Estructura y Órganos del Estado: Conceptos Fundamentales

Generalidades

Esta estructura del Estado se compone de una pluralidad de órganos, razón por la cual se dice que es un ser organizado y complejo.

La existencia de esos órganos se ha venido estudiando, mediante la aplicación de una clasificación que elaboró Georg Jellinek, a la que nos referiremos más adelante. El hombre desarrolla actividades y por ello decimos que actúa y sus actos se califican como actos personales. Al mismo tiempo, el hombre forma parte del Estado y este también desarrolla actividades como persona especial que es y que posee una voluntad muy peculiar por tratarse de un ser social. Esa voluntad se manifiesta a través de lo que hacen las personas físicas que gobiernan en el Estado; hay, por lo tanto, actos de los gobernantes que ejercen soberanía pero ya no son actos individuales sino actos del Estado, que son resultado de tareas especializadas que tienen relación con el poder político.

Esas tareas se dividen en tareas legislativas, ejecutivas y judiciales, las cuales son ejecutadas por personas totalmente distintas y con exclusividad. Esa actividad estatal de los órganos no está divorciada de la armonía sino que, al contrario, se conjugan sin perder su independencia con el fin de realizar un buen gobierno, o sea, conseguir el bien común. En el Estado moderno, Hermann Heller define a estos como órganos de creación y ejecución del derecho y son, por ello, inmediata o mediatamente órganos del Estado.

Clasificación de los Órganos del Estado

La división aludida por Heller, órganos inmediatos y mediatos del Estado, fue ampliamente desarrollada por Georg Jellinek.

Órganos Inmediatos

Para Jellinek, inmediato es el órgano cuya naturaleza determina precisamente la existencia del Estado; es, pues, una consecuencia inmediata constitucional de la asociación estatal misma, y la actividad de esta solamente puede darse a través de ellos.

Ejemplo de órgano inmediato lo constituían los monarcas que, como sujetos únicos, concentraban el ejercicio absoluto del poder en una sola persona. Eran, pues, el único órgano inmediato del Estado.

Francisco Porrúa Pérez, por su lado, anota que también son órganos inmediatos los grupos de personas físicas que ejercen el poder, atributo que se deriva directamente de la Constitución Política. En este caso, hablamos del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo. Este último autor agrega el caso de los Estados que forman el Estado Federal, a los cuales considera también como órganos inmediatos pues son vehículos de primer orden en la actuación del Estado. Al retomar a Jellinek, nos dice que los órganos inmediatos del Estado se pueden clasificar en:

• Órganos creadores y creados;
• Órganos primarios y secundarios, cuando se adopta la teoría de la representación;
• Órganos dependientes e independientes, asunto de colaboración; y
• Órganos normales y extraordinarios, por su origen o integración.

Órganos Creadores y Creados

Órgano creador es el que da origen a otro que resulta, entonces, creado. Ejemplo: El cuerpo electoral es un órgano creador y cuando eligen a los miembros del Congreso, este resulta ser un órgano creado.

Órganos Primarios y Secundarios

El órgano secundario representa al primario, siendo así que este exterioriza su voluntad por medio del órgano secundario. En este caso el Organismo Legislativo es el órgano secundario que representa al pueblo, que es órgano primario. Esta clasificación tiene importancia en los Estados que adoptan la teoría de la representación.

Órganos Dependientes e Independientes

Son dependientes los órganos que necesitan la colaboración de otro órgano del Estado para exteriorizar su voluntad; por el contrario, son independientes los órganos que no requieren esa colaboración para desarrollar su actividad. En el primer caso decimos que el Legislativo depende del Ejecutivo para que las leyes emitidas o aprobadas sean promulgadas y se den a conocer como leyes del país; en cambio, el Ejecutivo es independiente porque su función administrativa la lleva a cabo directamente.

