Elaboración y Evaluación de Políticas Públicas: Conceptos y Metodologías

Conceptos Clave en Políticas Públicas

• Politics (Política como proceso): Lucha por el poder por parte de actores, análisis de conducta y comportamiento de actores.
• Policy/cies (Políticas públicas): Resultado de la política, conjunto de acciones gubernamentales.

Definiciones de Políticas Públicas

Según Manuel Tamayo

• Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.

Según Brian W. Hogwood y Lewis A. Gunn

• Conjunto de decisiones (definidas subjetivamente).
• Programa o medio para que el gobierno persiga un objetivo general.
• Parte de un proceso.
• Acción intencionada, aunque los objetivos cambien o se definan retrospectivamente.
• Pueden ser no-decisiones o inacción.
• Output o resultado.
• Outcome o impacto.
• Actores gubernamentales tienen un papel clave.

Según Miquel Grau

• Conjunto de acciones, procesos e interacciones entre actores que tienen lugar en los ámbitos del poder político.
• No técnico, sino del poder político: quién obtiene qué, por qué y cuándo (Lasswell).
• No se estudian, sino que son el contexto: procedimientos administrativos, legislación, organización del gobierno, grupos de presión.

El Estudio de las Políticas Públicas

La Asignatura y su Enfoque

Las políticas públicas como asignatura y como ámbito de investigación ofrecen instrumentos para entender las políticas públicas o los resultados de la acción gubernamental y los procesos que llevan a ellos. Estos instrumentos son tanto conceptuales ('problema', 'implementación', etc.) como metodológicos.

Harold Lasswell y la Orientación hacia las Políticas

En los años 50, Lasswell estudió el proceso de policymaking para mejorar la acción de gobierno y sus resultados (diagnóstico/pronóstico). Para Lasswell, la ciencia política (CP) es 'una disciplina de solución de problemas, orientada hacia los asuntos más universales de la vida del ser humano en sociedad'. Creía que la 'orientación hacia las políticas' permitiría rebasar las especializaciones fragmentadas y establecer una ciencia social unificadora, superando la ruptura entre ciencia y práctica.

Proceso y Fases de las Políticas Públicas

Esquema de Fases según Miquel Grau

Para comprender mejor las políticas públicas y reducir la complejidad en su estudio, surge la idea de un esquema de fases. Lasswell utiliza las fases no porque entienda las políticas públicas como una secuencia, sino como conceptos analíticos. Brewer, Jones y Anderson desarrollan el esquema de fases de acción gubernamental para pensar las políticas públicas como un 'ciclo vital' (origen, desarrollo y fin).

El esquema sirve para comprender cómo funcionan los procesos que llevan a las políticas públicas:

1. Definición del problema y formación de agenda.
2. Formulación de alternativas y adopción de una alternativa.
3. Implementación de la alternativa elegida.
4. Evaluación.

La Formación de la Agenda

La agenda es, como dice el nombre agendum, algo sobre lo que se debe actuar (Aguilar). Incluye demandas que las decisoras de políticas han elegido para actuar. La formación de la agenda es el proceso en el cual las demandas de grupos se transforman en asuntos que compiten por la atención seria de las autoridades públicas (Cobb y Elder).

La Definición de los Problemas Públicos

Según Tamayo, Elder y Cobb, al principio de los estudios de políticas públicas se pensaba que los problemas se podían definir objetivamente. Sin embargo, los problemas públicos no existen objetivamente, sino que son construidos, definidos subjetiva e interesadamente por un observador. Estas construcciones sociales reflejan concepciones específicas de la realidad.

Formación de la Agenda y Definición de Problemas

Según Elder y Cobb, como existen múltiples definiciones acerca de un problema, lo que está en juego en la formación de la agenda no es sólo la selección de los problemas, sino también su definición. Actores distintos construirán el problema planteado de manera diferente, reflejando en sus definiciones sus intereses y valores.

