no son Tasas ni PP). Según el TC, este artículo es constitucional, ya que con la regulación contenida en la Ley de Contratos, “colma la reserva de ley para este tipo de contraprestaciones, pues establece los criterios generales con arreglo a los cuales, en el marco de la legislación del Estado, deberán revisarse las correspondientes tarifas”. Por lo que los importes de las tarifas pueden no aprobarse por ley sino por Ordenanzas fiscales (STC 9 mayo 2019). De ahí se desprende que los sujetos acreedores puedan ser entes de naturaleza jurídico privada que serán acreedores de una modalidad de “prestación patrimonial de carácter público -las no tributarias- investidos de facultades exorbitantes (presunción iuris tantum de legalidad, autoejecutividad).

Prestaciones patrimoniales de carácter público no coactivas:

Percibidas por la Administración para financiar el gasto público. No sujetas al principio de Reserva de Ley. Precios públicos. Exigibles también con poderes exorbitantes por el ente acreedor (intromisión en el patrimonio del deudor sin necesidad del oportuno mandato judicial).

Prestaciones patrimoniales de carácter privado:

(entre otros, no son objetivamente indispensables para poder satisfacer las necesidades básicas). No sujetas al principio de Reserva de Ley. Precio privado. (No responden a fines de interés general, no financian el gasto público, no coactivas, no Reserva de Ley).

Así pues:

• Si cumple los requisitos del art. 20, apartados 1 y 2 TRLRHL (HI), y se presta por la Entidad Local con sus propios medios, estamos en presencia de una tasa.
• Si cumple los requisitos del art. 20, apartados 1 y 2 TRLRHL (HI), y se presta por una empresa pública, una entidad pública empresarial o mediante gestión indirecta, y responde a un fin de interés general estamos en presencia de una prestación patrimonial pública no tributaria (tarifa).
• En el caso de que NO se cumplan los requisitos del art. 20, apartados 1 y 2 TRLRHL, y se presta por la Entidad Local con sus propios medios, estamos en presencia de un precio público.
• En el caso de que NO se cumplan los requisitos del art. 20, apartados 1 y 2 TRLRHL, y se presta por una empresa pública, una entidad pública empresarial o mediante gestión indirecta, estamos en presencia de un precio privado.

Principios Tributarios

Valor Normativo de los Principios Constitucionales

La CE contiene normas jurídicas (atribuyen derechos y obligaciones a los ciudadanos). Forma parte del OJ. Es directamente aplicable por Tribunales (ciudadanos pueden exigir su aplicación ante los Tribunales). Tiene eficacia derogatoria (si una norma preconstitucional es contraria a la CE, los Tribunales deben dejar de aplicarla).

Artículo 31 CE

“Todos contribuirán al sostenimiento de los GP de acuerdo con su capacidad económica, mediante un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad, que en ningún caso tendrá alcance confiscatorio.

El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley”.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional:

Intérprete supremo de la CE, independiente de los demás órganos constitucionales y sólo sometido a la Constitución y a su propia LO. Vincula a jueces y legislador. Tiene importancia decisiva en el complejo de las fuentes del Derecho.

Declaración de inconstitucionalidad.

El art. 31 se encuentra fuera del alcance del recurso de amparo.

El recurso de amparo (arts. 161.b y 53.2 CE):

Solo cabe en caso de violación de derechos y libertades fundamentales (sección 1ª, capítulo segundo, título I CE “de los derechos fundamentales y libertades públicas” (arts. 13-29 CE) + art. 14 CE (principio de igualdad) + art. 30 CE (objeción de conciencia). Están legitimados toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el defensor del pueblo y el Ministerio Fiscal (art. 162.1.b CE).

Por tanto, una persona natural o jurídica no puede interponer recurso de amparo si considera que una ley vulnera el art. 31 CE.

Cualquier violación de los referidos principios constitucionales puede motivar un recurso o una cuestión de inconstitucionalidad, pero ¿quién puede acudir al TC?

• Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas: RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD (art. 162.1.a CE).
• Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ante el Tribunal Constitucional (art. 163 CE).

El monopolio de la inconstitucionalidad de una Ley corresponde al Tribunal Constitucional: No cabe que un Tribunal Ordinario declare la inconstitucionalidad de una Ley. El TO puede plantear ante el TC una cuestión de inconstitucionalidad de una norma con rango de Ley (art. 163 CE). Pero un Tribunal Ordinario sí que debe declarar la inconstitucionalidad de normas con rango inferior a Ley (supone su inaplicación por el TO) -incluidos los Decretos legislativos, siempre que no estén amparados por la Ley delegante, en cuyo caso sería inconstitucional ésta y el juicio lo emitirá el TC- (art. 9.1 CE). También tienen facultad para emitir juicio de constitucionalidad positiva (cuando la Ley que deba aplicarse se entienda que se ajusta perfectamente a la norma suprema). Si el juicio fuese negativo deberá remitir la cuestión el TC. No cabe esta tarea a los Tribunales Económico-administrativos.

Principios constitucionales.

• Principios materiales: Alertan sobre el contenido sustantivo que debe tener una determinada materia. (Principios de generalidad, igualdad, progresividad, no confiscatoriedad y capacidad económica).
• Principios formales: Se limitan a establecer los cauces formales que debe seguir la regulación de la materia en cuestión. (Principio de reserva de ley).