Órganos Normales y Extraordinarios

Son normales los que existen siempre en la estructura del Estado para que funcione regularmente (el Congreso de la República) y son extraordinarios los que únicamente se dan por circunstancias especiales (la Asamblea Nacional Constituyente). Los órganos inmediatos del Estado se caracterizan porque no están sometidos a poder de mando alguno, cuando se trata del ejercicio pleno de funciones que les son propias. Son, por ello, independientes; aunque esa independencia se debe considerar solamente desde su aspecto formal. Su aparición se debe a la repartición de la soberanía y del poder. Debido a estos el Estado se ha vuelto más complejo. Sin embargo, entre los órganos clásicos -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- se establecen relaciones que tienden a un solo objetivo que es el bien común, que se conseguirá mediante un equilibrado ejercicio de esa soberanía, y se llega a consolidar la unidad del Estado al evitar una pluralidad de voluntades dentro del organismo político.

Órganos Mediatos

Por otro lado, al concluir la división bipartita de los órganos en inmediatos y mediatos, Jellinek nos explica que los segundos son aquellos cuya situación no descansa de un modo inmediato en la Constitución de la asociación política, sino en una comisión individual. Son responsables y están subordinados ante un órgano inmediato de una manera directa o indirecta. En este sentido, su actividad o función en relación con la colectividad es siempre derivada. No obstante, es conveniente aclarar lo siguiente: es mediato con respecto a la actividad del Estado, pero es inmediato con relación a la satisfacción de necesidades sociales, por ejemplo, tenemos el Municipio.

Los órganos mediatos también son susceptibles de clasificarse en dependientes, independientes, simples y de competencia múltiple, debido a la naturaleza de sus funciones.

Se clasifican, asimismo, en facultativos y necesarios, debido a la forma cómo nacen a la vida política estatal.

Por su importancia, Porrúa Pérez se extiende para explicar que un órgano mediato facultativo puede ser creado por el Organismo o Poder Ejecutivo, que es libre de hacerlo y lo hace con el fin de que participe en el desarrollo de sus actividades. Es, pues, arbitrio de dicho poder crear cuantos órganos facultativos estime conveniente. Por el contrario, los órganos mediatos necesarios surgen obligadamente como consecuencia de la estructura jurídica del Estado, o sea, que no son creación arbitraria del Ejecutivo ni de ningún otro órgano estatal, sino que el orden jurídico mismo los establece y también define sus lineamientos.

La creación de estos órganos significa que hay un nuevo reparto de la soberanía, un nuevo reparto del poder. El ejemplo clásico de un órgano mediato necesario es el Municipio, que siendo un producto que emana de la Constitución Política, auxilia al Poder Ejecutivo o Administrativo en el desarrollo de funciones en una esfera especial que tiene que ver con la prestación directa de los servicios públicos, en una demarcación territorial específica. Dentro de este órgano mediato se distinguen a la vez órganos inmediatos (el Alcalde como autoridad ejecutiva) y órganos mediatos (funcionarios que están en un segundo orden jerárquico dentro del gobierno municipal).

La Separación de Funciones o División de Poderes

La separación de funciones o de poderes a que indirectamente aludimos en líneas anteriores, es hoy una realidad que identifica al Estado Moderno, a la cual hicieron referencia en épocas anteriores hombres como Aristóteles, quien en su Política, dejó escrito que todo Estado tiene tres partes, elementos sin los cuales la organización de este tipo no puede diferenciarse. Dice que son esenciales los órganos deliberativos llamados asambleas generales, los órganos de la magistratura o cuerpo de magistrados y los órganos judiciales o cuerpo judicial. Más tarde, es Charles Louis de Secondat, barón de Montesquieu, quien hace un estudio científico de las funciones y crea la Teoría de la División de los Poderes.

En ese sentido, toma en cuenta la preponderancia de los reyes de su país -Francia- en los siglos XVII y XVIII sobre los Estados Generales que se mostraban como una asamblea colegiada y deliberativa integrada por tres clases: clero, nobleza y plebe, que conformaban la organización social francesa en tiempos de la monarquía; que constituían el órgano legislativo.

