Estatuto de Autonomía en España: Naturaleza, Contenido y Reparto Competencial

El Estatuto de Autonomía: Contenido, Naturaleza Jurídica y Posición en el Sistema de Fuentes

El art. 2 de nuestra Constitución establece que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española”. Este mismo artículo garantiza “el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran”, materia que ya hemos estudiado en el Tema 4 del programa.

Nuestro Estado de las Autonomías trata de compaginar la autonomía política y legislativa de las Comunidades Autónomas con el principio de unidad del Estado. Esta forma de descentralización no obedece solo a criterios técnicos de eficacia de la gestión pública, sino también a razones políticas, como respuesta a las reivindicaciones de autogobierno de algunos territorios.

Como también ya se ha indicado en el Tema 4, pero es importante recordar, la Constitución española no fija cuáles son las Comunidades Autónomas, solo establece unas pautas generales para que las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes se agrupen y se constituyan en Comunidades Autónomas (la Constitución dedica el Título VIII a la organización territorial del Estado). En dicho Título se deja abierta la cuestión territorial y el actual Estado de las Autonomías ha evolucionado a partir de dos principios: por un lado el de la singularidad de ciertos territorios (sobre todo Cataluña, País Vasco, Navarra y, en menor medida, Galicia) y, de otro lado, el de la homogeneización de competencias a favor de todas las Comunidades, es decir, a día de hoy todas las Comunidades Autónomas pueden adquirir las mismas competencias, salvo en lo relativo a los llamados «hechos diferenciales», como son una lengua propia, la insularidad, los derechos históricos de los territorios forales, régimen fiscal especial, etc.

a) Los Estatutos de Autonomía

El Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE). En él se fija la estructura organizativa de la Comunidad Autónoma, se determinan las materias sobre las que asume competencias y se establecen los procedimientos a través de los cuales los órganos de la Comunidad Autónoma van a desarrollar su actividad.

b) Contenido de los Estatutos de Autonomía

Según la Constitución española (art. 147.2 CE), los Estatutos de Autonomía deberán contener (como mínimo):

• La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
• La delimitación de su territorio.
• La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
• Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución.

La Constitución no determina con detalle cuál es la estructura organizativa de las Comunidades Autónomas, pero del artículo 152 CE se desprende que deberán contar, al menos, con una Asamblea legislativa (que ejercerá la función legislativa); con un Presidente y un Consejo de Gobierno (que ejercerán funciones ejecutivas y administrativas); y con un Tribunal Superior de Justicia.

La Constitución tampoco determina las competencias concretas que deberán asumir en sus Estatutos de Autonomía, sino solo unas líneas generales, tal y como se resume en el epígrafe siguiente.

c) El reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas

El reparto competencial entre las instituciones generales del Estado y las Comunidades Autónomas resulta esencial para la definición del Estado de las Autonomías. La Constitución establece en su art. 148 la lista de competencias que “podrán asumir” las Comunidades Autónomas en el momento de su constitución, mientras que en el art. 149.1 CE se especifica una serie de materias sobre las que, según este mismo precepto, “el Estado tiene competencia exclusiva”.

No obstante, la inexactitud de los preceptos señalados ha sido puesta de manifiesto por la doctrina y la jurisprudencia desde los primeros años de vigencia del texto constitucional. Así, las materias enumeradas en el art. 148 CE no son las únicas que pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas, pues el art. 149 CE, en su tercer apartado, fija que “las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos”.

Así, hay materias que sin estar incluidas en el art. 149.1 CE están fuera de la competencia autonómica, de acuerdo con lo previsto en otros preceptos constitucionales (como ocurre con las materias reservadas a la ley orgánica en el art. 81 CE, por ejemplo), y no todas las materias enumeradas a lo largo del art. 149.1 CE son, en puridad, “exclusivas” del Estado, pues sus 32 apartados fijan distintos tipos de reserva en favor de las instituciones estatales.

Es precisamente en el art. 149.1 CE y en el diferente alcance de las reservas que contiene, donde nos interesa reparar en estos momentos para situar convenientemente la técnica de distribución de competencias a través de la denominada legislación básica. Dicho precepto:

• En ocasiones reserva al Estado una materia completa y todas las funciones que se puedan ejercer sobre ella (competencia exclusiva, ejemplo: 149.1.2 CE).
• En otras ocasiones la Constitución encomienda al Estado la definición de la legislación básica y a las CC. AA. el desarrollo legislativo y ejecución de la misma (ejemplo: 149.1.27 CE).
• También hay supuestos en los que a las CC. AA. solo se les traslada la ejecución de la legislación elaborada exclusivamente por el Estado (ejemplo: 149.1.7 CE).

De acuerdo con lo expuesto se puede afirmar que en España la distribución de competencias sigue un criterio funcional, esto es, aunque la Constitución reserva un grupo de materias exclusivamente al Estado y otorga a las Comunidades Autónomas la posibilidad de asumir otras materias también de forma exclusiva a través de sus Estatutos, existe un amplio conjunto sobre las que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas ostentan distintas funciones, o niveles de competencia. Así, se puede hacer la siguiente clasificación:

• 1. Materias en las que todas las competencias son del Estado, con total exclusión de las Comunidades Autónomas. En estos casos al Estado le corresponden todas las funciones públicas que se pueden desplegar sobre una determinada materia: la función legislativa y reglamentaria, la ejecutiva, de inspección y desarrollo, etc. (por ejemplo, nacionalidad e inmigración (149.1.2); las relaciones internacionales (149.1.3), o Defensa y Fuerzas Armadas (149.1.4)). (competencia exclusiva del Estado)
• 2. Materias en las que corresponde al Estado elaborar toda la legislación, mientras que las Comunidades Autónomas podrán asumir la ejecución de dicha legislación (ejemplo, legislación laboral, art. 149.1.7 CE). (competencia compartida)
• 3. Materias en las que corresponde al Estado la legislación básica, mientras que las Comunidades Autónomas se encargarán de la legislación de desarrollo y, en su caso, también de la ejecución (el art. 149.1.23 CE reserva la competencia exclusiva al Estado de la legislación básica sobre protección del medio ambiente, mientras que las leyes de desarrollo les corresponde a las CC. AA.; lo mismo se puede decir del régimen de prensa, radio y televisión del art. 149.1.27, etc.). (competencia concurrente)

Teniendo en cuenta lo expuesto, podemos definir la legislación básica como una de las técnicas de las que se vale el art. 149 CE para la distribución territorial de competencias, otorgando al Estado la facultad para establecer las bases de una cierta materia, que más tarde desarrollarán las distintas Comunidades Autónomas. Dicho de otro modo, estamos ante un caso de “concurrencia”, en que se atribuye tanto al Estado, como a las Comunidades Autónomas, competencias legislativas en relación con una misma materia.

Las Comunidades Autónomas deberán respetar la regulación normativa prevista en la legislación básica y dicha legislación, a su vez, no podrá adquirir tal grado de concreción que vacíe de contenido la competencia autonómica de desarrollo. La relación entre la norma básica del Estado y la norma de desarrollo de las Comunidades Autónomas es competencial.