Procesos en la Definición de Problemas Públicos (Hogwood y Gunn)

• Procesos en los que se definen los problemas de manera interesada por parte de diferentes actores, incluyendo cuáles son las causas y soluciones según diferentes puntos de vista.
• La selección de problemas que hacen las decisoras y el valor que se les asigna están influenciados por juicios de valor (en competición) de las decisoras sobre lo que es relevante (por ejemplo, la igualdad).
• 'Quien define, decide', ya que la definición del problema influye en otras fases del proceso (por ejemplo, crisis económica, desahucios, etc.).
• El análisis político puede ayudar a mejorar la definición del problema y a tomar conciencia de los valores de los decisores.
• Listas de preguntas para reflexionar sobre la definición del problema (de Hogwood y Gunn; en Práctica 2 Preguntas guía del Mageeq).

Preguntas para Reflexionar sobre la Definición del Problema (Hogwood y Gunn)

• ¿Quién dice que hay un problema y por qué?
• ¿Qué 'marco político' tiene quien lo define?
• ¿Qué 'marcos alternativos' hay?
• ¿Qué causas del problema dan los diferentes actores?

Enfoques en la Definición de los Problemas Públicos

Existen diferentes enfoques:

1. Más centrados en la 'construcción' de problemas.
2. Más centrados en la 'detección' de problemas.

1. Marcos del Problema y Autocrítica del Analista (Hogwood y Gunn)

El analista debe ser consciente de cuáles son sus modelos de análisis político (autocrítica). Según Allison (1971), los 'marcos políticos' que adopte para definir un problema influenciarán la solución. Los valores, la ideología y la disciplina de estudios influyen en su marco y prejuicios, por lo que es necesaria la consciencia de ello. El analista tiene la tarea delicada de aclarar y cuestionar las normas implícitas y los marcos debajo de la visión del problema del policymaker y de las agencias con quien interactuará. ¿Qué son los marcos interpretativos?

Marco Interpretativo de Política (Policy Frame)

'Un principio de organización que transforma la información fragmentaria o casual en un problema político estructurado y significativo, en el que se incluye, implícita o explícitamente, una solución' (Verloo, 2005).

Los Problemas Públicos: ¿Entidades Objetivas o Construidas? (Carol Bacchi)

Los estudios políticos suelen pedir a los estudiantes que consideren los problemas políticos como entidades objetivas. El enfoque '¿Cuál es el problema?' de Carol Bacchi (1999) sostiene que los problemas públicos no existen independientemente de cómo se les representa en los debates o propuestas políticas.

¿Descripción o Interpretación?

Cada descripción de un problema político es una interpretación que incluye, implícita o explícitamente, una solución. Y cada solución (medida) política contiene, implícita o explícitamente, un diagnóstico del problema (por ejemplo, formación a mujeres en política y empresa).

¿Descubrir o Construir los Problemas?

Se pasa de las políticas como intentos de soluciones a problemas 'objetivos' que existen 'allí fuera' hacia las políticas como interpretaciones o representaciones de temas políticos en competición. Se cuestiona el enfoque de las políticas 'descubrir/reaccionar'.

El Papel de los Discursos en la Construcción de los Problemas

Los problemas y soluciones se construyen en los discursos (lenguaje, conceptos y categorías que se utilizan para enmarcar un tema). En cada tema político es preciso preguntarse: ¿Cuál es el problema tal y como está representado? ¿Cuáles son los supuestos de esta manera de representar el problema?

Las Ausencias en los Discursos

Este enfoque ayuda a reflexionar sobre las ausencias en los discursos (por ejemplo, hombres en conciliación). Qué temas no se tocan debido a la manera en la que determinados problemas se representan y debaten (por ejemplo, la responsabilidad de banqueros en la crisis económica). Qué discursos consideran algo problemático o niegan el problema (por ejemplo, partidos que niegan la infrarrepresentación de mujeres en política).

El Enfoque Constructivista

Desafía la idea de que los problemas existen 'allí fuera', independientes de nuestra interpretación, y que simplemente deben ser 'arreglados' por políticos/as. Existen muchas condiciones sociales críticas en este mundo, pero una vez que se construyen como 'problemas sociales' se convierten en interpretaciones o construcciones de la realidad (por ejemplo, violencia 'doméstica' en España): no hay acceso directo a una realidad libre de interpretaciones, valoraciones y significados.

