Entitats Locals: Organització i Competències

El Marc Jurídic Bàsic de les Entitats Locals. Introducció

Espanya es troba en transició, la qual cosa l'ha portat a un procés de descentralització del poder. Això implica una nova distribució de les competències i que la ciutadania exigeixi més de l'administració, en concret dels ajuntaments. Aquestes juntes, amb el fet que el marc legislatiu no dóna cap límit a les competències locals, llevat de les que són exclusives d'altres administracions, dóna lloc al fet que les EELL assumeixin activitats, dins del principi d'autonomia local. Aquesta situació produeix problemes financers, tenint en compte els recursos de les administracions locals i el gran nombre d'activitats que desenvolupen. Hem de tenir en compte que existeix una pluralitat d'ens locals de diferent tipus, entre les quals destaquen el municipi i la província, i a més cal afegir diverses EELL menors i supramunicipals. Ens trobem davant un nou nivell de govern, dotat d'autonomia i amb mecanismes de selecció de líders per mitjà d'eleccions periòdiques, però que estan subordinats a nivells superiors de govern i administració.

• Entitats locals territorials: el municipi, la província i la illa.
• Altres EELL (no territorials): comarques (agrupació de diversos municipis i instituïdes per les CCAA en els seus Estatuts d'Autonomia), àrees metropolitanes i les mancomunitats.

Les entitats de caràcter territorial disposen d'una sèrie de potestats que repercuteixen en la seva capacitat d'autonomia (article 4 LBRL): potestat reglamentària i d'autoorganització, potestat tributària i financera, potestat expropiatòria, etc., o les mateixes prerrogatives reconegudes a la Hisenda Pública.

Quant a les competències de les entitats locals, la LBRL indica que poden ser pròpies o delegades.

• Pròpies: els corresponen apartats, determinats per llei i exercits amb total autonomia i responsabilitat, havent de coordinar-se en tot cas amb la resta d'AAPP.
• Delegades per l'Estat o les CCAA, serà mitjançant acord de delegació en què s'estipularan les tècniques de direcció i eficiència per al seu control.

Municipi

Art. 1: "EELL bàsiques de l'organització territorial de l'Estat i canals immediats de participació ciutadana en els assumptes públics, que institucionalitzen i gestionen amb autonomia els interessos propis de les col·lectivitats". Consagra el principi d'autonomia i els atribueix la capacitat per canalitzar la participació ciutadana en els assumptes públics. Els seus elements són: territori, població i organització (art. 11).

Territori i població:

El terme municipal. El nombre de municipis (8.123) és comparativament alt si mirem el Regne Unit o països escandinaus, però similar a França, Alemanya o Itàlia. Aquesta situació ve derivada del model francès, que identifica municipi amb casc urbà. Inicialment els municipis apareixen com a ens privats, destinats a defensar els seus propis interessos, que passen a ser ens de dret públic que articulen els interessos d'un territori i població, ja que els Estats centralistes els impulsaran per a la distribució territorial del seu poder i dels serveis públics. Els municipis van evolucionant, però arriben al seu punt àlgid amb la dictadura franquista, en què es predicava la condició natural de família, sindicat i municipi. Molts autors critiquen la "condició natural" del municipi i criden l'atenció sobre el fet que permet la subsistència de localismes i dificulta les reformes al respecte. Això comporta que la prestació de serveis i el desenvolupament de determinades funcions en els municipis més petits sigui ineficaç, bé sigui per qüestions tècniques, per raons de pressupost, o per falta de personal qualificat. També és difícil que els ajuntaments més petits puguin participar en igualtat de condicions en els programes d'altres administracions.

Organització política dels municipis:

El govern i l'administració municipal poden tenir diverses formes: "consell obert" i el corresponent a les grans ciutats.

Règim general (art. 21):

• L'alcalde/essa, els/les tinents d'alcalde i el Ple existeixen en tots els ajuntaments.
• La Junta de Govern Local en els de més de 5.000 habitants (en els de menys pot existir si ho disposa el reglament orgànic i ho acorda el Ple).
• Existiran òrgans que estudiïn, informin o consultin assumptes que vagin a ser sotmesos al Ple, el seguiment de la gestió de l'alcalde, de la Junta de Govern Local o dels/de les regidors/es que tenen competències delegades. Existeixen en ajuntaments de més habitants i, si així ho disposa el seu reglament orgànic o ho acorda el Ple i si en la legislació autonòmica no es disposa una altra forma organitzativa. Són habitualment les comissions informatives, i tots els grups polítics tenen dret a participar-hi a través dels/de les seus/seves regidors/es segons la proporció que tenen al Ple.
• Comissió Especial de Suggeriments i Reclamacions: pensades per als municipis de gran població o els que ho acordin al Ple (per majoria absoluta del nombre legal dels membres) o per mitjà del seu Reglament Orgànic.
• Comissió especial de comptes: en tots els municipis.

