Estatuto de Autonomía: Proceso, Elaboración y Reforma

Las Peculiaridades del Estatuto de Autonomía

El Estatuto de Autonomía es una norma de apariencia bicéfala porque una de las características que más suelen subrayarse por la doctrina y la jurisprudencia al describirla es que reúne al mismo tiempo la condición de ley orgánica del Estado (art. 81.1 CE) y de norma institucional básica de las Comunidades Autónomas (art. 147 CE). Para que un Estatuto llegue a formarse, tienen que sucederse con éxito dos procedimientos sucesivos, uno eminentemente político, llamado de iniciativa autonómica, que concierta la decisión de los territorios provinciales interesados en constituir una Comunidad Autónoma; y otro, básicamente jurídico, aunque también desarrollado en clave de pacto político, que consiste en la elaboración del texto de la norma estatutaria y su tramitación parlamentaria hasta la aprobación como ley orgánica. Desde el punto de vista de su contenido, el Estatuto no es una norma que tenga plena capacidad de disposición sobre cualquier material, sino que aquélla aparece constitucionalmente constreñida de diversas formas concurrentes. Principalmente, por un lado, su subordinación a la CE, de manera que no puede desconocer o desvirtuar sus mandatos; por otro, el acotamiento específico de materias que han de ser objeto necesario de regulación estatutaria (art. 147 CE). El Estatuto sólo puede ser modificado siguiendo un procedimiento especial, bastante diferente del legislativo ordinario, cuya incoación depende de la iniciativa de los territorios interesados y en el que reaparecen las características pactadas de esta norma singular que determinan que, a la postre, tengan que conjugarse la voluntad de la CC.AA. interesada y la de la Cortes Generales, para que la reforma sea aprobada.

Inicio del Proceso Autonómico

El art. 143 CE establece las condiciones principales para que pueda iniciarse válidamente el proceso por cualquier territorio del Estado. Sólo cuentan con habilitación para esta iniciativa las provincias. En el supuesto, concebido como ordinario, de que sean varias de ellas las que pretendan acceder unidas a la conformación de una CA, es necesario que tengan características históricas, culturales y económicas comunes, y que sean limítrofes (la CE cita como excepción a los territorios insulares, donde este requisito se sustituye por la relación de vecindad). En último término, la CE concibe como excepcional que una sola provincia acceda aisladamente a la autonomía, exigiendo, en tal caso, que el territorio interesado tenga entidad regional histórica. Las anteriores son las condiciones ordinarias. Pero también contempla determinados regímenes especiales, que pueden relacionarse como sigue:

• a) La disposición transitoria primera de la CE acepta que en los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante un acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, podrán sustituir la iniciativa que el art 143.2 CE atribuye a las diputaciones provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes.
• b) El art 151.1 CE regula un procedimiento reforzado que permite acceder a los máximos niveles de autogobierno sin esperar el transcurso del periodo de cinco años que impuso, como regla general, el art 148.2 CE.
• c) La disposición transitoria 2ª de la CE contiene otra especialidad políticamente resonante al admitir que los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta CE, con regímenes provisionales de autonomía, podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el art 148.2 CE, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el art 151.2 CE, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico.
• d) También ha reconocido la CE, en su disposición transitoria 4ª, un régimen especial para la posible integración de Navarra en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Se establece en ella un régimen especial, distinto del ordinario del art 143.2, para el caso de la integración de Navarra en el Consejo General del País Vasco o al régimen autonómico que lo sustituya. No obstante, todas estas especialidades no rigen para el supuesto de que Navarra se constituya en Comunidad Autónoma separada, lo que ocurrió mediante la aprobación de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero en 1982.
• e) La disposición transitoria 5ª alude a Ceuta y Melilla: Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en CCAA si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una Ley orgánica, en los términos previstos en el art 144.
• f) Por último, los procedimientos de acceso a la autonomía también conocen algunas excepciones singulares por la circunstancia de que determinados procesos autonómicos pueden ser impulsados o completados por decisión de las Cortes Generales. Estas intervenciones del Parlamento estatal se concretan en las siguientes posibilidades:

• - El art 144 a), exige la intervención de las Cortes Generales para que autoricen la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del art 143.1.
• - El art 144 b) del citado artículo también prevé la intervención de las Cortes en relación con el acceso a la autonomía de los territorios no integrados en la organización provincial, previsión que tiene una aplicación en el caso de Ceuta y Melilla, porque así lo prevé expresamente la disposición transitoria 5ª CE, pero que también podría aplicarse a territorios enclavados en la Península, pero no integrados en ninguna provincia y ni siquiera, actualmente, en la soberanía española, como es el caso de Gibraltar.
• - El art. 144 c) permite también a las Cortes, mediante ley orgánica, sustituir la iniciativa de las corporaciones locales a que se refiere el art 143.

Elaboración de los Estatutos

A. El Procedimiento Ordinario

El procedimiento previsto en el art 146 es el que debe seguirse cuando la iniciativa autonómica se ha adoptado de acuerdo con las previsiones de los arts 143.2, 144 o de la disposición transitoria primera. La CE se refiere de forma muy sumaria a los trámites de este procedimiento en los términos siguientes: El proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los diputados y senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes para su tramitación como ley. La asamblea constituida debe elaborar un proyecto precisamente con el contenido que autoriza el art 148 CE, en cuanto a las competencias materiales, y con las referencias orgánicas y funcionales que impone el art 147 CE. Una vez ultimada la elaboración del proyecto de Estatuto se debe remitir al Congreso de los Diputados con toda la documentación justificativa del cumplimiento de los requisitos de la iniciativa autonómica y demás procedimentales del art 146 (y del art 144 en su caso). Se abre entonces un trámite previo de comprobación y examen por la Mesa de la Cámara del cumplimiento de los requisitos constitucionalmente exigidos para que el proyecto pueda ser tramitado en las Cortes. Si después de este examen, la Mesa del Congreso advierte que se ha incumplido algún trámite constitucionalmente exigido o que el proyecto adolece de algún defecto de forma, se comunicará a la Asamblea que lo hubiera redactado y se suspenderá la tramitación hasta que aquél se cumpla o se subsane éste (art. 136.3 del Reglamento del Congreso).

B. El Procedimiento Especial

Este procedimiento es el que sigue a la iniciativa autonómica cualificada del art 151.1 y por el que se tramitan también los Estatutos de los territorios a que se refiere la disposición transitoria segunda de la CE. Entre ambos casos no hay más diferencia que la relativa a la convocatoria de la asamblea encargada de elaborar el proyecto, que la hace el gobierno en el primer supuesto y el órgano colegiado superior en el ente preautonómico correspondiente en el segundo. La asamblea redactora está compuesta en este caso tan sólo por todos los diputados y senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno (art. 151.2.1º) sin participación, por tanto, como en el procedimiento del art 146, de los miembros representantes de las Diputaciones Provinciales o de los órganos interinsulares afectados. Es preciso que el proyecto quede aprobado por mayoría absoluta de los miembros de la asamblea; una vez aprobado, se remite al Congreso, donde, primero, se abre el período de admisión a trámite, que incumbe a la Mesa de la Cámara en los mismos términos analizados en relación con los proyectos del art 146. Una vez admitido el proyecto, se inicia su tramitación parlamentaria, descrita con bastante detalle en los arts 137 a 144 del Reglamento del Congreso. Son especialidades muy importantes de la tramitación de estos proyectos, por una parte, la presencia en el Congreso de una delegación de la Asamblea proponente, que discute con los miembros de la Comisión Constitucional del Congreso el texto del proyecto y sus enmiendas; el procedimiento establecido se orienta a que ambos órganos, Comisión y Delegación, alcancen un acuerdo. Por otra parte, el proyecto se somete a referéndum antes de ser ratificado por ambas Cámaras. Las disposiciones adicionales y transitorias de la CE contemplan algunas especialidades más respecto de la elaboración de los Estatutos o leyes reguladoras de la autonomía de determinados territorios (Navarra, LO 82, Ceuta y Melilla, LO 95).

