Fuentes y Principios Clave de la Financiación de la Seguridad Social Española

Fuentes de Financiación de la Seguridad Social: Aportaciones Estatales y Cuotas (Punto 2.1)

El artículo 109.1 de la LGSS establece los recursos de financiación de la Seguridad Social, principalmente a través de aportaciones del Estado y cotizaciones obligatorias. También se detallan en el artículo 1 del RD 1415/2004 (modificado por RD 1041/2005 y RD 708/2015), que incluye ingresos de entidades colaboradoras y capitalización de prestaciones.

El artículo 109.1 enumera como recursos:

• Aportaciones del Estado, consignadas en los Presupuestos Generales, con destino a asistencia sanitaria (INGESA e Instituto Social de la Marina), complementos por mínimos, y servicios sociales (IMSERSO e ISM).
• Cuotas de las personas obligadas (principal fuente de financiación).
• Cantidades recaudadas por recargos, sanciones, etc.
• Rendimientos del patrimonio (rentas, intereses…).
• Otros ingresos, excluyendo venta de bienes y servicios a terceros.

El artículo 110.2 regula un fondo de estabilización dentro de la Tesorería General, para cubrir desviaciones entre ingresos y gastos, distinto del Fondo de Reserva (arts. 117-127 LGSS), que busca garantizar el equilibrio estructural del sistema a largo plazo.

El Principio de Separación Financiera en la Seguridad Social (Punto 2.2)

Si el apartado 1 del artículo 109 LGSS delimita las fuentes de financiación del Sistema de Seguridad Social —recursos financieros—, su apartado 2 las asigna a cada concreto gasto a cubrir o financiar mediante lo que se ha llamado criterio o «principio» de la «separación financiera».

De una forma prolija o abigarrada, incoherente con una norma que pretende «clarificar» la situación precedente, ciertamente confusa, el artículo 109.2 LGSS diferencia tres grupos de gastos sociales, que contarán con fuentes de financiación diferente:

1. Las prestaciones no contributivas, definidas a efectos financieros por el propio artículo 109.2 LGSS, se financiarán con aportaciones del Estado.

   No obstante, la disposición adicional 12.ª de la Ley 27/2011, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, establece la separación de fuentes de financiación, encomendando al Gobierno la búsqueda de fórmulas que hagan compatibles los objetivos de consolidación y estabilidad presupuestaria con los de plena financiación de las prestaciones no contributivas y universales a cargo de los presupuestos de las Administraciones Públicas, con especial interés en el cumplimiento de los compromisos de financiación mediante impuestos de los complementos a mínimos de pensiones.

2. Las prestaciones contributivas, y los gastos derivados de su gestión y los de funcionamiento de los servicios correspondientes a las funciones de afiliación, recaudación y gestión económico-financiera y patrimonial.

   Se financian con cargo a cuotas —autosuficiencia financiera—, si bien se deja la puerta abierta a aportaciones del Estado para situaciones específicas.

   La doctrina considera críticamente el establecimiento de una rígida separación financiera, que lleva a un «sistema diversificado» de financiación y no unificado, pues atenta al principio de solidaridad, básico en el Sistema de la Seguridad Social; da lugar a una situación de inmovilismo y afecta incluso a algunos principios técnicos del sistema financiero de la Seguridad Social.

   No obstante, también el propio artículo 109.2 LGSS establece reglas de flexibilización al permitir las aportaciones estatales para la atención de necesidades específicas, si bien los eventuales «desajustes» se reconducirán hacia el Fondo de Reserva.

El Sistema de Reparto y sus Alternativas (Punto 2.3)

La ambigüedad del modelo constitucional dificulta una opción clara por un sistema de financiación u otro, aunque parece favorecer el sistema vía impuestos frente al sistema de cotización; sin embargo, el régimen positivo, aun siendo mixto, se asienta prioritariamente sobre este último.

En coherencia con una visión tradicional del aseguramiento social, la LGSS opta por consolidar el «sistema financiero de reparto» (arts. 110.1 y 259 LGSS), según el cual los afiliados actuales no pagan sus propias prestaciones, sino las de los pensionistas actuales, confiando en que futuras generaciones harán lo mismo.

Este modelo se ajusta mejor al principio de solidaridad intergeneracional y a la justicia social distributiva que inspira el régimen público.

No obstante, implica incertidumbres para los cotizantes de hoy, quienes carecen de seguridad futura debido a factores sociales y económicos, afectando al llamado «coeficiente de dependencia» entre quienes aportan y quienes perciben pensiones.

Por eso, cíclicamente se cuestiona este sistema, frente a presiones que promueven el «sistema financiero de capitalización», donde cada generación asume sus riesgos y financia su propia pensión, siguiendo la lógica del aseguramiento mercantil.

Además de sus problemas de desigualdad, el artículo 260 LGSS establece que las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social o las empresas responsables deben constituir en la TGSS el «valor actual del capital coste de las pensiones» por incapacidad permanente o muerte derivadas de accidente de trabajo, calculado conforme a tablas de mortalidad y tasas de interés técnico aprobadas por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, siguiendo criterios técnico-actuariales para garantizar su adecuada cobertura.

El Principio de Solidaridad Interterritorial: La Unidad de Caja (Punto 2.4)

Para la ordenación del sistema de financiación de la Seguridad Social es clave la opción constitucional por un modelo «centralizado», relevante en un Estado con autonomía territorial y tensiones sociales, especialmente en protección social.

Según el artículo 149.1.17ª CE, el régimen económico de la Seguridad Social es competencia exclusiva del Estado, que garantiza la unidad y solidaridad del sistema público.

Esto implica, conforme al artículo 74 LGSS, la existencia de la «caja única» del Sistema nacional de Seguridad Social, necesaria para que algunas Comunidades Autónomas puedan afrontar el pago de pensiones pese a sus limitaciones demográficas y económicas.

Así, todos los bienes, cuotas y recursos de la Seguridad Social —incluidos los de las Mutuas Colaboradoras y del Instituto Social de la Marina, salvo sus patrimonios históricos— constituyen un patrimonio único, distinto del Estado, cuya titularidad corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS).

La TGSS unifica todos los recursos financieros del sistema, situándolos en una cuenta única en el Banco de España, aunque se permiten cuentas separadas para ordenación de pagos secundarios.

El Reglamento General de Gestión Financiera de la Seguridad Social (RD 696/2018) reafirma esta condición de caja única y la gestión de todos los recursos.

Sin embargo, algunas prestaciones pueden gestionarse descentralizadamente por las Comunidades Autónomas, como ciertos servicios sociales, y estas pueden complementar con fondos propios las pensiones no contributivas, según lo reconocido por la STC 239/2002.

Por otro lado, la financiación de las prestaciones sanitarias mantiene un régimen especial y diferenciado.