En contraste a esa situación, se dio cuenta y estudió la situación política inglesa, donde el poder de los reyes iba en disminución constante y aumentaba paralelamente el poder del Parlamento. Basado en esto, crea su teoría en búsqueda del equilibrio entre los poderes, aunque estimaba que debía haber un mayor predominio del poder legislativo. Ese equilibrio se procura de acuerdo con el contenido de las funciones de cada uno de esos poderes.

En su tiempo tuvo una gran influencia esta teoría, aunque no fue aceptada en su integridad.

Fue recogida por las llamadas Declaraciones de Derechos, es decir, en las Constituciones de los Estados Unidos de América y de Francia, donde se afirmó que no existe Constitución Política si esta no se apoya en la separación de poderes.

El poder detiene al poder, dijo Montesquieu, para referirse a que se debe evitar las interferencias entre una actividad y otra.

Igualmente señala ciertas ventajas, por ejemplo, eliminar el peligro que un órgano de Estado absorba las funciones de otro, o sea, el absolutismo; al repartir la soberanía entre los órganos, se podrá obtener el balance entre poderes porque uno sirve de freno y control a los demás; resulta beneficioso para los ciudadanos porque asegura su libertad y su seguridad; y quedan los ciudadanos protegidos contra los abusos del poder. Puede decirse que la doctrina de la división de los poderes de Montesquieu se convirtió en uno de los pilares del régimen demoliberal de occidente y se proyecta desde el siglo XIX hasta el XX.

A la fecha, en el Estado contemporáneo dicha teoría no tiene la misma aplicación ni los mismos alcances. La teoría ha sido modificada o contemplada para adoptarla a circunstancias históricas, políticas y sociales. Tampoco significa que haya perdido validez política como fórmula para lograr la desconcentración y la racionalización del poder público, sino que las nuevas funciones estatales no son, por naturaleza, ni pura labor legisladora ni mera ejecución de las leyes, ni la aplicación judicial de las normas, en cuanto que todo se modera por una racional colaboración.

Al respecto, Karl Loewenstein, citado por Vladimiro Naranjo Mesa, afirma que en realidad la separación de poderes es, por una parte, el reconocimiento que el Estado tiene de cumplir determinadas funciones -mediante la división del trabajo- y, por otra parte, los destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes órganos.

La separación de poderes es la forma clásica de expresar la necesidad de distribuir y controlar efectivamente el ejercicio del poder político. Dicho autor concluye observando que, corrientemente, se comete el error de hablar de separación de poderes cuando en realidad lo que se da es una separación de funciones, opinión que compartimos porque el poder es uno solo, configurado en la potestad que tiene el Estado como ente soberano.

Los Frenos y Contrapesos

Conforme lo anotado surge otra teoría que habría tenido sus orígenes con Polibio, quien en su época habló de un sistema de frenos y balanzas, antecedente de la doctrina de Montesquieu.

Esta otra teoría se conoce ahora con el nombre de Teoría de los Frenos y Contrapesos, al establecer lo que se denomina poder de vigilancia y control por parte de un órgano sobre la actividad de otro órgano, produciéndose así una recíproca supervisión al estar determinado su campo de acción y que de él no se puede salir.

Recordemos que la soberanía está repartida, se actúa en un plano de igualdad y se puede obtener un equilibrio en aras de un prudente ejercicio del poder con un balance de poderes.

La Distinción entre Persona y Órgano Estatal

Si hemos delimitado en cierta forma la estructura del Estado -cómo estaban colocados sus órganos- es conveniente que se haga una distinción entre estos y las personas que desempeñan las funciones. Con relación al tema, Georg Jellinek dice que el órgano como tal no posee personalidad frente al Estado. No existen dos personalidades: la del Estado y la del órgano, sino que Estado y Órgano forman una sola unidad. Esa afirmación tiene su fundamento en que los órganos constituyen la estructura misma del Estado, son parte de su realidad. El Estado no se concibe sin ellos. Los órganos no son personas y solo el Estado tiene personalidad jurídica.