Naturaleza, Contenido y Fuerza Normativa de los Estatutos

A. Ley del Estatuto o Norma Pactada

No hay inconvenientes en oponer, salvo matices, a que los Estatutos de Autonomía son leyes pactadas, en cuanto que ni pueden ser modificados por la voluntad exclusiva de las Cortes Generales, prescindiendo del territorio interesado (salvo un eventual ejercicio del poder de reforma constitucional, que alcance incluso la modificación del sistema autonómico), ni monopolizan la fijación definitiva de su contenido. Pero, en todo caso, lo que no es constitucionalmente exacto es que los Estatutos de Autonomía sean una ley pactada en el sentido de que para aprobarla se requiera el concurso de dos voluntades. Por el contrario, son las Cortes Generales, exclusivamente, las que tienen atribuido el poder de aprobar todos los Estatutos.

B. La Reserva Estatutaria

El art 147 CE establece que los Estatutos deberán contener la denominación de la Comunidad Autónoma, de su territorio y la denominación, organización y sede de sus instituciones y, finalmente, sus competencias. Esto es un ejemplo de la desconstitucionalización de las principales instituciones de las CCAA y es prácticamente una reproducción del régimen establecido en la CE de 1931. En dicho texto se decidió que fueran los propios territorios los que configuraran el mapa autonómico permitiéndose que existiera autonomía en algunas regiones y en otras no (estado regional según doctrina italiana). Este sistema ha sido calificado por la doctrina y por el Tribunal Constitucional como principio dispositivo en virtud del cual se permite, en primer lugar, que sean los territorios los que diseñen el mapa autonómico y, una vez trazado, que sean ellos quienes decidan el contenido de los estatutos de autonomía. Este contenido mínimo está establecido en el art 147 CE de forma que, respetando el margen que establece este precepto son los propios estatutos, y no la CE, quien va a definir el régimen organizativo y competencial esencial de las CCAA. Este contenido esencial del art 147 CE es lo que se ha venido a denominar como reserva estatutaria. Implica que, en primer lugar, los Estatutos de Autonomía han de reflejar el contenido establecido en el art 147 CE y que es de mínimos. Los Estatutos han de recoger lo establecido en éste pero ello no quiere decir que no puedan, además, regular cuestiones no establecidas en él. En segundo lugar, este contenido esencial puede ser pleno o parcial en el sentido de que el Estatuto regule de forma pormenorizada los distintos apartados del art 147 o que, a su vez, recoja solamente las líneas generales de forma que su regulación concreta tenga lugar, bien por virtud de leyes estatales o bien por leyes autonómicas. Si tiene lugar por leyes estatales el límite se encontrará en lo dispuesto en la CE y, según el TC, si el desarrollo tiene lugar mediante leyes autonómicas, el límite de esta regulación se encontrará, no solo en la CE sino, fundamentalmente, en los propios Estatutos de Autonomía. El Tribunal Constitucional ha afirmado que, si bien es una reserva estatutaria que puede ser calificada como parcial, existe, no obstante, un contenido esencial que, por lo que respecta a la deliberación de las competencias tendrá como fundamento principal el art 148 y el 149.3 CE. Respecto al régimen de organización la CE no establece ninguna previsión para las CCAA ordinarias. Las de vía rápida, por el art 152 CE, sí cuentan con un contenido mínimo (Asamblea legislativa, órgano jurisdiccional). Según el Tribunal Constitucional, en caso de optar por la vía de las leyes estatales, nos encontramos ante una función delimitadora de las competencias autonómicas. La relación entre las leyes estatales y el Estatuto de Autonomía sería de competencia. La función delimitadora de las leyes estatales se realiza a través de distintas vías. En unos casos, es la propia CE quien establece un límite a las competencias que pueda asumir la Comunidad Autónoma estableciendo que el ejercicio de dicha competencia estará en función de lo que establezca al respecto la ley estatal. Otra vía es la posibilidad de que las CCAA puedan asumir en exclusiva determinadas competencias en el marco ya no de lo que establezca una Ley Orgánica sino en base a una legislación básica estatal. Una tercera vía de delimitación competencial sería el Tribunal Constitucional. La Comunidad Autónoma no podrá regular sus instituciones al margen del Estado. Finalmente existe una práctica que consiste en incluir en los Estatutos de Autonomía competencias que son, en principio estatales, aplicando el art 150 CE.

