Evolución histórica del empleo público en España: reformas, estatutos y legislación clave

Evolución histórica del empleo público en España

1. Antecedentes históricos

Estatuto de Bravo Murillo (1852)

El Estatuto de Bravo Murillo, promulgado en 1852, fue la primera normativa general que reguló el empleo público en España. Estableció una estructura de carrera administrativa con diferentes categorías, salarios fijos para cada categoría y normas sobre ingresos, ascensos, destinos, régimen disciplinario y licencias. Sin embargo, a pesar de sus avances, no logró eliminar las prácticas de favoritismo político o personal en los nombramientos y destinos, lo que resultó en despidos arbitrarios conocidos como cesantías.

Esto condujo al surgimiento del corporativismo entre ciertos grupos de funcionarios especializados, quienes obtuvieron estatus especial con inamovilidad y exención del despido, mejoras salariales y otros privilegios. Como consecuencia, se crearon más cuerpos especiales y se intensificó la competencia entre ellos por privilegios y reconocimiento de su jerarquía.

Estatuto de Maura (1918)

El Estatuto de Maura, promulgado en 1918, representó el punto culminante de un proceso evolutivo en la reforma del empleo público en España. Esta ley garantizaba la estabilidad en el empleo al eliminar las cesantías y establecer la inamovilidad para los funcionarios. También abordó por primera vez la cuestión del asociacionismo y sindicalismo entre los funcionarios, permitiendo una forma moderada de asociación sujeta a la autorización ministerial.

Uno de sus principales logros fue la creación de un sistema de carrera para los funcionarios civiles de los ministerios, basado en la categorización personal y un régimen común de acceso. Este sistema destacaba por la generalización de la oposición y el ascenso basado en la antigüedad. A pesar de estos avances, el Estatuto de Maura no logró unificar las regulaciones de los cuerpos de funcionarios, lo que llevó a una proliferación aún mayor de cuerpos especiales, que ya eran numerosos en ese momento.

2. La Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964

A finales de los años 50, la situación del funcionariado en comparación con otros trabajadores del sector privado evidenciaba un desfase importante. La Ley de 1918 y sus disposiciones estaban obsoletas y no se cumplían adecuadamente. Además, los cambios socioeconómicos en un país que emergía de un período de aislamiento requerían una reforma urgente en la función pública.

En este contexto surgía una preocupación generalizada en la sociedad, la política y la doctrina sobre la necesidad de modernizar las administraciones públicas mediante una reforma administrativa. Esto llevó a la redacción de la Ley de Bases de 1963, cuyo texto articulado se aprobó en 1964, conocida como la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (LFCE), que todavía tiene vigencia en algunos aspectos. Esta ley tenía como objetivo principal unificar y sistematizar el régimen funcionarial.

• Introdujo la primera definición oficial de funcionario: personas incorporadas a la administración por una relación de servicios profesionales y retribuidos, regulada por el derecho administrativo.
• Se crearon órganos de gestión y coordinación: la Dirección General de la Función Pública y la Comisión Superior de Personal.
• Reestructuró las retribuciones.
• Clasificó a los funcionarios en: funcionarios de carrera (integrados en cuerpos generales y especiales) y funcionarios de empleo (eventuales e interinos).

Al mismo tiempo, durante la vigencia de esta ley, se empezó a romper la exclusividad del sistema de función pública con la aparición de la contratación laboral en algunos ámbitos de la Administración.

3. La Constitución Española de 1978

La Constitución Española de 1978 introdujo principios fundamentales para modernizar la función pública en España. Estos principios incluyen la igualdad, el mérito y la capacidad como criterios de acceso, la transparencia, la garantía de derechos sindicales y la imparcialidad de los funcionarios. Además, la Constitución estableció un Estado descentralizado, delegando competencias en materia de función pública a las Comunidades Autónomas.

El artículo 103.3 de la Constitución ordena regular por ley "el estatuto de los funcionarios públicos", garantizando así un estatuto profesional. Este estatuto refleja la profesionalidad de la función pública, especialmente en los criterios de mérito y capacidad para el acceso, así como en la imparcialidad en el ejercicio de funciones. Aunque la Constitución establece estos principios, no impone un modelo específico de función pública, dejando espacio para la evolución legislativa.

El artículo 149.1.18 reserva al Estado la competencia para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios, asegurando la igualdad de condiciones de empleo y evitando agravios comparativos injustificados. Las Comunidades Autónomas pueden legislar sobre función pública, pero deben respetar la legislación básica del Estado, mientras que las administraciones locales deben someterse a las leyes estatales y autonómicas correspondientes.

4. La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública

La Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP), fue una reforma legislativa realizada durante el período socialista con tres objetivos principales: modernizar la Administración pública, desarrollar el artículo 149.1.18 de la Constitución y adecuar la legislación de funcionarios al régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Aunque esta ley se aprobó de manera provisional, tenía un carácter básico y era la norma aplicable al Estado junto con la LFCE. La LMRFP fusionó varios cuerpos, combatió la endogamia y estableció la adscripción indistinta de puestos de trabajo, independientemente del cuerpo o escala. Además, introdujo un sistema mixto de carrera, adaptó las retribuciones y permitió la contratación de personal mediante contratos laborales.

Otra ley importante de ese periodo fue la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades, de carácter básico y que permanece en vigor.

5. La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP)

La Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), pretende:

• La unificación del régimen aplicable al personal funcionario y laboral de todas las administraciones públicas, reuniendo normas comunes y especiales.
• Otorgar mayor autonomía a los legisladores autonómicos.
• Modernizar el régimen de la función pública.

Algunos de sus preceptos entrarán en vigor con las leyes de función pública que se dicten en desarrollo del EBEP, mientras que otros se aplicarán directamente. Hasta entonces, las normas vigentes en cada Administración se mantienen en tanto no se opongan al EBEP.

Sin embargo, poco después de la aprobación del EBEP, España se enfrentó a una profunda crisis económica y financiera, lo que impactó en el empleo público. Esta crisis se utilizó como justificación para no desarrollar plenamente el EBEP debido al aumento del gasto que implicaría su aplicación efectiva. Además, como parte de los compromisos con la Unión Europea para controlar el déficit público, se adoptaron medidas que restringieron derechos e impusieron mayores obligaciones a los empleados públicos, tales como:

• Reducciones salariales.
• Pérdida de ayudas económicas y sociales.
• Restricciones en permisos y licencias.
• Aumento de la jornada laboral y mayor control del absentismo.
• Políticas de reducción de efectivos en todas las administraciones, mediante la congelación de nuevas incorporaciones, despidos e, incluso, la supresión de la prolongación voluntaria de la edad de jubilación.

Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre

En 2014 se unificó la ley anterior y diversas normas con rango de ley que la modificaron desde su promulgación. Como resultado, se aprobó el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, integrando y aclarando el marco normativo aplicable al empleo público en España.

Conceptos clave

• Inamovilidad: estabilidad en el puesto de trabajo frente a cesantías arbitrarias.
• Meritocracia: acceso y promoción basados en el mérito y la capacidad.
• Descentralización: competencias transferidas a las Comunidades Autónomas.
• Contratación laboral: aparición de la figura laboral en ámbitos de la administración que rompe la exclusividad del estatuto funcionarial.

Este recorrido cronológico muestra cómo, desde mediados del siglo XIX hasta el presente, el empleo público en España ha evolucionado mediante la combinación de estatutos, leyes y reformas orientadas a profesionalizar, modernizar y adaptar la función pública a los cambios políticos, económicos y territoriales del país.