Estructura y Organización Administrativa

La Organización Administrativa

1. Concepto

La organización supone una ordenación de los medios personales, reales y financieros para el más eficaz cumplimiento de las funciones que están encomendadas a una entidad. La organización tiene una dimensión esencialmente jurídica. También tiene una dimensión puramente técnica, constituyendo una disciplina científica independiente y, por tratarse de Administración pública, también una dimensión política.

2. Modelo de organización

El modelo adoptado por la Administración Pública ha sido el forjado por Napoleón. Este modelo es el burocrático centralizado y se basa en los siguientes principios:

• División del trabajo con asignación precisa de la esfera de competencias concretas para cada una de las unidades orgánicas.
• Estructura jerarquizada de la organización, con una línea de mando estructurada en distintos niveles.
• Uniformidad de las reglas de comportamiento de todas las unidades organizativas.
• Profesionalidad del personal, seleccionado sobre la base de la competencia técnica y dotado de seguridad y estabilidad en el empleo (funcionarios)

3. Potestad organizativa

A) Significado histórico de las Teorías que defienden la organización administrativa como materia de la exclusiva competencia del Poder Ejecutivo

La identificación de la potestad organizativa como una materia reservada al Ejecutivo, como una materia de reserva reglamentaria, con la finalidad de lograr la exención del control por los otros 2 poderes, ha sido desechada. La materia organizativa es igual como cualquier otra; por consiguiente, puede ser regulada por Ley y estar sometida al control de los Tribunales. Sustancialmente, menos los aspectos regulados por la Ley, la organización se integra en la potestad reglamentaria, con los fines propios de esta y actos de pura gestión organizativa sin singularidades relevantes.

B) Las relaciones Ley-Reglamento en materia organizativa

Las Constituciones se limitan a regular los principios que conforman el modelo organizativo del Estado, a prever el régimen de creación de órganos administrativos o de algunos de ellos y a establecer la reserva de ley para la regulación de órganos de mayor relevancia en la Administración. Las Constituciones no acostumbran a desarrollar muchos más aspectos en la regulación de la Administración.

La organización no se reserva en bloque a la ley, sino solo en aspectos esenciales de la misma. Esta posición coincide con las teorías que defienden que, sustancialmente, en los aspectos no trascendentes políticamente, debería dejarse un amplio margen a la potestad reglamentaria para modular la organización administrativa. Debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con los principios generales que informan sobre las relaciones entre Ley y Reglamento, la no inclusión de una materia concreta en la reserva de ley no impide que pueda regularse por una norma de este rango, lo que produce el efecto futuro de no poderse regular por reglamento en tanto que se mantenga en vigor la ley en los aspectos regulados por esta, por lo que solo cabrán reglamentos ejecutivos con carácter complementario de Ley. Por otra parte, el juego de estas relaciones ley-reglamento en materia organizativa puede enriquecerse con técnicas de delegación legislativa o de deslegalización.

C) El reconocimiento de la potestad organizativa a las Administraciones Públicas en el Derecho Español

La atribución de la potestad organizativa a las Administraciones Públicas constituye un principio general del Derecho, por lo que no precisa recogerse de forma expresa por una norma, pero sí está expresamente reconocida en el Art. 11.1 LPC (Ley de Procedimiento Común): “Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.”

La Regulación de la Organización Administrativa en el Derecho Español

1. Presupuestos Constitucionales

La CE regula como materias propias de toda Constitución: los Poderes Constitucionales del Estado; y la estructura organizativa del Estado en el que se concreta el alcance de la descentralización que consagra, garantizando la autonomía de las CCAA y las Entidades Locales esenciales; y la Administración corporativa representativa de intereses. Pero también ha constitucionalizado el modelo organizativo de la Administración Pública española, que basa en una serie de principios informativos de la organización administrativa que se recoge en el art. 103 CE: eficacia, jerarquía, coordinación, descentralización, desconcentración, y también la estructura burocrática (art. 103.3 CE). La eficacia, jerarquía y coordinación son principios esenciales de toda organización. Por ello, los principios diferenciadores de unos modelos organizativos sobre otros son los de descentralización y desconcentración, que se oponen a un modelo centralizado, que fue precisamente el modelo napoleónico adoptado por la Administración Pública española. En cuanto a la estructura burocrática, debe advertirse que este modelo es de plena aplicación a las Administraciones del Estado y a las CCAA y se consagra como un principio esencial del modelo administrativo europeo continental; pero en las Administraciones corporativas, los órganos dirigentes de la Administración sí incorporan una plena representatividad político-administrativa, lo que no impide el que, como toda Administración, deba servir con objetividad los intereses generales que le competen y, desde luego, actuar con sometimiento a la Ley y el Derecho.