La Reforma de los Estatutos

La CE no establece ninguna regulación sino que se remite a lo establecido por los Estatutos de Autonomía con dos únicas excepciones. En primer lugar, esta reforma debe ser aprobada también por las Cortes Generales y, en el caso de las CCAA que accedieron a la autonomía por el procedimiento del art 151 CE, se exige también que la reforma sea sometida a referéndum. En el caso de los estatutos del art 151 CE, la regla general es que establezcan, a su vez, un procedimiento ordinario y un procedimiento especial. El ordinario se inicia por el Gobierno de la Comunidad Autónoma, también se puede iniciar por la Asamblea Legislativa a petición de un quinto de los parlamentarios o un tercio, según los Estatutos, o también puede reformarse a petición de las Cortes Generales. Esta petición implica la presentación de un proyecto. Este proyecto se somete a la Asamblea Legislativa que deberá ser aprobado por la mayoría -absoluta o simple según el estatuto-. Y una vez que lo aprueba la mayoría de la Asamblea se presenta a las Cortes Generales para su aprobación. Finalmente, una vez aprobado por las Cortes se somete a referéndum. El procedimiento especial está previsto solamente para las modificaciones del Estatuto relacionadas con su propia organización y que no afecten a las instituciones del Estado. Los trámites se reducen ya que el proyecto se envía directamente a las Cortes y, si en el plazo de un mes, o bien guardan silencio o bien entienden que no afecta al ámbito institucional del Estado, se somete directamente al pleno para su votación como Ley Orgánica previa aprobación de la reforma en referéndum. Los estatutos de las CCAA de segunda velocidad también prevén un doble procedimiento de reforma, exactamente en los mismos términos antes vistos (podrá iniciarse por el Gobierno o Asamblea de la CC.AA. y el apoyo de los diputados de dicha cámara está previsto en el Estatuto). Tras el apoyo de la Asamblea, basta con la aprobación por Ley Orgánica de las Cortes de dicha modificación, esto es, no se requiere la aprobación vía referéndum. Una de las cuestiones más polémicas es si la aprobación de las Cortes de esta modificación debe ser una simple ratificación o si tienen una especie de potestad de veto. El Tribunal Constitucional y la doctrina ha dicho que la modificación vía Ley Orgánica no es formal sino material por lo que pueden entrar en el fondo de la cuestión.