Pero, ¿cómo se manifiesta en realidad el Estado? El poder jurídico tiene que precisar la estructura de los órganos y definir los derechos y obligaciones de las personas físicas a quienes se atribuye la titularidad de las funciones que desarrolla el órgano como tal. Los titulares no se confunden con el órgano, constituyen personalidades distintas y separadas pero existe entre ellos una pluralidad de relaciones jurídicas. El titular tendrá un conjunto de derechos y deberes que se derivan de su función, por ejemplo, el derecho a la retribución y el deber de responsabilidad por un buen desempeño de la función asignada. Esta separación entre titular y órgano sirve para explicar la continuidad del Estado: este siempre permanece. Una frase famosa hace alusión a esta situación, al decir que moría el rey, pero no la monarquía. Los titulares son temporales porque se dan renuncias, jubilaciones, fallecimientos o cambios, de acuerdo con los vaivenes de la política.

Competencia, Jerarquía y Obediencia en el Estado

En el devenir de las actividades estatales pueden surgir algunos inconvenientes que deben evitarse. Nos referimos a interferencias entre los órganos, pero para asegurar uniformidad en la dirección de las actividades, es preciso cumplir un fin coordinador que se realiza por medio de la competencia y la jerarquía.

Al deslindar lo anterior, vemos que competencia es el conjunto -esfera, dice Porrúa Pérez- de funciones atribuidas a cada órgano de la administración del Estado. El orden jurídico es, pues, el que delimita las respectivas competencias y estas se clasifican así:

• Territorial: que comprende la delimitación espacial dentro de la cual actúan los órganos;
• Por Materia: que consiste en el contenido específico de las funciones asignadas; y
• Por Grado: que corresponde al escalonamiento jerárquico que existe de los órganos para unificar y coordinar la actividad.

En relación a jerarquía, decimos que es la clasificación de funciones, dignidades y/o poderes en un grupo social, de acuerdo con una relación de subordinación y por la importancia respectiva.

La jerarquía es el segundo de los principios que se usa para mantener al poder dentro de su justo cauce. Se le llama también principio jerárquico. Alessandro Groppali, citado por Porrúa Pérez, entiende que es el ordenamiento gradual de órganos diferentes según sus competencias específicas, subordinados los unos a los otros, en virtud del fin unitario del Estado. Su necesidad deriva de la existencia dentro del órgano político de una voluntad que manda y de otras voluntades que obedecen, supliendo las diferencias que se presenten para dirigirse al fin que persigue el Estado.

No se concibe un Estado sin jerarquía, ni esta sin obediencia. La jerarquía significa obediencia de una autoridad respecto de otra superior, y que sobre estas se sitúa la autoridad suprema. La jerarquía implica la existencia de un vínculo que liga en forma escalonada a los órganos del Estado. La supremacía se hace valer por medio de órdenes y por la vigencia que los órganos superiores mantienen sobre los inferiores.

La obediencia aludida, no obstante, tiene sus límites, no es absoluta, a pesar que se respete como la sumisión a un superior. Sin embargo, siendo necesaria su existencia, todas las legislaciones la contemplan, y fijan sanciones y controles para su efectividad. Se dice que si hay límites, y hay que precisarlos, si estamos en el campo de la teoría política.

En Derecho existe la obediencia debida, y es aquella que, por ministerio de la ley, el inferior está obligado a prestar al superior jerárquico. Este tipo de obediencia se regula constitucionalmente en el país para evitar problemas graves, ya que no hay obligatoriedad de cumplir una orden cuando esta sea manifiestamente ilegal o que implique la comisión de un delito, sin importar el ámbito donde se desenvuelva una persona.