Tales principios son comunes a todas las Administraciones Públicas y no solo a la del Estado. Y este régimen común derivado de estos principios se reafirma en el art. 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia para aprobar legislación básica del régimen jurídico de todas las Administraciones Públicas y de sus funcionarios.

2. Creación, Modificación y supresión de órganos

La LPC (art. 11.2) exige que en la norma de creación de cualquier órgano administrativo se especifiquen las siguientes previsiones:

• La forma de integración en la Administración Pública y su dependencia jerárquica
• Funciones y competencias
• La dotación de créditos presupuestarios necesarios para la puesta en marcha y funcionamiento.

La ley prohíbe, por una regla de racionalidad organizativa, que puedan crearse nuevos órganos que supongan una duplicación de otros ya existentes, exigiendo que se suprima o se restrinja la competencia de estos (art. 11.3).

Tradicionalmente, la legislación española exigía que la creación, modificación y supresión de Ministerios se hiciera por ley. Pero las reformas ministeriales que han sido establecidas establecen que sean a través de Decretos-Leyes y por Decreto en base a la oportuna deslegalización. Tendencia que expresa una natural vocación reglamentaria de la materia organizativa. La LOFAGE prevé, siguiendo esta tendencia, que tanto los Ministerios como las Secretarías de Estado se establezcan mediante RD refrendado por el Presidente del Gobierno (art. 8.2).

Por Decreto se crean órganos jerárquicamente iguales o superiores a las Subdirecciones Generales y por Orden los demás. El Real Decreto se aprueba por iniciativa del Departamento en que se encuadra el órgano a crear y a propuesta del Ministerio para las Administraciones Públicas; y la Orden corresponde al Ministro del que depende el órgano, previa aprobación del Ministerio para las Administraciones Públicas.

En las CCAA debemos distinguir los órganos que se regulan en el Estatuto de los demás integrados en su Administración. Su régimen de creación, modificación y supresión se regula por las leyes autonómicas correspondientes (similar al de la Administración del Estado). Aunque en algunos casos la competencia del Gobierno para crear órganos abarca a los de nivel igual o superior a Sección.

En las Corporaciones Locales, los órganos de gobierno de los Municipios, Provincias e Islas se regulan por LRBRL, menos las CCAA uniprovinciales, que carecen de organización provincial diferenciada. En las Islas Baleares, sus órganos insulares están regulados por su propio Estatuto. Los órganos inferiores de estas Entidades locales se regulan por normas de legislación autonómica local o por normas propias de la Corporación local.

Las demás Entidades locales son reguladas por la legislación autonómica en cuanto a sus órganos de gobierno y por sus propias normas en cuanto a los demás órganos de ellos dependientes.

Los Órganos Administrativos: Clases

1. La doctrina del órgano

Órgano es la unidad diferenciada del aparato organizativo de una persona jurídica a la que se atribuye un conjunto de funciones para su resolución o gestión. La formación de la voluntad de las personas jurídicas se realiza por un fenómeno de imputación jurídica de la voluntad de las personas físicas, que son miembros de los órganos internos con capacidad para determinar la voluntad de esa persona jurídica.

Estos órganos se configuran jurídicamente, por sus normas reguladoras, como un conjunto ideal de atribuciones, unos medios materiales y financieros para su cumplimiento, y un titular, que es la persona física cuya voluntad se imputa al órgano.

La LOFAGE reserva la denominación de órganos a los que tengan efectos jurídicos frente a terceros o a aquellos cuya actuación tenga carácter preceptivo. Dicha ley denomina unidades administrativas a todas las demás.