Las Leyes Autonómicas

A. Características de las Leyes Autonómicas como Norma. Comparación General con las Leyes del Estado

La controversia sobre la potestad legislativa de las CCAA es, precisamente, si las autonomías ostentan dicha potestad. Esto surge porque la CE no menciona de forma directa y expresa que las respectivas asambleas legislativas autonómicas tienen competencia para aprobar leyes ni, sobre todo, que las CCAA ostentan entre sus principales potestades la de aprobar normas con rango de ley. En un primer momento cierto sector de la doctrina entendió que las CCAA no tenían esta competencia porque la CE, en el art. 76 solamente indica que la potestad legislativa corresponde a las Cortes Generales sin añadir que podría corresponder a los parlamentos autonómicos. Además, durante la etapa constituyente, se añadió un inciso que luego se suprimió, según el cuál esta potestad correspondía a las Cortes Generales sin perjuicio de lo recogido en el Título VIII (que corresponde al reparto competencial). Esta posición doctrinal perdió peso inmediatamente puesto que todos los Estatutos incluyeron entre sus facultades inherentes a la propia autonomía de las Comunidades, la potestad legislativa. Los defensores de la posición contraria, para defender que las CCAA sí tenías esta potestad -y previa a la aprobación de los estatutos- afirmaban que una de las afirmaciones de la propia autonomía es la facultad para aprobar normas con rango de ley (potestad legislativa). Un segundo argumento es que el art 147 CE que regula la reserva estatutaria, requiere una asamblea legislativa como órgano indispensable a incluir en el Estatuto. Un tercer argumento es que el art 150 CE también hace referencia a las leyes de las CCAA. Las CCAA también pueden aprobar Reales Decretos Legislativos. Esto es importante porque la CE tampoco recoge esta posibilidad. La doctrina ha afirmado que en la medida en que la CE no lo prohíbe y en que jurídicamente no sería contrario a ningún precepto constitucional, sí es factible que el gobierno autonómico aprueben normas con rango de ley, siempre y cuando lo establezca expresamente los respectivos estatutos de autonomía. En la práctica, todos los estatutos de autonomía se prevé la potestad legislativa pero excluyen decretos leyes. No así reales decretos legislativos (refundidos y bases). La posición que ocupan todos estos textos respecto de las leyes del estado están basadas, una vez más, en el principio de competencia. La relación entre una ley autonómica y una estatal tendrá el mismo rango -por tanto, no es relación jerárquica- de forma que el análisis de la constitucionalidad de una u otra ley en caso de controversia, deberá resolverse acudiendo al principio de competencia. En función de la administración que ostente la competencia sobre la materia, podrá determinarse si una ley debe prevalecer sobre la otra.

B. La Elaboración de las Leyes Autonómicas

La mayoría de los estatutos prevén un procedimiento ordinario y uno especial en función de las instituciones o entidades que representen la potestad legislativa. El procedimiento ordinario se inicia fundamentalmente por el Consejo de Gobierno de la Comunidad o por la propia Asamblea. Los procedimientos especiales, son los que pueden iniciarse por los ciudadanos, con los requisitos establecidos (iniciativa popular) y, en algunos supuestos, la iniciativa puede corresponder a los ayuntamientos. Por lo demás, la elaboración es similar a la de las leyes estatales.

La Legislación Básica del Estado y la Legislación Autonómica de Desarrollo

Tres conceptos utilizados por la CE son esenciales para comprender la compartición de competencias de naturaleza legislativa: legislación, legislación básica y bases. El significado del concepto legislación y su contenido lo fijó el Tribunal Constitucional en varias Sentencias tempranas. El Tribunal afirma que el concepto legislación manejado por el art 149 CE comprende tanto las leyes formales como los reglamentos ejecutivos de las mismas, pudiendo quedar para las CCAA la competencia meramente ejecutiva; función ejecutiva que no comprende más potestad normativa que la de dictar reglamentos orgánicos Lo caracterizante de lo básico es que se refiere a regulaciones uniformes y de vigencia en todo el Estado, que componen, juntas, un común denominador normativo. Mientras que el concepto legislación básica comprende siempre poderes normativos (leyes y reglamentos de ejecución), aunque limitados a los aspectos principales de la materia, y solo excepcionalmente poderes de ejecución o administración, los poderes que resultan de la competencia sobre las bases (sin perjuicio de su carácter principal y de su referencia a la atención de los intereses generales) incluyen funciones ejecutivas con más normalidad, aunque referidas siempre a aquellos aspectos que vienen exigidos por el tratamiento unitario de la materia. Así, por ejemplo, es evidente que las bases de la economía (art. 149.1.13º) no se agotan en el dictado de medidas legislativas; que las bases del régimen jurídico de la función pública pueden permitir el mantenimiento de algún órgano administrativo común y un sistema de derechos pasivos unificado, por ejemplo, con participación en su gestión del Estado (art 149.1.18º); que lo básico en materia de sanidad (art 149.1.16º) no se agota tampoco en medidas normativas, sino que requiere de aplicación de medidas ejecutivas uniformes, muchas veces de índole puramente técnico (estándares sanitarios, por ejemplo).

