Finanzas Públicas y Recursos del Estado: Un Enfoque Económico

Finanzas Públicas

Las finanzas públicas constituyen la actividad económica del sector público, con su peculiar estructura que convive con la economía de mercado en una suerte de asociación biológica o simbiosis. La relación del Estado con la economía se verifica en todo el aspecto de la actividad financiera como productora de bienes y servicios, instrumento de política económica para la redistribución de recursos, la estabilización y el desarrollo. Esta imposibilidad de la economía de mercado de funcionar sin la coexistencia de los servicios públicos y de los bienes de capital creados por el Estado no se limita al motivo de que la actividad económica de este crea economías (a través de políticas genera empleo) y, en ciertos casos, deseconomías (genera cultura de desempleo) externas para el desenvolvimiento de las actividades del sector privado, sino que los bienes y servicios públicos llegan a constituir una condición ineludible para el funcionamiento de la economía del Estado.

El Estado

El Estado es una organización humana con determinadas funciones que se asignan en relación con factores de variado carácter: históricos, geográficos, étnicos, culturales, filosóficos, religiosos, sociales, económicos, etc. La fuerza política predomina en un determinado contexto espacio-temporal. Esta función depende de la asunción por parte del Estado de determinados fines, de existencia y mantenimiento de la organización originados por los objetivos perseguidos por dicha organización. El papel del Estado en relación con las finanzas públicas ha sido tema de profundas controversias doctrinales. Es importante destacar que el Estado es el sujeto activo de la actividad financiera.

Recursos Públicos

Un análisis particularizado de los distintos recursos implica una distribución de objetos en grupos homogéneos, que tienen en cuenta sus características más destacables, tanto para encuadrar a varios de ellos en una misma categoría (tasas, impuestos, contribuciones en recursos tributarios) como para diferenciarlos de los restantes (recursos tributarios de recursos patrimoniales, de recursos de crédito público). Esa reunión en grupos significa una clasificación. Distribuimos los recursos públicos en:

1. Recursos patrimoniales o de dominio
2. Recursos de las empresas estatales
3. Precios públicos
4. Recursos gratuitos
5. Recursos tributarios
6. Recursos derivados de sanciones patrimoniales
7. Recursos monetarios
8. Recursos de crédito público

1. Recursos Patrimoniales o de Dominio

Son los ingresos que el Estado obtiene de los bienes de dominio público como de los privados.

• Bienes públicos: Bienes sociales que están destinados al disfrute de la sociedad. Surgen por causas naturales o artificiales (calles, puertos, puentes, plazas). No pueden ser objeto de apropiación privada, ya sea por enajenación a los particulares o porque estos los adquieran por el paso del tiempo. La apropiación perjudica a la sociedad, ya que son utilizados para satisfacer necesidades públicas.
• Bienes privados: Son otros bienes que pueden satisfacer necesidades públicas, pero que no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por su adquisición, locación, administración, concesión, etc. Son generalmente enajenables y prescriptibles.

Incluyen rentas provenientes de la explotación directa o indirecta de la venta de bienes patrimoniales; rentas de capitales mobiliarios del Estado; rentas de la explotación directa o indirecta de arrendamientos de tierras públicas, regalías; las tarifas o precios cobrados por las empresas que prestan servicios públicos o desarrollan actividades industriales o comerciales y que permanecen dentro del Estado luego de las privatizaciones.

2. Recursos de las Empresas Estatales

Las escuelas clásicas sostenían que el Estado se debía limitar en sus acciones sin interferir en la economía del país, y los ingresos obtenidos debían ser solo los indispensables para satisfacer las funciones y necesidades públicas primarias (defensa exterior, seguridad interior, justicia, educación). Al ocurrir determinados actos, surgieron nuevas doctrinas que fortalecieron la actividad pública, ampliando su ámbito de actuación e incluyendo sectores que antes estaban reservados a los particulares. Así surgieron empresas estatales que prestaron servicios públicos en general, y más tarde, tareas comerciales o industriales.

• A favor: Se dice que es necesario que el Estado realice actividades mediante sus empresas, por ejemplo, en el campo de la energía, minería, siderurgia. El fin de estas empresas no es obtener beneficios, sino prestar servicios que los particulares no pueden ofrecer. La existencia de un monopolio que actúa contra el interés general, practicando una política económica contraria a los intereses nacionales, solo el Estado puede frenarlo y controlarlo. Coordinación de los sectores básicos que no pueden realizarse por parte de los privados. En caso de recesión, la actividad de estas empresas permitiría sustituir la disminución de las inversiones.
• En contra: Que las empresas del Estado tienen poca eficiencia técnica y económica, que tienen gran propensión a la burocracia, que crean déficit que posteriormente caen en el presupuesto nacional y que son cargas para todos los contribuyentes.