2. Los órganos colegiados

En los órganos colegiados, la formación de la voluntad del órgano resulta de las reglas de funcionamiento y de formación de mayorías que, para cada órgano, se establezcan. Existen cuatro categorías:

1. Órganos de la Nación y las Comisiones Delegadas del Gobierno, y los órganos de gobierno de las CCAA. No se regulan por reglas generales que establece la LPC; su funcionamiento está informado por el principio presidencial.
2. Órganos de Gobierno de las Entidades Locales. Miembros elegidos democráticamente y su funcionamiento se regula en la LRBRL.
3. Órganos burocráticos, compuestos por autoridades y funcionarios. Integrados en la estructura jerárquica de la Administración. Se rigen por la LPC.
4. Órganos administrativos que integran miembros representativos de intereses sociales y económicos. Excluidos de la dependencia jerárquica. Se rigen por la LPC.

La LOFAGE prevé algunas normas particulares para los órganos colegiados estatales, a los que clasifica de interministeriales o ministeriales. También permite que en los órganos participen representantes de otras Administraciones Públicas, cuando se haya establecido por convenio y dispuesto en una norma. Diferencia los órganos colegiados de simple grupo, que tienen atribuidas competencias decisorias, de propuesta, de informe o de seguimiento y control de las actuaciones de otros órganos.

A) Estructura de los órganos colegiados

a) Presidente

Es designado de forma expresa para el desempeño del cargo, aunque ocasionalmente puede no serlo. En los órganos de composición burocrática se acostumbra a seguir las reglas determinadas para su sustitución en su designación y nunca por las reglas electivas, salvo que esté previsto. En caso de vacante, ausencia o enfermedad, o cualquier otra causa que impida al Presidente ejercer sus funciones, será sustituido por el Vicepresidente, si lo hubiere, y, en su defecto, por el miembro del órgano de mayor jerarquía, antigüedad y edad. En ausencia de previsión legal, por acuerdo del Pleno del órgano colegiado.

Tiene la función de representación del órgano colegiado. Le corresponde la convocatoria de las sesiones y la determinación del orden del día, y la policía de las sesiones del Pleno del órgano colegiado. Asegura el cumplimiento de las leyes en cuantas cuestiones corresponde decidir al órgano colegiado. Puede suspender la sesión por causa justificada. Las funciones institucionalmente propias se encuentran en el art. 23 LPC.

De sus funciones, las que plantean mayor complejidad son la determinación del orden del día y la posibilidad de suspender la sesión.

b) El Secretario

Es un miembro del órgano colegiado y tendrá voz y voto, aunque puede no serlo, en cuyo caso carece de voto, aunque tendrá voz para ilustrar cualquier extremo de los debates, con autorización del presidente. En este segundo caso, se requiere que el puesto de secretario lo ocupe una persona al servicio de la Administración pública correspondiente. La designación, sustitución y cese se regularán por las normas específicas del órgano colegiado y, en su defecto, por un acuerdo del Pleno.

Las funciones son de gestión y ejecución de las decisiones que corresponden al órgano colegiado y a su presidente. Tiene expresamente encomendadas las de cursar convocatoria con su orden del día, custodiar y recibir cuantos escritos se dirijan al órgano colegiado, asistir a sesiones, redactar y autorizar las actas y expedir certificaciones de acuerdos.

c) El Pleno

Es el propio órgano colegiado reunido en sesión. Está formado por todos sus miembros, que no tienen relevancia orgánica diferenciada, aunque la Ley establece especiales previsiones para ellos, pero a los simples efectos de relacionar sus derechos y deberes.

El primero de los derechos de los miembros es el de asistir a las sesiones del Pleno, participar en sus deliberaciones y ejercer el derecho al voto en los acuerdos que se adopten. También tienen los de recibir en los plazos previstos la convocatoria y el orden del día, recibir información sobre los temas de debate y formular ruegos y preguntas.

En ningún caso los miembros del órgano colegiado pueden atribuirse la representación del órgano colegiado, que se atribuye expresamente al Presidente del órgano. Esta representación puede ser por norma o, para casos concretos, por acuerdo del propio órgano colegiado.

B) La Sesión

Los órganos colegiados se reúnen en sesión mediante convocatoria de sus miembros, en la que conste el orden del día de la sesión. Deberá notificarse con 48 horas de antelación mínimo. La convocatoria será válida aunque no cumpla todos los requisitos si se reúnen todos los miembros y lo acuerdan por unanimidad.