Principio de Generalidad (Arts. 31.1 CE y 3.1 LGT)

Dos significados:

• El término todos se refiere tanto a nacionales como extranjeros, ya sean personas físicas o jurídicas, que mantengan un vínculo económico con el territorio español (consecuencia del principio de territorialidad en la eficacia de las normas).
• El contenido actual de este principio está referido a la prohibición de la existencia de privilegios fiscales (ya que en la contribución al sostenimiento del gasto público sigue el criterio de generalidad). Nadie está excluido del posible sometimiento al deber de contribuir, salvo excepciones.

Así pues, inexistencia de privilegios amparados por la Ley y al aplicar la Ley, pero:

La ley no puede tratar de manera distinta situaciones de idéntica capacidad económica. Se prohíben discriminaciones injustificadas (concesión exenciones que carezcan de razón de ser. STC 57/2005).

Solo es contrario al principio la desigualdad si carece de fundamento:

La concesión de beneficios es legítima si se dispensa del pago del tributo para lograr objetivos con respaldo constitucional. Principios rectores de la política social y económica.

Legitimidad del empleo del sistema tributario con fines de política económica y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Ley (art. 2.1 LGT).

El principio de generalidad es una llamada de atención al legislador para que cumpla con una exigencia: Tipificar como hecho imponible todo hecho, acto o negocio jurídico que sea indicativo de capacidad económica.

En materia tributaria, relación con el principio de capacidad económica:

Que sólo pague aquel que ponga de manifiesto una determinada capacidad económica. Se opone a la existencia de exenciones fiscales que carezcan de razón de ser. Pero puede encontrar justificación en la consecución de otros fines constitucionales (EJ: Dos sociedades con iguales beneficios. Una paga menos impuestos porque goza de un beneficio fiscal por crear empleo -Derecho al trabajo art. 35 CE; Becas de estudio exentas -Derecho a la educación art. 27.1 CE).

Proyectado sobre el territorio:

El principio de generalidad se opone a cualquier configuración normativa que arbitrariamente dispense un tratamiento de favor a cualquiera de las Comunidades Autónomas. Ello significa que:

• Todas las CCAA tienen que contribuir al sostenimiento de los gastos públicos en proporción a sus reales disponibilidades.
• Las CCAA no pueden establecer regímenes fiscales que privilegien a quienes residan en sus territorios sino atender a las exigencias derivadas de los principios de capacidad económica, generalidad e igualdad.

Principio de Igualdad

La igualdad es uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico (art. 1 CE). El art. 14 establece la igualdad formal y el 9.2 CE la igualdad material que deben promover los poderes públicos para hacerla efectiva: En materia tributaria se establece en el art. 31 CE configurándose como principio basilar de la Justicia tributaria, excluyendo la posibilidad de recurso de amparo ante el TC. El TC ha puesto de relieve que el derecho a la igualdad incluye no solo la igualdad ante la ley sino también la igualdad en la aplicación de la ley: Un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, excepto que lo fundamente razonablemente.

En materia tributaria:

Exige que situaciones económicamente iguales sean tratadas de la misma manera (a igual capacidad económica deben aplicarse iguales consecuencias jurídicas). RESPETO AL PRINCIPIO DE CAPACIDAD ECONÓMICA Y PROGRESIVIDAD (STC 27/1981 de 20 de julio). Si el principio de generalidad propugna que los tributos recaigan sin excepción sobre TODOS los que manifiestan capacidad económica, el de igualdad pretende que sean gravados con la misma intensidad, esto es, por igual.

Ahora bien, el principio de igualdad no veda cualquier desigualdad sino aquella que no sea razonable y carezca de fundamentación, es decir, cualquier desigualdad que pueda calificarse como discriminatoria.

Se exige igualdad real (no solo formal):

Amparando discriminaciones operadas por las normas tendentes a corregir situaciones de desigualdad real que no son justificables (Ej. Regulación discapacidad, progresividad, etc.). También se exige la igualdad en el ordenamiento del gasto público, esto es, necesidad de asignar equitativamente los recursos públicos (municipios de iguales características requieren el mismo nivel de gasto público).

Una desigual presión fiscal sobre un determinado sector profesional o sobre un determinado territorio puede encontrar su justificación en una desigualdad proyección del gasto público sobre ese mismo sector. Por tanto, será necesario realizar una valoración conjunta del sistema de Ingresos y Gastos públicos para emitir un juicio acerca de la igualdad como valor presente en el OJ.

Dimensión territorial del principio de igualdad:

No puede entenderse de forma tan rígida y monolítica que conduzca a calificar como inconstitucional la desigualdad que pueda derivarse del ejercicio legítimo, por parte de las CCAA, de sus competencias en materia tributaria y financiera (STC 14/1998, 22 de enero), ya que ello sería frontalmente incompatible con el principio de autonomía financiera que la CE reconoce a las CCAA y Corporaciones Locales. La desigualdad es legítima si:

• La regulación autonómica se lleva a cabo dentro del ámbito de la competencia de la CCAA.
• Que esa regulación resulte proporcionada al objeto legítimo que persigue (las particularidades previstas resulten justificadas y adecuadas a su fin).
• Que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de los españoles.