3. Precios Públicos

Los precios públicos son aquellos ingresos que tienen como carácter común la de ser contraprestaciones por los bienes y servicios prestados por el Estado en el campo económico y que, desde el punto de vista jurídico, reconocen su fuente en el consentimiento del obligado y su causa en la ventaja o provecho que le proporciona la prestación estatal. La doctrina habla de precios privados cuando son establecidos convencionalmente con arreglo a las leyes de mercado, por lo cual no tienen carácter de tributario; precios públicos si son establecidos unilateralmente en forma diversa a la del mercado libre pero con el propósito de cubrir gastos públicos; precios políticos cuando se fijan tarifas inferiores al costo de producción de los servicios mínimos.

4. Recursos Gratuitos

Ingresos en virtud de liberalidades, es decir, de la entrega no onerosa de bienes por parte de terceros. Los ingresos de este tipo pueden venir de particulares, entes internacionales o de Estados extranjeros. Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa importancia cuantitativa y de irregularidad en su percepción y no obedecen a la regla de oportunidad económica.

5. Recursos Tributarios

La mayor parte de los ingresos provienen de los tributos. Constituyen prestaciones obligatorias exigidas por el Estado en virtud de su potestad de imperio para atender sus necesidades y realizar sus fines políticos, económicos y sociales. Comprenden impuestos, tasas y contribuciones.

6. Recursos Derivados de Sanciones Patrimoniales

El Estado trata de asegurar el orden jurídico normativo castigando a quienes infringen la norma a través de sanciones patrimoniales, multas, que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas y resarcir el daño a la colectividad. Aunque obtienen ingresos, carecen de tal finalidad y de ahí su diferencia con el tributo, ya que las penalidades patrimoniales procuran disuadir de la comisión de actos ilícitos.

7. Recursos Monetarios

El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda también es una forma de obtener ingresos. Mediante la moneda, el Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios y las transacciones públicas y privadas en general.

• El emisionismo como regulador económico: El papel de la emisión es fundamental, por cuanto la existencia de medios de pago debe estar en correcta proporción con el volumen de bienes y servicios disponibles para una economía nacional. Los medios de pago deben aumentar en el mismo porcentaje que aumenta el producido de bienes y servicios.
• El emisionismo como medio de obtener ingresos: Es cuando el Estado cubre sus déficit presupuestarios con la emisión de moneda. Constituye un elemento de presión inflacionaria y en la medida que la emisión provoque la inflación, produce los efectos de un tributo injusto para la comunidad y perjudicial para el Estado.

8. Recursos de Crédito Público

Las finanzas clásicas concebían el empréstito como un recurso extraordinario, al cual solo se debía incurrir en circunstancias excepcionales. La teoría moderna se orienta hacia la idea de que el empréstito es un recurso de sumo riesgo pero anormal y que no puede estar limitado a casos excepcionales.

Externalidades Tecnológicas y Ambientales

El análisis de externalidades tecnológicas es la transferencia de costos y beneficios de una microeconomía a otra, u otras, sin mediar precio. Las externalidades, según Pigou, se definen como divergencias entre el producto neto marginal social y el producto neto marginal privado. Una externalidad pecuniaria es el aprovechamiento de retornos de escala en una empresa productora de materia prima que beneficie a sus usuarios, retornos que se transmitan a través de los precios y que, por consiguiente, no requieren de acción fiscal. El doble dividendo es lo que podría llamarse una teoría del medio ambiente y su protección. Legítimamente puede preguntarse cuál es la necesidad real de una teoría; a fin de cuentas, si estamos convencidos de que el medio ambiente debe protegerse, hagámoslo, paguemos el precio, como hacemos con los bienes de consumo.

Instrumentos para el Control de Externalidades

• Mecanismos administrativos: Implican la identificación de casos y la aplicación de sanciones, incluso de clausuras. Se lo considera como última alternativa de aplicación por parte del Estado.
• Mecanismos financieros: Se limita a los casos en que los costos de transacción son razonables, es decir, a aquellos en los que hay pocas personas comprometidas. Resultan inaplicables en los casos de contaminación cuando los implicados son numerosos.
• Mecanismos fiscales: Existen dos clases de impuestos posibles: los impuestos sobre la emisión misma y los impuestos selectivos sobre bienes, que en la mayor parte de los casos son insumos que causan contaminación. Estos, a su vez, pueden también transformarse en impuestos sobre bienes de consumo.

Monopolios Naturales

Los monopolios naturales son aquellos que trabajan con costos decrecientes. Si los costos son decrecientes, dos empresas producen más caro que una. Los demás monopolios, es decir, los que operan en condiciones de costos crecientes, están constantemente en riesgo de que aparezca competencia, porque dos empresas producen más barato que una. Es por ello que los monopolios naturales deberían ser sujetos de regulación.