Para la válida constitución de la sesión deben concurrir, en primera convocatoria, la mitad de sus miembros y el Presidente y Secretario, o los que válidamente les sustituyan. En los órganos de carácter representativo, basta con que estén presentes los representantes de las Administraciones Públicas y de las organizaciones representativas de los intereses sociales o económicos a los que se haya atribuido la condición de portavoces. La LPC remite a las normas de funcionamiento de los propios órganos la regulación de las convocatorias, que, en su defecto, podrá regularse por el propio órgano colegiado; pudiéndose prever segunda convocatoria sin ningún tipo de condicionamiento, y ni siquiera impone la exigencia de que concurran un mínimo de miembros.

La sesión se desarrollará conforme al orden del día, que fija el Presidente teniendo en cuenta las peticiones de los demás miembros. Se empieza con la lectura y aprobación del acta de la sesión anterior; siguiendo la deliberación y votación de los asuntos incluidos en el orden del día, y terminan con ruegos y preguntas. Solo cabe adoptar acuerdos sobre los asuntos incluidos en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros del órgano y se declare la urgencia del asunto por mayoría.

C) La Adopción de Acuerdos

Los acuerdos se adoptan por el sistema de mayoría de votos. Si hubiera empate, el voto del Presidente es dirimente, salvo que se trate de órganos representativos, en cuyo caso habrá que estar a lo que prevean sus normas específicas. Todos los miembros del órgano tienen derecho a votar y la posibilidad de abstenerse; las autoridades y funcionarios no pueden abstenerse. La razón es que estos deben necesariamente expresar su opinión sobre el acuerdo a adoptar, por las mismas razones que cuando actúan como titulares de un órgano unipersonal.

El sistema de votación puede ser fijado por las normas de cada órgano colegiado o, para cada asunto concreto, pudiendo ser secretos o abiertos, y a mano alzada, a la voz o por cualquier otro sistema que identifique el sentido del voto y al votante. En los órganos administrativos, el sistema de votación es abierto.

La responsabilidad de los acuerdos adoptados corresponde a todos los que votaron favorablemente el mismo. Quedan exentos de responsabilidad quienes así hicieron constar su voto en contra del acuerdo que la genera y los que se abstuvieron.

Los vicios generales de los actos administrativos, el art. 62.1.d) LPC prevé como supuesto de nulidad de pleno derecho la violación de las reglas esenciales en la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Si la invalidez de los acuerdos se deriva de alguno de los votos emitidos, solo afectará al acuerdo adoptado si el voto incide en el número total exigido para la mayoría necesaria para aprobar cada acuerdo, de suerte que sin su concurso aquella se desvirtúa.

D) Actas

La sesión deberá reflejarse en acta, redactada por el Secretario, en la que se harán constar los asistentes, el orden del día, fecha, hora y lugar de su celebración, personas que han intervenido, puntos principales de las deliberaciones, forma y resultado de la votación, y texto literal de los acuerdos. El acta se aprueba en la misma o, lo que es más usual, en la siguiente sesión, lo que no incide sobre la eficacia de los acuerdos adoptados. Los miembros del órgano y los terceros interesados pueden solicitar certificaciones de los acuerdos que les afecten, aunque el acta no haya sido aprobada, pero deberá constar esa circunstancia.

IV. Los Principios de la Organización Administrativa

Los principios esenciales de toda organización administrativa son: eficacia, economía y eficiencia, competencia, jerarquía y coordinación. En tanto principios que determinan las diferencias de los distintos modelos, que podemos denominar existenciales, son: descentralización y centralización, y concentración y desconcentración.

En el marco estricto de las relaciones entre los distintos entes administrativos, los principios que las informan son el de autonomía y el de tutela o control, que tampoco tiene significado absoluto, en el sentido de que la autonomía no implica ausencia total de controles, ni tutela una total e integra dependencia. Los principios de coordinación y cooperación, que garantizan la mayor operatividad y eficacia del conjunto de entes administrativos, dentro de la única unidad trascendente en la que se integra: el Estado.

1. Competencia

A) Concepto

Competencia de un órgano es el conjunto de funciones que le son atribuidas por el ordenamiento. La distribución de las competencias obedece al principio de división del trabajo. La competencia suele reservarse para designar funciones atribuidas a las distintas Entidades, y atribuciones cuando se trata de órganos.

La competencia se define como la medida de la potestad atribuida a un órgano. La competencia supone la habilitación previa y necesaria para que el órgano pueda actuar válidamente. La competencia tiene carácter irrenunciable. No impide que, a través de las técnicas de delegación, avocación y sustitución, puedan actuar órganos distintos a los que la norma atribuye formalmente la competencia, pero no afecta a la titularidad de la competencia. Si un órgano aprueba una norma o acto y carece de competencia, incurre en un vicio que determina su nulidad o anulabilidad.