Principio de Progresividad

La finalidad del sistema tributario va más allá de la mera recaudación. Se pretende una distribución más equitativa de la renta personal, exigiendo una contribución superior a quien más tiene. De ahí que el valor que inspira los principios tributarios es el de solidaridad, pues se dirigen a lograr la igualdad como resultado del ordenamiento (no simplemente la igualdad en el ordenamiento).

La progresividad se manifiesta principalmente en el IRPF, pero se predica del sistema tributario, en su conjunto.

La progresividad tiene establecido un límite que no es posible rebasar, como es la no confiscatoriedad (impedir una radical aplicación de la progresividad que atente contra la capacidad económica que la sustenta. Obliga a no agotar la riqueza imponible, por ejemplo, la renta, so pretexto del deber de contribuir STC 150/1990). La no confiscatoriedad se predica de cada tributo, no solo al conjunto del sistema tributario (STC 26/2017).

Se predica respecto al resultado de la imposición:

Puesto que lo que se prohíbe no es la confiscación, sino que la imposición tenga “alcance confiscatorio”. Técnicamente difícil de determinar respecto a un tributo (STC 22/3/99).

Capacidad Económica

Actúa como presupuesto habilitante y límite para la tributación. En sentido positivo, exige que se graven los hechos indicativos de capacidad económica. En sentido negativo, excluye que se graven hechos que no suponen manifestación de capacidad económica.

STC 221/1992, 11 de diciembre, FJ4º:

El principio de CE “quebraría en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea no ya potencial sino inexistente o ficticia”.

• POTENCIAL: Imputación 2% V/C IRPF como renta presunta (constitucional, según STC 295/2006 de 11 de octubre, FJ6º “en la medida en que tales inmuebles son susceptibles de generar un rendimiento al que renuncia su titular – arrendamiento”).
• FICTICIA: Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (STC 59/2017 de 11 de mayo: Nulidad de los preceptos legales que regulan el IIVTNU, en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor. En caso de pérdidas, el tributo es inconstitucional).

¿Qué hechos son indicativos de capacidad económica? Principio de normalidad:

Supuestos que normalmente son indicativos de Capacidad Económica: Titularidad patrimonio, percepción renta, consumo, circulación de riqueza… Cuando no existe Capacidad Económica y, sin embargo, un hecho aparece tipificado como hecho imponible la solución viene dada por vía de exenciones o bonificaciones.

Debe tenerse en cuenta la denominada exención del mínimo vital en la configuración de los hechos imponibles:

La existencia de una cantidad que no puede ser objeto de gravamen porque está destinada a satisfacer las mínimas necesidades vitales de su titular). Es el criterio por el que se determina la intensidad de la contribución que cada uno debe aportar al sostenimiento del gasto público (especialmente en el caso de los impuestos).

La capacidad económica es una exigencia predicable de todo el ordenamiento tributario y opera singularmente respecto a cada persona (“su” Capacidad Económica).

STC 27/1981, de 20 de julio FJ4; 7/2010, 27 de abril, FJ6; 19/2012, de 15 de febrero, FJ 4ª). STC 26/2017, de 16 de febrero de 2017, cuestión de inconstitucionalidad y prejudicial en relación por IIVTNU, normativa foral Guipúzcoa, FJ 2º, párr. 9: “a diferencia de otros principios, como, por ejemplo, el de progresividad, opera singularmente respecto de cada persona…); STC 59/2017, de 11 de mayo, en relación por IIVTNU, FJ 3º, párr. 4º. “no de cualquier manera, sino exclusivamente ‘de acuerdo con su capacidad económica’.

Principio de Reserva de Ley. Art. 31.3, 133 CE y art. 8 LGT

En un Estado Constitucional cumple una doble finalidad, pero siempre garantista:

• Garantizar el respeto al principio de autoimposición, de modo que los ciudadanos no pagan más tributos que aquellos a los que sus legítimos representantes han dado su consentimiento.
• Una finalidad garantista del derecho de propiedad, porque con el inicio del constitucionalismo -principios del S. XIX- el tributo se consideraba una injerencia del Estado en las economías privadas y frente a esa injerencia se adoptó como medida de contención el que su establecimiento se realizara por ley.

Actualmente, este principio es asimismo el instrumento para asegurar a los ciudadanos un tratamiento uniforme (herramienta al servicio de la generalidad y la igualdad).

La Reserva de Ley en materia tributaria tiene carácter relativo:

No todo aquello relacionado con el tributo debe ser regulado por ley, sino el establecimiento del tributo (la creación ex novo del tributo) y los elementos esenciales del tributo y todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado (art. 133.3 CE). Resulta admisible la colaboración del reglamento (STC 106/2000, de 4 de mayo, FJ2). Se regula por Ley (art. 8 LGT): HI, devengo, BI BL tipo gravamen, presunciones que no admiten prueba en contra, pagos a cuenta e importe máximo, obligados tributarios, exenciones, reducciones, bonificaciones, recargos, intereses, etc.

Constituye un límite no solo para el poder ejecutivo (se prohíbe al ejecutivo que, en el ejercicio de su potestad normativa, vía reglamentos, interfiera en un ámbito jurídico reservado al acuerdo mayoritario de la voluntad expresada en el parlamento), sino también para el propio poder legislativo, porque el poder legislativo no puede renunciar de estas funciones.