A. La Delimitación de lo Básico

La regla general para determinar lo básico la encontramos en la STC 1/1982: el establecimiento de una normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación que asegure la existencia de un común denominador normativo. Con más precisión, la posterior STC 25/1983 completó bastante la determinación del contenido de lo básico afirmando que por principios, bases y directrices hay que entender los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que deben ser comunes a todo el Estado. Por ello, la mencionada idea posee un sentido positivo y otro negativo: el sentido positivo manifiesta los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos sus miembros; en sentido negativo, por la misma razón, constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las CCAA el ejercicio de sus competencias. El legislador estatal debe observar, al acometer la definición de lo básico, los siguientes grupos de condiciones:

• - La forma o instrumentación normativa de lo básico.
• - La vinculación del legislador de lo básico a las normas que formula, de modo que no pueda derogarlas singularmente, ni siquiera para exceptuar de su cumplimiento a las instituciones del Estado.
• - La inclusión de reservas, a favor del Estado, de potestades ejecutivas al delimitar las competencias básicas.
• - La prohibición de constreñir las potestades de desarrollo legislativo, de las CCAA, de un modo desproporcionado e irrazonable.

B. Las Características de las Normas Autonómicas de Desarrollo Legislativo

Las competencias de desarrollo legislativo configuradas en los Estatutos pueden caracterizarse por el hecho de que la función legislativa autonómica ocupa todo el espacio normativo que deja el legislador estatal al establecer las leyes. Aunque de manera un poco simplista, puede decirse que desarrollo legislativo es todo lo que no es legislación básica. Esta definición negativa, describe exactamente dicha técnica porque los Estatutos de Autonomía operan recogiendo todo lo no reservado al Estado en el art 149 CE, es decir, llenando o cubriendo los huecos que dejan las competencias estatales,; todo lo no básico, en fin, cuando es esta última noción la que se emplea para definir el alcance de la competencia estatal.

C. Articulación de la Legislación Básica y de Desarrollo

La jurisprudencia constitucional mencionada ha insistido mucho en que la regla general para la fijación de los aspectos normativos básicos, tiene que ser su determinación por ley formal dictada por las Cortes Generales. No ha planteado inconvenientes mayores la aceptación de que tal exigencia también pueda quedar cubierta mediante delegaciones legislativas y mediante decretos-leyes. Pero la contribución de las disposiciones de carácter reglamentario a la fijación de las bases, se considera reiteradamente por el Tribunal Constitucional como excepcional. Se ha establecido incluso una cierta graduación de la excepcionalidad indicada, para aplicarla con especial rigor cuando se trata de normas reglamentarias de inferior jerarquía a los reales decretos aprobados por el Gobierno.

Las Leyes de Armonización

El art 150.3 CE establece que El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad. Parece claro que el campo habitual en el que pueden utilizarse las leyes de armonización es en el de las competencias legislativas exclusivas y plenas de las CCAA. No obstante, el Tribunal Constitucional en su STC 76/1983, de 5 de agosto, ha precisado que si bien normalmente la armonía afectará a competencias exclusivas de las CCAA, no es contrario a la CE que las leyes de armonización sean utilizadas cuando, en el caos de competencias compartidas se aprecie que el sistema de distribución de competencias es insuficiente para evitar que la diversidad de disposiciones normativas de las CCAA produzcan una desarmonía contraria al interés general. La ley de armonización no transforma las competencias autonómicas. No dejan de ser éstas, desde la ley de armonización se dicta, no exclusivas, si antes lo eran, o de pura ejecución, si en el Estatuto son legislativas.

Leyes Marco y Leyes de Transferencia y Delegación

Los párrafos 1 y 2 del art 150, que autorizan con arreglo a formulaciones técnicas diversas, transferencias y delegaciones de las CCAA, tienen el siguiente tenor literal:

1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las CCAA la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las CCAA.