B) Criterios de Determinación

• Material: atribuye a cada órgano las competencias por razón de las divisiones objetivas o por grupos de materias que cabe efectuar en el conjunto de las funciones atribuidas al Ente.
• Territorial: supone que la Entidad cuenta con un despliegue territorial de su aparato organizativo, de suerte que las distintas áreas o divisiones territoriales son consideradas como circunscripciones administrativas de los órganos con sede o jurisdicción en ellas para el ejercicio de sus competencias.
• Jerárquico: implica la atribución de competencias diferenciada para cada escalón jerárquico del aparato organizativo.
• Fraccionamiento: presupone la diferenciación en distintas fases del procedimiento de adopción de decisiones administrativas, escalonando la intervención de distintos órganos en las diversas fases de ese procedimiento.

C) Clases de competencias

• Competencia exclusiva: es aquella que solo permite decidir al órgano que la tiene atribuida y a ningún otro, ni aun en vía de recurso, no permitiendo tampoco la delegación ni la avocación. Solo los órganos cuyas decisiones ponen fin a la vía administrativa (art. 109 LPC).
• Competencia alternativa: es la que permite que pueda ser ejercida por un órgano distinto, aunque de la misma Entidad. Ejemplo: las competencias ejercidas en virtud de delegación y avocación.
• Competencia compartida: es la atribuida a varios órganos en distintas fases de ordenación, ejecución o control.
• Competencia concurrente: es la que se da en relación con una misma materia, pero por títulos jurídicos diferentes que están atribuidos a órganos distintos. Por ejemplo, cuando se requieren varias autorizaciones distintas para ejercer una actividad social o económica.
• Competencia indistinta: supone la posibilidad de actuación en un plano de igualdad de dos o más órganos.
• Competencia sustitutoria: implica que la actuación de un órgano no pueda entrar en juego sino en defecto de la actuación del otro a quien primariamente le corresponde.

2. Técnicas de alteración del ejercicio de las competencias (Muy importante)

A) La delegación de competencias

La delegación es la resolución de un órgano en cuya virtud se transfiere a otro órgano de la misma Entidad el ejercicio de competencias que están atribuidas al delegante. La titularidad de la competencia está atribuida al órgano delegante; por tanto, la delegación solo afecta al puro ejercicio de la competencia delegada. Los actos decididos en virtud de delegación se imputan, a todos los efectos, al órgano delegante, pudiendo tener relevancia si se determina que el acto dictado pone o no fin a la vía administrativa y, en consecuencia, cuál es el recurso procedente y, en otro orden, dicha imputación determina cuál es el Tribunal competente para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo que pueda interponerse.

El órgano delegante puede modular el alcance en el acuerdo de delegación, pudiendo reservarse facultades en relación con el ejercicio de las competencias, especialmente de dirección y control de dicho ejercicio. Al no perder la titularidad de las competencias, el órgano delegante puede revocarla en cualquier momento. El órgano delegante tiene plena disponibilidad sobre el alcance temporal y material de la delegación y sigue siendo, tras la delegación, el titular de la competencia delegada.

Esta técnica de alteración del ejercicio de las competencias se inscribía en el principio de jerarquía; sin embargo, la LPC ha desconectado la delegación de este principio, posibilitando que la delegación opere a favor de otros órganos, aunque no estén jerárquicamente subordinados respecto del delegante, siempre que existan circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hagan conveniente. Se permite incluso a Entidades de Derecho Público. Debe exigirse la motivación de la misma cuando el órgano al que se delega no es jerárquicamente dependiente.

La delegación puede tener por objeto el ejercicio de cualquier competencia, salvo:

1. Relaciones con la Jefatura del Estado, Presidente del Gobierno, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las CCAA y Asambleas legislativas de las CCAA.
2. Aprobación de reglamentos
3. Resolución de recursos de actos que hayan sido dictados por el propio órgano en el que se pretende delegar dicha resolución.
4. Cualquier otra materia cuya delegación se prohíba por una norma con rango de Ley.