Importancia de la Ley como fuente de Derecho: Conexión con principios de jerarquía normativa y seguridad jurídica.

Solo el Parlamento puede determinar los elementos esenciales del tributo.

Se predica tanto de los tributos estatales como de los tributos propios de las CCAA.

Exigencia impuesta por la Constitución a las Cortes Generales y a los Parlamentos regionales. No a los Municipios (no pueden aprobar Leyes, pero una ley deberá reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia).

Modificaciones Tributarias Realizadas por las Leyes de Presupuestos

Ley de Presupuestos: Contienen previsiones contables (I y G del sector público estatal) y constituyen un vehículo de dirección y orientación de la política económica.

Art. 134.7 CE:

“La ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea”.

Según TC:

• Alcance del concepto “modificación” de los tributos: Se permite la mera adaptación del tributo a la realidad.
• Concreción del concepto “Ley Tributaria sustantiva”: Una Ley que no es la LP, que regula los elementos de una relación tributaria.

¿Pueden las Leyes de Presupuestos modificar las normas generales tributarias?

TC: Sólo si guarda vinculación directa con el programa de ingresos y gastos o con los criterios de política económica en que se sustentan, o que sean complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto (STC 74/2011).

Fuentes Tributarias

Fuentes en sentido formal:

Actos o formas a través de los que se manifiestan hacia el exterior las normas jurídico-financieras. No existe un sistema de fuentes propio y específico del Derecho financiero, por lo que rige el mismo sistema de fuentes aplicable en el resto del OJ, con algunas especialidades.

Ordenamiento Tributario: Art. 7 LGT

Artículo 7.1 LGT

“Los tributos se regirán:

• Por la CONSTITUCIÓN (Visto art. 31 CE en tema anterior los principios de la actividad financiera. También regula la distribución del poder financiero - tema ss-, establecimiento y exigencia de tributos y aprobación, ejecución y control del presupuesto).
• Por los tratados o convenios internacionales que contengan cláusulas de naturaleza tributaria y, en particular, por los convenios para evitar la doble imposición, en los términos previstos en el artículo 96 de la Constitución.
• Por las normas que dicte la Unión Europea y otros organismos internacionales o supranacionales a los que se atribuya el ejercicio de competencias en materia tributaria de conformidad con el artículo 93 de la Constitución.
• Por esta Ley, por las Leyes reguladoras de cada tributo y por las demás Leyes que contengan disposiciones en materia tributaria.
• Por las disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de las normas anteriores y, específicamente en el ámbito tributario local, por las correspondientes ordenanzas fiscales.
• En el ámbito de competencias del Estado, corresponde al Ministro de Hacienda dictar disposiciones de desarrollo en materia tributaria, que revestirán la forma de orden ministerial, cuando así lo disponga expresamente la Ley o reglamento objeto de desarrollo. Dicha orden ministerial podrá desarrollar directamente una norma con rango de Ley cuando así lo establezca expresamente la propia Ley.
• Tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del derecho administrativo y los preceptos del derecho común.”

Los Tratados Internacionales y la UE

Tratados Internacionales. Art. 96.1 CE

“Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional”.

Tres tipos de Tratados o Convenios:

• Aquellos que el Gobierno solo puede suscribir previa autorización contenida en una LO (art. 93.1 CE). Ej. Tratado de adhesión a las Comunidades Europeas de 12 junio 85, cuya ratificación fue autorizada por LO 10/85. Se cede competencias atribuidas a las Cortes.
• Aquellos para los que se requiere autorización previa de las Cortes Generales a través del procedimiento especial del 74.2. Ej. Los que afecten a los derechos y libertades fundamentales del Título I (entre ellos art. 31.1 CE), los que impliquen obligaciones financieras para la HP y los que supongan la modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución: Convenios para evitar la doble imposición.
• El resto. El Gobierno tan solo informa al Congreso y Senado una vez han sido concluidos (Acuerdos para el intercambio de información en materia fiscal).

Derecho Europeo

La integración de España en la UE desde el 1 de enero de 1986 supuso la incorporación a nuestro OJ tanto del Derecho comunitario originario como del Derecho comunitario derivado.

Originario:

• Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Derivado:

Actos Vinculantes:

• Reglamentos: Alcance general, obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado Miembro.
• Directivas: Dirigidas a los Estados Miembros. Indican resultados u objetivos a conseguir dejando a los EM la forma y medios para alcanzarlos. No son, con carácter general, directamente aplicables. Requieren de un acto expreso y formal de recepción (“trasposición al OJ”). Ejemplo: DIRECTIVA 2006/112/CE DEL CONSEJO de 28 de noviembre de 2006 relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido.
• Decisiones: Obligatorios en todos sus elementos. Dirigidas a destinatarios concretos. Dirigidas a Estados Miembros y también a particulares.

Actos no vinculantes:

• Recomendaciones: Permiten a las instituciones dar a conocer sus puntos de vista y sugerir una línea de actuación sin imponer obligaciones legales a quienes se dirigen. Ejemplos: Recomendación C (2012)8805 Paraísos fiscales. Recomendación C (2012)8806: Planificación fiscal agresiva.
• Dictámenes: Instrumentos que permiten a las instituciones hacer declaraciones de manera no vinculante, es decir, sin imponer obligaciones legales a quienes se dirigen. Los dictámenes no son vinculantes.