Análisis de Marcos de Política

Metodología para el análisis cualitativo de los textos políticos que sirve para identificar los marcos interpretativos de política o diferentes interpretaciones que se dan de un determinado problema público (por ejemplo, desigualdad de género). Se analizan los marcos de diagnóstico, es decir, la manera en la que se construye el diagnóstico de un problema político, y los marcos de pronóstico, es decir, la manera en la que se construyen soluciones políticas a un determinado problema.

Tipos de Agenda (Tamayo)

• No todos los problemas detectados tienen la misma prioridad para los decisores.
• Agenda sistémica: Conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado.
• Agenda política o institucional: Problemas que los gobernantes públicos consideran prioritarios en un momento determinado.
• La entrada de un problema en la agenda política es condición necesaria pero no suficiente para que haya una política pública sobre ello.
• Evolución de la agenda (por ejemplo, educación).

La Formación de la Agenda (Elder y Cobb)

¿Cómo llegan los problemas a ser 'públicos'?

Según Cobb y Elder (1972, 1983), para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir con 3 requisitos:

• Ser objeto de atención o conocimiento amplio del público.
• Que una buena parte del público considere que se requiere algún tipo de acción.
• Que a los ojos de la comunidad la acción sea competencia de alguna entidad gubernamental.

¿Cómo llega a la agenda en EEUU la política hacia las personas mayores?

• Antes de entrar en la agenda, los problemas de las personas mayores eran de carácter individual, no público.
• Nueva definición de vejez como una categoría social de personas que, en razón de su edad, merecen derechos especiales (se fija en la Ley de Seguro Social de 1935 y programas sociales de 1965).
• Los problemas de las personas mayores en EEUU se construyen desde una cierta definición de la vejez (derechos que otros grupos no tienen).
• Implica elecciones importantes: es un proceso de toma de decisiones.
• Cobb y Elder usan el modelo de toma de decisiones 'garbage can' (cubo de basura) de Cohen-March-Olsen: personas, problemas, soluciones y oportunidades de elección se mezclan en una estructura informal y laxa para que un problema entre en la agenda.

Proceso de Decisión según el Modelo 'Garbage Can'

Se parece a un cubo de basura en el que los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones, y el decisor mete la mano en el cubo tratando de dar una respuesta integrada de fragmentos: 'una colección de decisiones que están en busca de problemas; de cuestiones y sentimientos que están en busca de ocasiones de decisión para poder ventilarse; de soluciones en busca de las cuestiones que puedan responder y de decisores en busca de trabajo'.

Participación en la Formación de la Agenda (Elder y Cobb)

• Las autoridades tienen control formal de la agenda, pero en democracia deben reflejar los problemas de la sociedad en general.
• Grupos con más recursos y organización.
• Grupos numéricamente importantes desde el punto de vista electoral (por ejemplo, personas mayores).
• 'Comunidades de profesionales' expertos (por ejemplo, médicos, gerontólogos): subsistema de gobierno con su jerga filtra el acceso a la agenda de temas y soluciones.

Criterios de Entrada de Problemas en la Agenda (Elder y Cobb)

• Asuntos actual o potencialmente conflictivos.
• Acontecimientos sociales con efecto 'disparo' (catástrofes, sucesos socioeconómicos, etc.) y que actores sociales inician movilizándose.
• Cuestiones definidas de manera más genérica y sencilla llegan al gran público más que las técnicas.
• Cuanto más amplio sea el acuerdo sobre la definición del problema, más probable es que ocupe un buen lugar en la agenda.
• Para entrar es suficiente la aceptación de que existe un problema y que el gobierno debe hacer algo.

Soluciones que Entran en la Agenda (Elder y Cobb)

• Límites ideológicos: valores aceptados en un determinado contexto sociocultural (por ejemplo, el individualismo y la desconfianza hacia las autoridades típicos de la cultura de EEUU favorecen un estado de bienestar menos desarrollado que los europeos).
• Solución a la espera (en busca) de problema (en el 'cubo de basura' de Cohen et al.).
• Soluciones ya probadas: ajustes 'incrementales'; ideas nuevas llegan después de un periodo de incubación.