Tampoco se admite la subdelegación, es decir, la delegación de competencias que, a su vez, se ejercen por otra delegación. Se flexibiliza previendo que la Ley podrá autorizar expresamente la subdelegación. Se prohíbe la delegación de competencias en las que haya recaído dictamen o informe preceptivo previo a su resolución, pero sí se admite la delegación antes de que haya recaído el mismo.

La delegación debe ser publicada en el Boletín Oficial que corresponda según la Administración Pública a la que pertenece el órgano delegante. Deberá expresarse la circunstancia de que las resoluciones se adoptan en virtud de delegación en cada una de ellas. La ley no impone la forma de expresar la circunstancia, que debería reflejar los datos necesarios para la inmediata comprobación, por los afectados, de la existencia de la modalidad concreta de la delegación que se ejerce.

B) La Avocación

Supone la resolución por la que un órgano superior puede recabar para sí la decisión sobre un asunto que está atribuido a un órgano jerárquicamente dependiente de aquel. Está condicionada por la concurrencia de circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que la hagan conveniente, lo que implica la obligación de motivar la avocación en cada caso. Se impone la obligación de poner la avocación en conocimiento del superior jerárquico del órgano avocante y de notificar esta decisión a los interesados con anterioridad a la resolución del procedimiento. La decisión de avocar debe ser motivada y no es recurrible, aunque puede presentarse contra la resolución final del procedimiento si la avocación adolece de algún vicio.

C) La Encomienda

La encomienda solo afecta a la realización de actividades técnicas o materiales a que obligue el ejercicio de competencias. No opera en el ámbito de la adopción de decisiones, ni produce cambio de titularidad de competencias, ni afecta a su ejercicio a nivel de decisiones a adoptar. La decisión es del órgano que realiza la encomienda, y le corresponde al órgano encomendante dictar los actos jurídicos que den soporte a la actividad material o ejecutiva.

La encomienda debe formalizarse en el instrumento que se regule para cada Administración y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos de la misma Entidad Administrativa. La ley obliga a publicar en el Boletín Oficial correspondiente el acuerdo de la encomienda, que establece las actividades que le afectan, plazo de vigencia y naturaleza de la gestión. Solo tendrá eficacia tras la publicación.

La encomienda se debe producir siempre entre órganos administrativos, regulándose por la legislación de contratos cualquier “encargo de gestión” a personas privadas, que en ningún caso podrán ejercer actividades que, según la legislación vigente, estén sometidas al Derecho Administrativo.

D) Delegación de Firma

La delegación de firma consiste en atribuir exclusivamente a otro órgano jerárquicamente dependiente del delegante la facultad de firmar las decisiones previamente adoptadas por el órgano delegante. No incide en la titularidad de la competencia, sino solo en un aspecto mínimo del ejercicio de la misma, que es la firma. Es necesario que un órgano superior delegante haya manifestado su voluntad y decidido para que pueda firmar válidamente un órgano inferior. La firma se limita a expresar la manifestación de voluntad del órgano delegante. Los actos en los que ha operado la delegación de firma se imputan al órgano delegante a todos los efectos.

No precisa publicación, aunque debe hacerse constar en cada caso que se ejerza.

E) Suplencia

Opera como sustitución temporal de los titulares de órganos administrativos. Los suplentes pueden estar previstos y designados por las normas que los regulan o por el órgano competente para designar a los titulares a sustituir. En caso de no estar designado suplente, la suplencia se ejercerá por quien designe el órgano superior del que dependa el nombramiento del titular del órgano en el que debe producirse la suplencia.

3. Jerarquía

El principio de jerarquía supone la ordenación del aparato organizativo en un posicionamiento de gradación sucesiva de los distintos órganos que lo integran, que se traduce en la atribución de poderes de dirección de los órganos superiores sobre los inferiores. Opera en un doble plano:

• Como ordenamiento jerárquico: como criterio de distribución de competencias en función de la posición de cada órgano en la estructura jerarquizada.
• Como relación de jerarquía: como el conjunto de poderes de los órganos superiores sobre los inferiores.