Procedimiento de infracción. Control de la aplicación del principio de primacía.

El Tribunal de Justicia ejerce el control de la correcta aplicación del principio de primacía. Sanciona a los Estados miembros que no la respetan mediante las decisiones que dicta sobre los fundamentos de los distintos recursos previstos por los tratados constitutivos, en particular, el recurso por incumplimiento. Corresponde también al juez nacional hacer respetar el principio de primacía. Éste puede, en su caso, hacer uso del procedimiento prejudicial, en caso de duda en cuanto a la aplicación de este principio. Planteamiento de cuestiones prejudiciales.

Sentencia de 19 de junio de 1990 (Factortame), el Tribunal de Justicia indicó que una jurisdicción nacional, en el marco de una cuestión prejudicial sobre la validez de una norma nacional, deberá suspender inmediatamente la aplicación de esta norma, a la espera de la solución preconizada por el Tribunal de Justicia y de la sentencia que el órgano jurisdiccional dicte al respecto en cuanto al fondo.

Política Fiscal UE:

Se compone de dos ramas:

Fiscalidad directa:

Es competencia exclusiva de los Estados Miembros. La UE ha establecido algunas normas armonizadoras para la fiscalidad de sociedades y tributación personal (Ej. Directiva de fusiones, escisiones) y los Estados miembros han tomado medidas conjuntas para evitar la evasión fiscal y la doble imposición).

Fiscalidad indirecta:

La UE coordina y armoniza las leyes relativas al impuesto sobre el valor añadido (IVA) y los impuestos especiales. Esta garantiza que la competitividad del mercado interno no se vea distorsionada por las variaciones de las tasas de fiscalidad indirecta y por los sistemas que ofrezcan a las empresas de un país ventajas desleales sobre otros. Ejemplo: El TJUE en Sentencia de 21 de enero de 2020 (Asunto C274/14. Banco de Santander, S. A.) ha declarado que los Tribunales Económico-Administrativos (TEAs), no cumplen con la exigencia de independencia, en su aspecto interno, que caracteriza a los órganos jurisdiccionales, por lo que no pueden plantear cuestiones prejudiciales al TJUE. (No son órganos independientes por dos motivos: en primer lugar, porque el hecho de que pueda acordarse el cese de sus miembros sin justificación puede posibilitar injerencias o presiones externas. En segundo lugar, porque la figura del recurso extraordinario para unificación de doctrina cuestiona la imparcialidad de estos tribunales).

La Ley

Visto en el tema anterior, al hablar del principio de reserva de ley.

Recordar: La Reserva de Ley en materia tributaria tiene carácter relativo: No todo aquello relacionado con el tributo debe ser regulado por ley, sino el establecimiento del tributo (la creación ex novo del tributo) y los elementos esenciales del tributo y todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado (art. 133.3 CE). Resulta admisible la colaboración del reglamento (STC 106/2000, de 4 de mayo, FJ2).

Art. 8 LGT

“Se regularán en todo caso por ley:

• La delimitación del hecho imponible, del devengo, de la base imponible y liquidable, la fijación del tipo de gravamen y de los demás elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria, así como el establecimiento de presunciones que no admitan prueba en contrario.
• Los supuestos que dan lugar al nacimiento de las obligaciones tributarias de realizar pagos a cuenta y su importe máximo.
• La determinación de los obligados tributarios previstos en el apartado 2 del artículo 35 de esta ley y de los responsables.
• El establecimiento, modificación, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios o incentivos fiscales.
• El establecimiento y modificación de los recargos y de la obligación de abonar intereses de demora.
• El establecimiento y modificación de los plazos de prescripción y caducidad, así como de las causas de interrupción del cómputo de los plazos de prescripción.
• El establecimiento y modificación de las infracciones y sanciones tributarias.
• La obligación de presentar declaraciones y autoliquidaciones referidas al cumplimiento de la obligación tributaria principal y la de pagos a cuenta.
• Las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones tributarias respecto de la eficacia de los actos o negocios jurídicos.
• Las obligaciones entre particulares resultantes de los tributos.
• La condonación de deudas y sanciones tributarias y la concesión de moratorias y quitas.
• La determinación de los actos susceptibles de reclamación en vía económico-administrativa.
• Los supuestos en que proceda el establecimiento de las intervenciones tributarias de carácter permanente”.

Diferenciar de Ley Orgánica art. 81.1 CE:

“relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral y demás previstas en la CE”: competencias financieras de las CCAA (LOFCA). Por el resto, no existe reserva de ley orgánica en materia financiera y tributaria.

El Instrumento normativo comúnmente aceptado en materia financiera y tributaria es la Ley ordinaria.

Especialidades:

• Exclusión de la iniciativa popular en materia tributaria (art. 87.3 CE).
• Tipo especial de ley ordinaria: Reservada para contener los presupuestos generales.

El Decreto-Ley (Art. 86 CE)

Artículo 86 CE

“En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”.