Oportunidades de Elección (Elder y Cobb)

• Las ventanas de oportunidades para que se encuentren en el mismo lugar y tiempo el problema, la solución y las personas son pasajeras.
• Las elecciones y cambios de personas en puestos institucionales abren ventanas de oportunidad.
• Eventos (dramáticos) pueden catapultar un tema en la agenda (la urgencia es una construcción social).
• Las oportunidades escasean: los reformadores deben estar preparados para aprovecharlas.

El Diseño de la Agenda (Tamayo)

No todos los problemas de la agenda sistémica tienen la misma posibilidad de entrar en la agenda institucional. Según Tamayo, los sesgos en la accesibilidad a la agenda institucional son:

Sesgos Negativos

• Poder y capacidad de presión de grupos de interés.
• Sesgos culturales.
• Peso de la tradición en las Administraciones Públicas.
• Valores de los decisores públicos.

Sesgos Positivos

• Medios de comunicación (sensibilizar sobre temas, por ejemplo, violencia de género).
• Competencia política en procesos electorales (estimula la inclusión de temas diferentes en la agenda).
• Deseos de crecer de las organizaciones públicas (por ejemplo, la Comisión Europea amplía la agenda de políticas sociales para obtener recursos y aumentar sus competencias).

2. Enfoques de Definición de Problemas más Centrados en la Detección

La Detección de los Problemas (Tamayo)

• Es importante detectar los problemas con antelación para controlar sus efectos, en vez de usar políticas reactivas cuando el problema ya es una crisis.
• Las administraciones públicas tienen mecanismos rutinarios para detectar problemas.
• El decisor busca y analiza los cambios del exterior (información estratégica) para detectar problemas y prever cómo su organización deberá afrontarlos.
• Participar en redes de gestión e intercambio de información sobre problemas.
• Análisis de usuarios (estructura, comportamiento, valores, cambio, demandas).
• Evaluación de políticas y programas para detectar problemas de eficacia (evaluación de impacto), de eficiencia (evaluación de rendimiento) y evaluación de implementación del programa.
• Resumen: la búsqueda de información es clave para detectar problemas.

La Filtración de los Problemas (Hogwood y Gunn)

La filtración de problemas sirve para seleccionar sobre qué problemas o dimensiones del problema hay que detenerse y realizar un análisis detallado. ¿Qué problemas necesitan mayor consideración y estudio? ¿Qué problemas hay que decidir rápido? Los analistas recomiendan un enfoque sistemático y autoconsciente para filtrar problemas. Si no, el riesgo es que lo urgente desplace a lo importante.

La Formulación de Políticas Públicas

Una vez que un gobierno detecta/construye un problema, lo define y decide actuar sobre él, comienza el proceso de elaboración de la política pública para intentar solucionarlo: el making o hechura de las políticas. La formulación de la política incluye: el establecimiento de objetivos, la generación y valoración de alternativas y, finalmente, la selección de una opción o una combinación. La formulación es tarea de los actores públicos.

El Establecimiento de Objetivos y Prioridades (Hogwood y Gunn)

• Establecer objetivos es un paso clave para formular políticas indicando el futuro deseable.
• Establecer objetivos está relacionado con identificar alternativas.
• Enfoque de 'gestión': centrado en objetivos, asume que el decisor tiene control sobre el entorno y puede ser proactivo; las organizaciones tienen objetivos.
• Enfoque incremental: asume que el decisor tiene poco control sobre el entorno y es reactivo; individuos y grupos tienen objetivos (las organizaciones no); los administradores 'resisten' a los objetivos.

El Establecimiento de Objetivos

Estudios sobre gestión en los años 50-60 en Reino Unido y Estados Unidos enfatizan la 'gestión por objetivos' en la reforma de las administraciones públicas. Los estudios de análisis de organizaciones ven más complejidad en identificar objetivos (poco claros, difusos, incoherentes internamente, etc.). ¿Cómo averiguar los objetivos de una organización? Preguntar a los miembros (objetivos 'legítimos' pero, ¿son los verdaderos objetivos de la organización?). Observar el comportamiento (objetivos declarados y observados).