La relación de jerarquía se traduce en una serie de potestades de los órganos superiores sobre los inferiores:

• Potestad de dirección: implica el poder de dictar órdenes concretas, instrucciones generales de obligado cumplimiento para la actuación de los órganos inferiores.
• Potestad de vigilancia e inspección sobre el funcionamiento real de los servicios y el fiel cumplimiento de cuantas obligaciones corresponden a los órganos inferiores.
• Potestad disciplinaria: imposición de las oportunas sanciones a los funcionarios titulares de los órganos inferiores que incumplen sus obligaciones. Esta potestad disciplinaria puede no ser plena, correspondiendo determinadas sanciones a órganos distintos al superior jerárquico inmediato que tiene la potestad de dirección. Por ejemplo, en los casos de separación definitiva del servicio.
• Potestad de resolución de recursos de alzada: de los actos del órgano inferior que no ponen fin a la vía administrativa.

4. Coordinación

La coordinación significa que la satisfacción de los distintos intereses públicos a que atienden los distintos órganos de una Entidad debe obedecer a unos principios y finalidades comunes y no contradictorios, que impliquen una economía de actuaciones y no una duplicación de esfuerzos y, en fin, traducir una finalidad convergente y no de rivalidad en la actuación de los órganos o los sujetos públicos. Lo que persigue la coordinación es la reconducción a unidad funcional de los distintos órganos diferenciados en cada Entidad, evitando actuaciones disfuncionales derivadas de un entendimiento aislacionista del principio de competencias.

5. Desconcentración

El principio de desconcentración lo constituye el art. 12.3 LPC, que atribuye la competencia asignada a una Administración, cuando no se especifica qué órgano concreto debe resolver, a los órganos inferiores por razón de la materia y del territorio y, de existir varios, al superior jerárquico común.

Con independencia de este aspecto de la desconcentración como principio existencial de la organización administrativa, la desconcentración es una técnica concreta de desplazamiento de las competencias, desde los órganos superiores que las tengan atribuidas, hacia los órganos inferiores que de ellas dependan. La técnica de desconcentración transfiere la titularidad de las mismas, que conlleva lógicamente su ejercicio. Supone una atribución normativa de la competencia, que solo podrá modificarse mediante derogación de la norma que la atribuye y no mediante revocación total o parcial.

V. Relaciones entre Entes Administrativos

La LPC establece en su art. 4:

1. La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas pueden crear órganos para la cooperación entre ambas, de composición bilateral o multilateral, de ámbito general o de ámbito sectorial, en aquellas materias en las que exista interrelación competencial, y con funciones de coordinación o cooperación según los casos.

   A efectos de lo establecido en el presente Capítulo, no tienen la naturaleza de órganos de cooperación aquellos órganos colegiados creados por la Administración General del Estado para el ejercicio de sus competencias, en cuya composición se prevea que participen representantes de la Administración de las Comunidades Autónomas con la finalidad de consulta.

2. Los órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnan a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma, se denominan Comisiones Bilaterales de Cooperación. Su creación se efectúa mediante acuerdo, que determina los elementos esenciales de su régimen.
3. Los órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, se denominan Conferencias Sectoriales. El régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno.
4. La convocatoria de la Conferencia se realizará por el Ministro o Ministros que tengan competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia Sectorial. La convocatoria se hará con antelación suficiente y se acompañará del orden del día y, en su caso, de la documentación precisa para la preparación previa de la Conferencia.
5. Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el Ministro o Ministros competentes y por los titulares de los órganos de gobierno correspondientes de las Comunidades Autónomas. En su caso, estos acuerdos podrán formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial.
6. Las Conferencias Sectoriales podrán acordar la creación de comisiones y grupos de trabajo para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del ámbito material de cada una de ellas.
7. Con la misma finalidad, y en ámbitos materiales específicos, la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas podrán constituir otros órganos de cooperación que reúnan a responsables de la materia.
8. Cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de cooperación de composición multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del mismo puede acordar que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor implantación sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente o según el orden del día.

1. Descentralización

La descentralización supone que el conjunto de funciones públicas está distribuido, por el ordenamiento jurídico, entre varias Administraciones Públicas jurídicamente independientes. La nota esencial es la existencia de una pluralidad de Administraciones Públicas jurídicamente personificadas.

3. Autonomía

Autonomía implica la capacidad de gestión independiente de una esfera de asuntos propios. La autonomía solo se predica de Entidades integradas en la organización estatal, de la que forman parte y a cuya unidad no pueden oponerse.

La autonomía implica el reconocimiento, por el ordenamiento jurídico, de una esfera de intereses propios para su gobierno y administración por la Entidad. Este es el caso de las CCAA, Municipio, Provincia e Isla en nuestra Constitución (arts. 137 y 151 CE).