Les CCAA i els propis municipis, a través dels seus Reglaments Orgànics, poden establir i regular altres òrgans complementaris, tenint en compte el que preveu la legislació vigent.

La Corporació Municipal és presidida per l'alcalde/essa. Li correspon dirigir el govern i l'administració municipal, representar l'ajuntament, convocar i presidir (amb excepcions) les sessions del Ple, la Junta de Govern Local, dictar bans, la gestió econòmica seguint el pressupost, etc. Té també la capacitat de nomenament de les persones que ocuparan les tinences d'alcaldia i pot delegar les seves atribucions, a més de dirimir amb el seu vot de qualitat els empats que es puguin donar en els òrgans col·legiats. Els/Les regidors/es són elegits per la veïnatge del municipi mitjançant sufragi universal, igual, lliure, directe i secret. L'elecció de l'alcalde/essa la realitzen els/les regidors/es (o els propis veïns en "consell obert").

El conjunt dels/de les regidors/es integra el Ple, que controla i fiscalitza els òrgans de govern, l'aprovació del Reglament Orgànic i les ordenances, l'acceptació de les competències delegades d'altres administracions, o el règim en què es gestionaran els serveis de l'ajuntament, entre d'altres.

La Junta de Govern Local està integrada per l'alcalde/essa i un nombre de regidors/es no superior a 1/3 del nombre legal dels mateixos, nomenats per l'alcalde/essa i donant compte al Ple. Les funcions de la Junta de Govern Local són: assistir l'alcalde/essa en l'exercici de les seves atribucions i altres que li puguin ser delegades o li atribueixin les lleis.

Els/Les tinents d'alcalde substitueixen aquest càrrec en cas d'absència, malaltia o vacant, i són nomenats lliurement per l'alcalde/essa d'entre els membres de la Junta de Govern Local (o regidors/es). El mateix tipus de nomenament reben les regidories delegades, que s'encarreguen de les competències de determinades àrees de gestió municipal.

Es podria fer un paral·lelisme amb l'AGE, on el Ple de l'ajuntament podria ser considerat l'òrgan deliberatiu (parlament), a l'alcalde/essa li correspondria la direcció política, sent assistit per l'òrgan de govern que seria la Junta de Govern Local.

Existeix, a més del règim especial, el "consell obert" (art. 29), que pot ser aplicat als municipis que compten amb aquest tipus de govern i administració, o fins i tot per les seves característiques, on la constitució ha de ser per petició de la majoria dels veïns, vot favorable de 2/3 dels membres de l'ajuntament i aprovació per part de la CCAA. En aquest règim el govern i l'administració municipals corresponen a l'alcalde/essa i a una assemblea veïnal (com a Ple) de la qual formen part tots els electors. I ajustaran el seu funcionament als usos, costums i tradicions locals, i no a l'establert en la legislació, tant estatal com autonòmica. En municipis de menys de 100 habitants els alcaldes poden convocar els seus veïns a "consell obert" per consultar decisions de especial importància, però han de sotmetre's al criteri que es dicti en l'assemblea.

Règim dels municipis de gran població

Aquest serà aplicable als que tenen (art. 121):

1. Més de 250.000 habitants.
2. Capitals de província de més de 175.000 habitants.
3. Capitals de província, capitals autonòmiques o seus d'institucions autonòmiques.
4. Municipis de més de 75.000 habitants amb determinades característiques econòmiques, socials, culturals o històriques.

En els casos c) i d) la iniciativa parteix dels municipis i ha de ser aprovada per les Assemblees Legislatives de les CCAA. En cas que el criteri sigui la població, i aquesta disminueixi, seguiran regint-se igual.

El Ple tindrà secretari/ària general i disposarà de comissions, formades pels membres que designin els grups polítics en proporció al seu nombre de regidors/es. A aquestes comissions els correspon l'estudi dels assumptes que han de ser sotmesos al Ple, el seguiment de la gestió de l'alcalde/essa i del seu equip de govern, entre d'altres. Correspon al/a la secretari/ària general del Ple la redacció i custòdia de les actes del mateix, l'assistència a la presidència del Ple per assegurar el correcte transcurs de les sessions, i l'assessorament legal del Ple i les comissions.

En la Junta de Govern Local, l'alcalde/essa pot nomenar com a membres de la mateixa a persones que no tenen la condició de regidors/es, sempre que el seu nombre no superi 1/3 dels membres (excloent l'alcalde/essa). Perquè es consideri constituïda el nombre de persones que siguin regidors/es ha de ser superior al nombre de les que no ho siguin.