Disposición legislativa provisional:

Su incorporación definitiva al OJ se halla supeditada a su convalidación expresa por el Parlamento (o DP) en plazo de 30 días desde su promulgación (art. 86.1 CE) (sin intervención del Senado). Resultado: La convalidación del D-L no lo convierte en una Ley (en sentido formal) del Parlamento. Seguirá siendo, ahora con carácter definitivo, una norma con rango de Ley emanada del Gobierno. Las Cortes pueden también, en mismo plazo de 30 días, tramitar el D-L como un proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (art. 83.6 CE). Resultado: Será una Ley del Parlamento que sustituirá completamente al D-L, produciéndose una sucesión de normas jurídicas. Inicialmente, está previsto que ambos procedimientos fueran alternativos. Pero en la práctica se han convertido en complementarios y en un procedimiento ordinario de legislar, produciéndose cierto traslado de la iniciativa legislativa del Parlamento al Gobierno:

Reglamento del Congreso de los Diputados, art. 151.4º: “una vez convalidado un Decreto-ley, el Presidente preguntará si algún grupo parlamentario desea que se tramite como Proyecto de ley y en caso afirmativo, la solicitud será sometida a la decisión de la Cámara. Si ésta se pronunciase a favor, se tramitará como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, sin que sean admisibles las enmiendas de totalidad de devolución”.

Acto normativo del Gobierno, no del poder legislativo.

Sólo en caso de extraordinaria y urgente necesidad: Necesidades relativas respecto a situaciones concretas de los objetivos del Gobierno que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por vía normal.

Según la doctrina constitucional, la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad requiere tomar en consideración dos elementos:

• Que la situación demande una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las Leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
• Debe justificarse la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma, el real decreto-ley de transposición.

No puede regular materias excluidas:

En general: Instituciones básicas del Estado. Régimen de las CC.AA. Derecho electoral general. Derechos, deberes y libertades / Título I CE. (arts. 10 al 55). Artículo 31???? “Deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos”.

En el ámbito tributario:

TC inicialmente entendió que existía conexión con el principio de reserva de ley (se pueden regular todos los aspectos tributarios con exclusión del establecimiento de tributos –elementos esenciales- y concesión de beneficios y exenciones) [criterio formal]. Posteriormente, Criterio material: STC 182/1997, de 28 octubre (contra DL que modifica la tarifa de tipos impositivos del IRPF para 1992) → No es preciso vincular el ámbito del decreto-ley con el de la reserva de ley. Límite: el D-L no puede emplearse para introducir modificaciones transcendentales en el sistema tributario cuando la CE se vea sensiblemente afectada.

La revisión jurisdiccional de los decretos-leyes:

Como norma con rango de Ley, el Decreto-Ley está sujeto al control de constitucionalidad, especialmente a los efectos de verificar la concurrencia del presupuesto habilitante o el respeto a las materias excluidas.

El Decreto Legislativo (Art. 82.1 CE)

Artículo 82 CE

“Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.

La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.

La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”.

Disposición dictada por el Gobierno (norma delegada) en virtud de delegación otorgada por el Parlamento (norma delegante): con rango de ley.

Exige delegación expresa de Cortes (norma delegante):

• Forma: Expresa, mediante Ley.
• Materia: Cualquiera, no reservada a Ley Orgánica.
• Plazo: Determinado por la Ley delegante.
• Destinatario: Siempre el Gobierno.
• Procedimiento: Ordinario (disposiciones de carácter general).

Efectos norma delegada:

Tiene rango de ley, siempre que no rebase ámbito normativo cubierto por Ley delegante. Consecuencia: Solo puede ser modificado por otra norma con rango de Ley.

Clases:

• Texto articulado: Regula ex novo una materia, desarrollando una previa Ley de Bases (ley de delegación) en la que se fijan criterios de delegación.
• Texto refundido: Reúne en un texto normas vigentes dispersas. La delegación se produce a través de una ley ordinaria.

Fiscalización judicial de los excesos (art. 82.6 CE):

Tribunal Constitucional y Tribunales ordinarios (s/ FALCON Y TELLA, sólo Jurisdicción C-A y no TC). Si se extralimitan: Nulidad. Otro tipo de fiscalización: fórmulas adicionales de control establecidas en la ley de delegación (ratificación por las Cortes del contenido del Decreto legislativo).

El Real Decreto (Potestad Reglamentaria)

Disposición de carácter general aprobada por el Ejecutivo. Forma parte del ordenamiento (fuente del Derecho). Límite: Constitución y Leyes. No puede afectar a materias reservadas a la Ley. No puede ir contra una Ley (principio de preferencia). Desarrolla una ley: Límite de contenido.

Reglamento (gobierno, integran el OJ, fuente del derecho) ≠ Acto administrativo (órgano unipersonal de la Administración, no integran OJ. Son consecuencia de la aplicación del OJ).

Cabe distinguir:

• Potestad reglamentaria originaria: La que otorga la constitución al gobierno:

Artículo 97 CE

“El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.”

• Potestad reglamentaria derivada: La que puede atribuirse a otros órganos distintos del gobierno por normas de rango infraconstitucional:

Artículo 7 LGT. Fuentes del ordenamiento tributario

Los tributos se regirán:

• e) Por las disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de las normas anteriores y, específicamente en el ámbito tributario local, por las correspondientes ordenanzas fiscales. En el ámbito de competencias del Estado, corresponde al Ministro de Hacienda dictar disposiciones de desarrollo en materia tributaria, que revestirán la forma de orden ministerial, cuando así lo disponga expresamente la ley o reglamento objeto de desarrollo. Dicha orden ministerial podrá desarrollar directamente una norma con rango de ley cuando así lo establezca expresamente la propia ley”.

