Elementos Esenciales del Proceso Contencioso-Administrativo: Pretensiones, Cautelares y Plazos

Pretensiones de las Partes en el Proceso Contencioso-Administrativo

El Capítulo II del Título III de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) se dedica a regular las pretensiones de las partes. Estas constituyen el núcleo fundamental del proceso, ya que representan aquello que se solicita al órgano judicial frente a la contraparte, incluyendo tanto las del recurrente como las de la parte recurrida (generalmente la Administración).

La ley detalla las pretensiones admisibles según el objeto del recurso:

• Contra actos y reglamentos (Artículo 31 LJCA):
  • El artículo 31.1 contempla la pretensión principal de anulación del acto o disposición impugnado.
  • El artículo 31.2 añade las denominadas pretensiones de plena jurisdicción, que buscan no solo la anulación, sino también el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de medidas adecuadas para su pleno restablecimiento (indemnizaciones, etc.).
• Contra la inactividad de la Administración (Artículo 32.1 LJCA): Se puede pretender que la Administración sea condenada al cumplimiento de sus obligaciones específicas.
• Contra la vía de hecho (Artículo 32.2 LJCA): Las pretensiones se dirigen a que se declare la actuación administrativa contraria a derecho, se ordene su cese y, en su caso, se adopten medidas de restablecimiento.

Es crucial destacar que las pretensiones formuladas por las partes delimitan el objeto del proceso contencioso-administrativo. Consecuentemente, también acotan el contenido de la futura sentencia, la cual debe ser congruente con lo solicitado para no incurrir en vicios de incongruencia.

Medidas Cautelares en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Se afirma con frecuencia que una justicia que llega tarde equivale a una injusticia. En el ámbito procesal, existe el riesgo inherente de que el lapso temporal necesario desde el inicio del proceso hasta la emisión de la sentencia pueda frustrar la finalidad legítima del recurso. Para mitigar este peligro, existen las medidas cautelares, presentes en diversas jurisdicciones (civil, penal, social y contencioso-administrativa).

Estas medidas adquieren una relevancia singular en el proceso contencioso-administrativo debido a la prerrogativa de autotutela ejecutiva de la Administración, que le permite ejecutar sus propios actos sin necesidad de acudir previamente a un juez. El Tribunal Constitucional ha reconocido que el derecho a solicitar y obtener medidas cautelares forma parte integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (Artículo 24 de la Constitución Española).

Para decidir sobre la adopción o denegación de medidas cautelares, la LJCA contempla principalmente dos criterios, cuya aplicación puede conducir a resultados distintos:

1. Periculum in Mora (Peligro por la demora procesal)

Este criterio busca asegurar la eficacia de una eventual sentencia estimatoria. Se aplica fundamentalmente en recursos contra actos administrativos y disposiciones generales. El artículo 130.1 de la LJCA establece que la medida cautelar (típicamente, la suspensión del acto o disposición) podrá acordarse únicamente "cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso".

Excepción: Incluso si se constata el periculum in mora, la medida cautelar no se adoptará si su concesión pudiera causar una perturbación grave a los intereses generales o a los derechos fundamentales o intereses legítimos de un tercero (ponderación de intereses).

2. Fumus Boni Iuris (Apariencia de buen derecho)

Este criterio tiene mayor peso en los recursos contra la inactividad de la Administración o contra actuaciones constitutivas de vía de hecho. Según el artículo 136.1 de la LJCA, en estos casos, la medida cautelar se adoptará "salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas" en la ley o "salvo que la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero". Esto implica una presunción a favor de la adopción de la medida, salvo que exista una clara apariencia de falta de fundamento en la pretensión del recurrente (apariencia de mal derecho) o concurra la excepción de perjuicio a intereses generales o de terceros.

Aunque no existe una clasificación cerrada de medidas cautelares, la más tradicional y frecuente ha sido la suspensión de la ejecución del acto impugnado. No obstante, en tiempos recientes, ha aumentado la relevancia y aplicación de medidas cautelares de contenido positivo, que implican ordenar a la Administración la realización de una determinada actuación de forma provisional.

Plazos para Interponer el Recurso Contencioso-Administrativo

La interposición del recurso contencioso-administrativo está sujeta a plazos estrictos, cuyo incumplimiento conlleva la inadmisibilidad del recurso. Los plazos varían según la actuación administrativa impugnada:

• Contra actos expresos:
  • Regla general: Dos meses desde la notificación del acto que pone fin a la vía administrativa o desde la publicación de la disposición.
  • Si el acto no pone fin a la vía administrativa: Dos meses desde la notificación de la resolución del recurso administrativo previo (si se interpuso) o seis meses desde dicha notificación si el recurso administrativo no fue resuelto expresamente (silencio administrativo desestimatorio).
• Contra la inactividad de la Administración: Dos meses a contar desde el día siguiente al vencimiento de los plazos legalmente establecidos para que la Administración cumpliera su obligación. Si no hay plazo fijado, a partir de los tres meses siguientes a la reclamación del interesado.
• Contra vía de hecho:
  • Si se realizó requerimiento previo a la Administración para que cese en su actuación: Diez días desde el día siguiente a la terminación del plazo de diez días que tiene la Administración para contestar el requerimiento o desde la negativa expresa.
  • Si no hubo requerimiento previo: Veinte días desde que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
• Contra actos presuntos (silencio administrativo):
  • Silencio negativo (desestimatorio): Seis meses desde que el acto se entiende desestimado por silencio (generalmente, tres meses después de la solicitud sin resolución expresa, salvo plazo distinto).
  • Silencio positivo (estimatorio): No hay plazo para recurrir el acto presunto favorable, pero sí para que la Administración cumpla lo estimado. Terceros afectados pueden recurrir en los plazos generales como si fuera un acto expreso. (Nota: El texto original indicaba 2 meses para acto expreso y 6 para no acto expreso, lo cual se ha clarificado según la regulación estándar del silencio negativo).

Fases del Procedimiento Administrativo (Posiblemente Sancionador)

(Nota: La descripción parece corresponder a las fases típicas de un procedimiento administrativo sancionador, aunque podría aplicarse con matices a otros procedimientos).

Se distinguen procedimientos con diferentes duraciones máximas antes de que opere la caducidad:

• Procedimiento Ordinario: Plazo general (ej. 6 meses, variable según normativa sectorial).
• Procedimiento Simplificado: Plazo reducido (ej. 1 mes o 30 días hábiles, según regulación).

1. Iniciación

Esta fase comprende el acuerdo de iniciación, su comunicación al instructor y la notificación al presunto responsable. El procedimiento sancionador siempre se inicia de oficio por la Administración competente, ya sea por iniciativa propia, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia (Artículo 61 y 62 Ley 39/2015).

• A) Acuerdo de Iniciación: Dictado por el órgano competente, debe contener un contenido mínimo: identificación del presunto responsable, hechos sucintamente expuestos, posible infracción y sanción aplicable, órgano instructor y órgano competente para resolver, y medidas provisionales si las hubiera.
• B) Notificación: Se notifica el acuerdo de iniciación al presunto responsable, concediéndole un plazo para formular alegaciones y proponiendo el nombramiento de un instructor (si no se hizo en el acuerdo). Se traslada el expediente al instructor designado.

2. Instrucción

Es la fase central donde se practican las actuaciones necesarias para determinar los hechos y responsabilidades. Incluye:

• Actuaciones de oficio del instructor (petición de informes, etc.).
• Escrito de alegaciones de los interesados (presentado en el plazo concedido tras la notificación de inicio).
• Prueba: Proposición y práctica de las pruebas admitidas.
• Propuesta de Resolución: Formulada por el instructor, debe calificar los hechos, determinar la infracción y la posible sanción.
• Trámite de Audiencia: Se da traslado de la propuesta de resolución a los interesados para que puedan formular nuevas alegaciones antes de la resolución definitiva.

Opciones durante el plazo de alegaciones inicial:

• A) Reconocimiento de responsabilidad / Pago voluntario: Si el infractor reconoce su responsabilidad y/o realiza el pago voluntario con reducción (si está previsto), puede finalizar el procedimiento mediante resolución con la sanción reducida.
• B) Inactividad del interesado: Si no presenta alegaciones, el procedimiento continúa hacia el trámite de audiencia con la propuesta de resolución basada en los datos iniciales.
• C) Presentación de Alegaciones (y posible proposición de pruebas): El instructor valora las alegaciones y pruebas. El proceso sigue con:
  1. Admisión y práctica de pruebas (si son pertinentes).
  2. Formulación de la Propuesta de Resolución.
  3. Otorgamiento del Trámite de Audiencia.

3. Terminación

Esta fase concluye el procedimiento. Puede incluir actuaciones complementarias si son necesarias tras la propuesta de resolución.

• A) Elevación del Expediente: El instructor eleva el expediente completo (propuesta de resolución, alegaciones, pruebas, etc.) al órgano competente para resolver (órgano sancionador).
• B) Opciones del Órgano Sancionador:
  1. Dictar Resolución: Resuelve motivadamente sobre la base de la propuesta del instructor y las alegaciones, imponiendo la sanción o declarando la inexistencia de infracción/responsabilidad o la caducidad.
  2. Cambiar Calificación Jurídica: Si considera que los hechos probados constituyen una infracción distinta o más grave que la indicada en la propuesta de resolución, debe notificarlo al interesado para que formule alegaciones (nueva audiencia) antes de resolver.
  3. Ordenar Actuaciones Complementarias: Si considera indispensable realizar nuevas actuaciones para resolver adecuadamente, puede ordenarlas al instructor. Tras su realización, se dará nuevamente audiencia al interesado antes de dictar la resolución definitiva.