Aunque la autonomía, en sus grados mínimos, es predicable de todas las Administraciones Públicas, debería reservarse para aquellas en las que se dan las siguientes notas:

• Capacidad para dictar normas
• Capacidad de designación de sus órganos de gobierno por la comunidad que les sirve de base
• Poder de gestión de su esfera de intereses
• Suficiencia financiera para el desempeño de sus competencias

4. Coordinación y cooperación intersubjetivas

A) Coordinación

.La coordinación tiene unos contenidos mínimos que se manifiestan en tres deberes fundamentales (art 4 LPC):

- Respetar el ejercicio legitimo por otras Administraciones de sus competencias

- Ponderar en el ejercicio de las competencias propias los intereses públicos encomendados a otras Administraciones

- Facilitar la información que sobre el ejercicio de sus competencias precisen otras Administraciones (datos, documentos, medios probatorios).

Junto a esta dimensión mínima de la coordinación cabe otras más activa que puede concretarse en las siguientes modalidades:

- Elaborar planes o programas de acción conjunta

- Establecer en su propia normativa fases de intervención necesaria de otras Administraciones Publicas con intereses implicados en la acción a desarrollar, en los procedimientos de elaboración de decisiones

- Crear órganos de composición mixta con la finalidad de establecer de una forma regular y periódica un intercambio de información reciproca y de desarrollar una coordinación mas sistematizada etc.

B) Colaboración ( Muy Imp)

Se entiende como el ejercicio conjunto de competencias de cada unos de los entes que aúnan sus actividades al objeto de optimizar sus resultados. La colaboración esta ampliamente considerada en el Informe de la Comisión de Expertos sobre autonomías, en la Ley de Proceso Autonómico y la LRBRL. La LPC recogiéndola también, pretende reforzar los efectos de las distintas técnicas a través de las que se instrumenta jurídicamente. La Ley diferencia dos figuras:

a) Convenios de colaboración: Regulándose tan solo los celebrados entre la Administración del Estado y las CCAA. Se establece sus contenido, precisando que deberán especificar los órganos que lo celebran, competencia de cada una de las Administraciones Publicas firmantes a la que afecta el convenio, financiación, actuaciones o medidas previstas, plazo de vigencia y causas de extinción.

Los convenios pueden ser el resultado de acuerdos en el seno de una conferencia sectorial, denominados convenios de conferencia sectorial. Ambos tipos de convenios obligan a las Administraciones que los celebran desde su firma, deberán publicarse en los respectivos Boletines Oficiales de las Entidades firmantes, y deberán comunicarse al Senado a los efectos del art. 145 CE. Tendrán plenos efectos entre las partes, atribuyendo las cuestiones litigiosas que se planteen a la jurisdicción contencioso-administrativa o en su caso al TC. Se prevé la creación de órganos mixtos de vigilancia y control, con la misión de resolver los problemas de interpretación y cumplimiento de los convenios suscritos. Si los convenios se limitan a simples declaraciones de principios o de pautas de orientación política se denominan Protocolos Generales. Los convenios son la forma típica por que se instrumentan las relaciones de colaboración entre cualesquiera Administraciones Publicas.

b) Los consorcios.Suponen la creación de una persona jurídica de carácter instrumental.

c) Cooperación.

En la cooperación, una o varias Entidades apoyan o colaboran o asisten jurídica, técnica o económicamente, al ejercicio de las competencias propias de la Entidad. El ejemplo más relevante se da en relación a las competencias atribuidas a los pequeños municipios, que es la competencia más significativa, en la actual legislación local, de las Diputaciones Provinciales.

Por ellos la LPC se limita a establecer el deber de prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias; asistencia que no podrá negarse salvo que no pueda prestarse por el Ente al que se solicita o le cause perjuicio grave de sus intereses o al cumplimiento de sus propias funciones, en cuyo caso podrá darse un respuesta negativa motivada.

5. Tutela y control

Los poderes de control pueden ser:

- A priori o a posteriori, según incidan en un control previo o posterior a la decisión.

- De oportunidad o de legalidad, según valoren la conformidad o no al ordenamiento de la decisión, o simplemente su oportunidad o acierto político

- Genéricos o específicos, según versen sobre toda la actividad del Ente controlado o solo para algunas materias concretas y con fines expresamente delimitados.