En aquest tipus de municipis de gran població també han d'existir dos òrgans de manera obligatòria:

• Consell Social de la Ciutat (art. 131), en què es troben representats associacions econòmiques, socials, professionals i de veïns més representatives, amb les funcions d'emetre informes, estudis i propostes en matèries de desenvolupament local, planificació estratègica i grans projectes urbans. A més d'altres funcions que els pugui atorgar el Ple.
• Comissió especial de Suggeriments i Reclamacions (art. 132), amb representants de tots els grups que integren el Ple, en proporció al seu nombre de membres. Està pensada per supervisar l'activitat de l'administració municipal i ha de donar compte al Ple de les queixes presentades i deficiències observades en el funcionament dels serveis municipals.

Competències dels ajuntaments, pròpies o delegades:

• Tots els ajuntaments: enllumenat públic, cementiris, recollida de residus, neteja viària, abastament domiciliari d'aigua potable, clavegueram, accessos als nuclis de població i pavimentació de les vies públiques.
• > 5.000 habitants, a més parcs i biblioteques públiques i tractament de residus.
• > 20.000 habitants, a més protecció civil, avaluació i informació de les situacions de necessitat social, prevenció i extinció d'incendis i instal·lacions esportives d'ús públic.
• > 50.000 habitants, a més transport col·lectiu urbà de viatgers i medi ambient urbà.

També són competències pròpies (art. 25): l'urbanisme, el trànsit, l'aparcament de vehicles i la mobilitat, la informació i promoció turística, fires i mercats, llotges i comerç ambulant, la protecció de la salut pública, participar en la vigilància i compliment de l'escolarització obligatòria, el manteniment dels centres educatius, o la policia local, etc.

L'Estat i les CCAA poden al seu torn delegar competències en els municipis, amb la finalitat de millorar l'eficàcia de la gestió pública. La delegació ha de tenir elements de control i mitjans personals i materials per dur-les a terme. Com a exemples: prestació de serveis socials, promoció de la igualtat d'oportunitats i prevenció de la violència contra la dona, escoles infantils, o realització d'activitats complementàries en els centres educatius.

No tots els municipis, sobretot els més petits, realitzen totes les activitats anteriors, i els més grans intenten oferir el màxim possible.

Al problema de la disparitat de competències exercides, se suma la falta de recursos financers i l'excessiu nombre d'entitats locals, cosa que dificulta la prestació i gestió eficaç i eficient dels serveis públics locals.

Província

Gestiona el territori provincial que agrupa el conjunt de municipis. Manté traçats territorials històrics que dóna lloc a situacions realment peculiars i que poden no respondre a la realitat actual però que són de difícil modificació, ja que es necessita una llei orgànica. Són un punt en què es contraposen forces centralitzadores i descentralitzadores. És la divisió territorial per al desenvolupament de les activitats de l'Estat, circumscripció electoral i entitat territorial amb representació al Senat, la finalitat principal de la qual és garantir els principis de solidaritat i equilibri entre els municipis (art. 31). El govern correspon a la Diputació o a la corporació de caràcter representatiu.

Règims especials:

• Els òrgans forals d'Àlava, Guipúscoa i Biscaia conserven el seu règim peculiar en el marc de l'Estatut d'Autonomia Basc.
• CCAA uniprovincials (Astúries, Cantàbria, La Rioja, Madrid i Múrcia) i la foral de Navarra assumeixen les competències de les Diputacions Provincials.
• Els Cabildos Insulars Canaris són els òrgans de govern i administració de cada illa i assumeixen les competències de les Diputacions d'acord amb la LBRL i el seu Estatut d'Autonomia.
• Els Consells Insulars de les Illes Balears assumeixen les competències de les Diputacions en l'arxipèlag balear.

En les Diputacions provincials de règim general podem observar:

• El/La president/a, els/les vicepresidents/es, la Junta de Govern i el Ple existeixen en totes.
• També existiran òrgans que tenen per objecte l'estudi, la informació o la consulta dels assumptes que vagin a ser sotmesos a la decisió del Ple, i el seguiment de la gestió del/de la president/a, la Junta de Govern i els/les diputats/des que ostenten delegacions. Llevat que la legislació autonòmica disposi una altra cosa. Tots els grups polítics poden participar en aquests òrgans en proporció al nombre de diputats/des que tenen al Ple.
• Poden existir òrgans complementaris als anteriors segons la regulació de les pròpies Diputacions o de la CCAA.