2. El Estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

El art 150.1 permite la ampliación de las competencias legislativas (relativas a la aprobación de normas con valor de ley o simplemente reglamentarias) de las CCAA en base a habilitaciones concretas y tasadas, contenidas en las leyes del Estado. Lo importante e irrenunciables es el aseguramiento de una regulación uniforme de la materia en términos homogéneos en todo el territorio. Salvado ese mínimo, para lo demás puede hacerse uso de las delegaciones legislativas. En las primeras interpretaciones del art 150.1 la doctrina se ha visto, quizás en exceso, condicionada por la expresa mención que el precepto contiene a la ley marco, de manera que se ha afirmado que es éste y no otro el instrumento normativo que debe emplearse. Las características técnicas de las leyes marco quedan dentro, sin ninguna duda, de lo previsto en el art 150.1: son leyes que habilitan poderes legislativos en otras entidades territoriales que, hasta que la ley estatal no se aprueba, carecían de ellos en la materia concernida, y que sólo pueden ejercerse ateniéndose a la regulación mínima, básica o general de esa misma materia que la ley habilitante ha de contener necesariamente. Toda la doctrina se adhirió a la interpretación indicada del art 150.1, no sólo porque estuviera claro su sentido, sino también como una actitud de rechazo a otra interpretación anticipada en los debates parlamentarios de proyecto de CE, que pretendió confundir la técnica del actual art 150.1 con el de las delegaciones legislativas de los arts 82 y siguientes CE. Lo cual, hecho sin los correspondientes matices, era, en verdad, inaceptable. Por tanto, las delegaciones legislativas del art 150.1 pueden contenerse en instrumentos normativos de forma diversa y articularse de diferentes formas. Es posible que el empleo de la ley marco, entendida en el sentido referido, también de la ley de bases; igualmente pueden contenerse la delegaciones de una ley ordinaria con efectos generales y directamente aplicable a los ciudadanos y no sólo dirigida a las CCAA y vinculantes para ellas. Y, en fin, combinarse todas estas opciones, total o parcialmente.

A. Las Leyes de Transferencia y Delegación

Lo establecido en el art 150.2 CE sobre las transferencias y delegaciones de competencias a las CCAA, presenta los siguientes rasgos:

• - Las leyes orgánicas a que se refiere este precepto son normas distintas y separadas de los Estatutos de Autonomía, que operan ex post de aprobados éstos. Este criterio sostenido ordinariamente por la doctrina, lo recogió plenamente el Tribunal Constitucional a partir de la STC 56/1990.
• - Las delegaciones acordadas por el Estado le permiten mantener una vigilancia y control acentuados sobre las tareas ejecutivas desarrolladas por las CC.AA.
• - Las transmisiones de poderes efectuadas en virtud de lo previsto en el art 150, tienen que emplearse de manera que no violenten el equilibrio de los poderes públicos. En particular, las técnicas del art 150.2 deben comprenderse como pensadas para llevar a efecto operaciones de transmisión de poderes singulares, relativas a concretas materias, y no de forma general y masiva. Por ello son contestables las leyes generales de transferencias a algunas CC.AA. que se han aprobado.

Las materias transferibles por su naturaleza no son sólo aquellas sobre las que el Estado tiene competencias en virtud del art 149.3, que es donde está la cláusula residual, sino también algunas de las que detenta en virtud de las previsiones del párrafo 1. De acuerdo con estas premisas constitucionales el propio art 149.1 admite la participación de las CC.AA., legislativa o simplemente ejecutiva, según los casos, en la atención de una serie muy amplia de materias. Pues bien, son precisamente éstas las materias que permiten por su propia naturaleza transferencias o delegaciones de facultades del Estado. Se trata, por tanto, a través de las transferencias y delegaciones de intensificar o ampliar la participación de las CC.AA. ya consagrada en sus Estatutos. Ampliación que puede también consistir en la apertura de la participación legislativa donde sólo la había de carácter ejecutivo. En todo caso, con dos limitaciones: primera, las transferencias no pueden romper el equilibrio territorial de los poderes constitucionalmente consagrado; y segundo, que el Estado no puede desprenderse mediante transferencias o delegaciones de competencias que debe ejercer él precisamente por precisar la materia una regulación uniforme, estar en juego el principio de igualdad o no poder las CC.AA., desde su perspectiva territorial limitada, atender adecuadamente el asunto.