Órdenes Interpretativas y Otras Disposiciones

Órdenes Interpretativas:

Disposiciones aclaratorias dictadas por el Ministro de Hacienda (12.3 LGT), que sólo vinculan a funcionarios (no a los tribunales ni a los ciudadanos). (no es norma reglamentaria).

Otras disposiciones administrativas:

Circulares, Instrucciones, Resoluciones, etc. (sólo interpretativas, no tienen carácter normativo).

Potestad Legislativa y Reglamentaria

Legislativa:

• Estado y CC.AA. Los Municipios NO.

Reglamentaria:

• Gobiernos central: Originaria (reglamentos propios).
• Gob. Autonómico / Consejeros: Propia o en desarrollo de las bases contenidas en norma estatal.
• Local: A través de ordenanzas fiscales.

Derecho Supletorio

• Derecho Público (Administrativo).
• Derecho común (Civil, Mercantil, Laboral).

Otras “Fuentes” – Complementan el OJ

• La costumbre: Sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada (1.3 CC).
• El precedente administrativo: Práctica reiterada por la Administración en aplicación de una norma jurídica. NO es fuente, pero juega un importante papel a la luz del principio de igualdad en aplicación de ley.
• Los principios generales del Derecho: Informan el ordenamiento jurídico y se aplican en defecto de ley o costumbre (1.4 CC) (por remisión al Derecho común).
• La jurisprudencia: Del TC, del TS (reiterada) / 5.1 LOPJ, (TS: complementa el ordenamiento jurídico / 1.6 CC) y del TJUE o TEDH.

OJO. RECUÉRDESE LA PRIMACÍA DE LA LEY COMO FUENTE NORMATIVA.

El Poder Financiero del Estado

Concepto:

Facultad de regular los ingresos y gastos públicos. Recogido en:

Artículo 133 CE

“La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.

Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley.

Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes”.

Artículo 4 LGT

“La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley.

Las Comunidades Autónomas y las Entidades locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Las demás entidades de derecho público podrán exigir tributos cuando una ley así lo determine”.

Límites

Derecho de la Unión Europea:

Gastos: Principio de estabilidad presupuestaria (art. 135 CE).

(Ni el Estado ni las CCAA podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados miembros). Exigencia en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública. Desarrollado en la LO 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).

Prohibición de ayudas de Estados.

Se entiende por ayuda estatal el apoyo que presta una autoridad pública (nacional, regional o local) a determinadas empresas o producciones por medio de recursos públicos. Las empresas beneficiarias de este tipo de ayudas resultan favorecidas con respecto a sus competidores.

Quedan prohibidas las ayudas otorgadas de manera selectiva por los países de la Unión Europea o a través de fondos estatales en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre países de la UE o falseen la competencia en virtud del artículo 107 TFUE. No obstante, podrán autorizarse las ayudas estatales cuando se justifiquen por objetivos de interés general: Ayudas destinadas al desarrollo de las regiones desfavorecidas, a los servicios de interés económico general, a la promoción de las pequeñas y medianas empresas, a la investigación y el desarrollo, a la protección del medio ambiente, a la formación, al empleo y a la cultura. Los países de la UE deberán informar a la Comisión Europea de las ayudas que conceden, salvo en determinados supuestos.

Ingresos:

• Derecho originario: Supresión de fronteras fiscales (no pueden existir tributos aduaneros que graven movimiento de mercancías) y libertades comunitarias (libertad de circulación, de mercancías, libertad de establecimiento, etc. impiden que se discriminen situaciones).
• Derecho derivado: Directivas (IVA) y Reglamentos imponen límites a los Estados miembros.

Límites Constitucionales

• Principio de justicia financiera (art. 31 CE): Justicia tributaria a través del principio de capacidad económica.
• La limitación al endeudamiento (art. 135 CE) (Deuda pública/PIB).
• Límites a la distribución de competencias.

Distribución Funcional del Poder Tributario. Regulación

Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Objeto de múltiples reformas. Ley 22/2009, de 18 de diciembre por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias (LSFCACEA).

Competencias normativas (regulación positiva):

¿Se han cedido capacidad normativa por la que las CCAA podrán dictar normas sobre determinados aspectos del impuesto estatal cedido? (art. 19.2 LOFCA y arts. 46 a 53 LSFCACEA. Reserva de Ley (regulación por el Parlamento). Desarrollo reglamentario (corresponde al Gobierno).

Competencias de gestión (aplicación de la norma):

¿Quién asume la gestión del impuesto, el Estado o ésta la delega a las CCAA? (art. 20.2 LOFCA y 55 a 59 LSFCACEA). En materia presupuestaria (ordenación de gastos y pagos). En materia tributaria: Aplicación de los tributos AEAT (corresponde a Gestión, Inspección y recaudación. Potestad sancionadora. Potestad revisora (tribunales económico administrativos).

Competencias para la obtención del rendimiento obtenido:

Porcentaje que se cede de la recaudación obtenida (art. 11 LOFCA y arts. 12 a 18 LSFCACEA).