Al/A la president/a de la Diputació (art. 34) li correspon dirigir el govern i l'administració de la província, representar la Diputació, convocar i presidir les sessions del Ple (amb excepcions), dirimir els empats amb el seu vot de qualitat, etc. La seva elecció es realitza indirectament. Fet el recompte de les eleccions municipals, les Juntes Electorals determinen quins són els llocs que corresponen a cada partit judicial, i dins de cadascun, els que corresponen a cada partit polític, després de la qual cosa són els/les regidors/es els/les que elegeixen els/les diputats/des (d'entre ells/elles) i aquests/aquestes al/a la president/a. En el cas del País Basc, les illes, els Cabildos i els Consells, la diputació foral sí que són òrgans d'elecció directa amb les seves pròpies eleccions mitjançant sufragi universal.

La Junta de Govern està integrada pel/per la president/a i un nombre de diputats/des no superior a 1/3 del nombre legal dels mateixos, nomenats pel/per la president/a donant compte al Ple. La seva funció és assistir al/a la president/a en les seves funcions. Mentre que als/a les vicepresidents/es els correspon la seva substitució, en cas d'absència, vacant o malaltia, sent designats lliurement pel/per la mateix/a d'entre els membres de la Junta de Govern.

Competències (art. 36):

• Coordinació dels serveis municipals per garantir la seva prestació.
• Assistència als ajuntaments (jurídica, tècnica o econòmica) per a la prestació de serveis, especialment els de menys de 1.000 habitants.
• Tractament de residus en municipis de menys de 5.000 habitants, extinció d'incendis en els de menys de 20.000 habitants.
• Cooperació per al desenvolupament econòmic i social.
• Assistència en la gestió de la recaptació tributària.
• Prestació de serveis d'administració electrònica i contractació centralitzada en els de menys de 20.000 habitants.

La situació de les Diputacions és molt variada, podem trobar algunes en una posició de fortalesa, perquè les CCAA transfereixen i deleguen en aquestes part de les seves competències. O on les CCAA no deleguen, apareixen diputacions febles, i si en el territori autonòmic existeixen altres entitats territorials que realitzen determinats serveis i delegacions. Avui dia està molt viu el debat sobre la necessitat de la seva reforma i supressió, polaritzat entre: la posició que defensa la seva completa eliminació, considerant que les seves funcions, si no les proporcionen ja, poden ser assumides per altres nivells de govern i administració; i els que entenen que s'ha de reforçar la seva activitat per solucionar els problemes dels municipis més petits.

Altres entitats locals

Permeses per la Constitució i que neixen de la necessitat de pal·liar els problemes derivats dels municipis més petits i de la coordinació de grans zones urbanes. Podem trobar:

Comarques

Creades per cada CCAA segons els propis estatuts per a la defensa d'interessos comuns que necessitin una gestió pròpia, o la gestió de serveis. La iniciativa parteix dels municipis, i si s'agruparan municipis de més de dues províncies es necessita l'informe favorable de les Diputacions provincials d'aquest àmbit. Són les lleis de les CCAA les que determinen l'àmbit territorial de la comarca, la seva organització, la composició i el funcionament dels seus òrgans de govern i les competències i recursos econòmics que se'ls assignen. A la pràctica, procediran a això: Catalunya i Aragó (81 en total), però en general no acaben d'assentar-se a la resta de l'Estat.

Les àrees metropolitanes

Creades per les CCAA, prèvia audiència de la resta d'administracions implicades i d'acord amb els seus estatuts. Estan integrades per municipis de les grans aglomeracions urbanes que tenen vinculació entre els seus nuclis de tipus econòmic i social, per la qual cosa és necessària la planificació conjunta i la coordinació de determinats serveis i obres. La CCAA determinarà els seus òrgans de govern i administració, en els quals han d'estar integrats els municipis que componen l'àrea. S'ha de garantir que tots ells tenen participació en la presa de decisions i en el just repartiment de les càrregues financeres que es derivin. En l'actualitat només hi ha registrades tres entitats: l'Àrea Metropolitana de Barcelona; i a València l'Entitat Metropolitana de Serveis Hidràulics i l'Entitat Metropolitana per al Tractament de Residus.

Mancomunitats

Associació de municipis per a l'execució d'obres o la prestació de serveis en els ajuntaments associats. Tenen personalitat jurídica per complir els seus fins i es regeixen pels seus propis estatuts, que regulen l'àmbit territorial de l'entitat, els fins per als quals és creada, les competències, els òrgans de govern, els recursos, el termini de durada, i qualsevol altra qüestió que sigui necessària per al seu funcionament. En els òrgans de govern estan representats els ajuntaments mancomunats.