Ordenación Constitucional del Poder Financiero

Estado Central:

• Competencia en materia de ingresos públicos (para establecer sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales) y el marco general de todo el sistema tributario (lo hace a través de la LGT, que se aplica a todas las administraciones públicas).
• Puede regular los criterios básicos del sistema tributario autonómico. (Lo hace a través de la Ley Orgánica de financiación de las CCAA/LOFCA art. 157.3 CE).
• Tiene competencia para establecer prácticamente en exclusiva el sistema tributario local (art. 149.1.14 CE según TC). Lo hace a través de las Haciendas Locales.
• Tiene competencias para autorizar la deuda pública, no solo del Estado sino también de CCAA y CL.
• Al disponer de diversos niveles territoriales, dicta normas de coordinación (Consejo de política fiscal y financiera, como órgano de coordinación de gran peso).
• Respecto al gasto, el Estado es competente de regular su propio gasto a través de leyes de presupuesto. Dispone de mecanismos de coordinación presupuestaria con las CCAA.

CCAA en Régimen General. Principios:

• Principio de autonomía (La CCAA puede establecer sus propios recursos y decidir sus propios gastos) y Principio de corresponsabilidad fiscal (si la CCAA decide aumentar el gasto para prestar mejores servicios o construir infraestructuras debe ser responsable ante los ciudadanos de ese gasto, estableciendo un aumento de impuesto, de manera que los ciudadanos enjuiciarán si la mayor carga impositiva se corresponde con los servicios e infraestructuras recibidos. En la práctica, se financiarán a través de ingresos derivados del Estado, lo que supone un obstáculo a la corresponsabilidad fiscal.
• Otros principios: Solidaridad, coordinación y lealtad institucional (Teniendo en cuenta los intereses generales del Estado en conjunto y otras CCAA).
• Prohibición de privilegios económicos sociales, pero la carga fiscal puede ser diferente y el nivel de prestación de servicios también. El TC otorga primacía a la autonomía financiera sobre este principio.
• Prohibición de barreras fiscal: No pueden establecerse impuestos aduaneros de una CCAA a otra. Pero la diferente carga fiscal no es barrera fiscal prohibida por TC.
• Principio de territorialidad: Supone que la CCAA solo puede gravar las manifestaciones de riqueza desarrolladas en su propio territorio.
• Principio de prohibición de doble imposición: Las CCAA no pueden establecer impuestos sobre los mismos hechos imponibles que ya han sido gravados por el Estado. Pero sí pueden establecer impuestos sobre materias que ya estén gravadas (ejemplo, impuestos sobre grandes superficies, que es un inmueble, pero según el TC el hecho imponible es diferente al del IBI).

Financiación de las CCAA:

• Impuestos cedidos (con o sin competencias normativas).
• Recargos sobre los impuestos del Estado (se han utilizado en un par de ocasiones. ¿Puede CCAA Madrid establecer recargo sobre IRPF? A juicio del TC es compatible este recargo con el principio de territorialidad.
• Tributos propios (prácticamente, los hechos imponibles indicadores de riqueza son gravados por el Estado y la CCAA busca gravar otras realidades como contaminación, juego (carácter extra fiscal).
• Transferencias que reciben las CCAA de los PGE: Fondos de compensación interterritorial (se dedican a gastos de inversión) y otras asignaciones con cargo a PGE como Fondo de garantía de servicios públicos fundamentales, fondo de suficiencia global (complementa el anterior), y fondos de convergencia autonómica.
• Ingresos patrimoniales derivados de sus propiedades.
• Ingresos derivados de operaciones de crédito (Ley estabilidad presupuestaria establece un límite).

CC Forales:

Existe un régimen especial del País Vasco (Régimen de Concierto) y Navarra (Régimen de Convenio). La Comunidad foral y los tres territorios históricos del País Vasco establecen sus propios sistemas tributarios, que están armonizados con el Estado, pero con especialidades en cuanto a tipos de gravamen, deducciones y bonificaciones, etc. Transfieren al Estado el CUPO (una cantidad de lo que recaudan) como compensación a los servicios que el Estado presta en estas Comunidades.

Corporaciones Locales:

La CE establece principio de autonomía local como garantía institucional. Los tributos locales están regulados por el Estado en la Ley de Haciendas Locales. En principio una CCAA no puede establecer un tributo local, aunque el TC ha admitido que las CCAA podrían establecer tributos propios y luego cederlos a sus municipios. En la práctica esta posibilidad no se utiliza. Los municipios, dentro de los márgenes fijados por Ley, pueden modificar la cuantía de los tributos locales (incrementar tipos, exenciones, etc.).

Financiación de las CL:

• Los tributos propios (establecidos por Ley de Haciendas Locales y modulados por el municipio) Impuestos tasas y contribuciones especiales.
• Precios públicos.
• Ingresos patrimoniales.
• Operaciones de crédito.

Entes Institucionales:

No tienen carácter territorial (no existe, por tanto, representación parlamentaria, son recursos extrapresupuestarios). Son agencias públicas, organismos autónomos, Cámaras de comercio, colegios profesionales. No pueden crear ni establecer tributos, pero si la Ley lo establece, sí pueden exigirlos. Antiguamente estos entes creaban tributos parafiscales, con el objeto de obtener ingresos.