El Establecimiento de Objetivos (Hogwood y Gunn)

• Las organizaciones no tienen objetivos, las personas sí tienen preferencias, intereses y objetivos.
• Los objetivos declarados (intenciones) pueden ser diferentes de los reales (actividades).
• Incluso los objetivos declarados son múltiples e incoherentes.
• Los objetivos cambian con el tiempo.
• Hay muchos tipos de objetivos (medio-largo plazo; internos o externos a la organización).

Preguntas sobre Objetivos (para líderes de una organización/programa)

• ¿Dónde estáis ahora? (declaración de posición).
• Ahora que sabéis dónde estáis, ¿es dónde queréis estar? ¿Dónde queréis estar y cómo llegar allí?
• ¿Qué os impide llegar allí? (obstáculos/resistencias dentro y fuera de la organización).
• ¿Qué necesitáis de otras agencias/niveles de Administración para cumplir vuestros objetivos?
• ¿Quién en la organización tiene que hacer qué, cuándo y cómo, para conseguir los objetivos?
• ¿Cómo vais a gestionar diferentes tipos de objetivos (largo-medio plazo; internos-externos)?
• Incompatibilidad entre objetivos oficiales y objetivos no oficiales de grupos dentro de la organización.
• Como suele haber más objetivos que recursos, es importante 'priorizar': ¿cómo lo hacéis?
• ¿Qué consideráis un 'éxito'? ¿Qué indicadores?
• ¿Qué condiciones deben presentarse para conseguir los objetivos? ¿Qué hacer si no se presentan?
• ¿Qué hacer si no se consiguen los objetivos?

Criterios para Priorizar

Como suele haber más objetivos que recursos, es importante 'priorizar': ¿cómo lo hacéis?

• Criterios intrínsecos: ¿Se puede tratar este problema en este momento?
• Viabilidad (análisis costes-beneficios, económicos, políticos, sociales).
• Equidad (social, económica).
• Necesidad: Muchos significados (indicadores de un problema, su impacto, afectados, etc.).
• Demanda: ¿El usuario o cliente está dispuesto a pagar por el servicio?

Priorizar los Objetivos

¿Qué se necesita para priorizar? Los gobernantes necesitan para priorizar:

• Voluntad para elegir (pero muestran dificultad porque elegir implica decepcionar ciertos intereses y grupos).
• Poder de que prevalezca su opción (legitimidad y control político).
• Capacidad para elegir (tener datos, personal, recursos adecuados).
• Quien determina las prioridades tiene poder, ya que controla también los criterios para priorizar, los recursos, las dimensiones de elección, etc.

Dimensiones de Elección

La prioridad de servicios sanitarios incluye, por ejemplo, priorizar:

• Entre diferentes áreas geográficas.
• Entre grupos de población.
• Entre enfermos y dependientes.
• Entre diferentes servicios o actividades de cuidado.
• Entre diferentes formas de intervención (prevención vs. cura).
• Entre diferentes agencias (Servicio Nacional de Salud, centros de atención locales, etc.).

Análisis Político para Establecer los Objetivos

El análisis político para establecer prioridades tiene que asistir a la formulación de políticas de los decisores. El análisis para establecer objetivos es mejor si no es mecánico, sino fruto del diálogo entre la persona analista y la decisora. El analista asiste a la decisora en hacer explícitas las elecciones de criterios, las dimensiones de la opción elegida, los recursos, los mecanismos de reparto de beneficios y la información sobre las posibles consecuencias de las diferentes opciones.

El Análisis y Valoración de Alternativas

Requiere diferentes pasos:

• Identificar alternativas (ya existentes) y generar (nuevas) alternativas.
• Definir alternativas: el analista ayuda a abrir el debate entre alternativas 'políticas' (¿gastar en defensa o bienestar social?) y 'técnicas' (por ejemplo, tratar enfermedades) con rigor.
• Comparar alternativas (técnicas como árboles o matrices de decisión).
• Presentar al decisor la alternativa preferida o una combinación de alternativas.

Presentación de Alternativas al Decisor

Presentar al decisor un informe de la alternativa preferida o una combinación de alternativas (informe con información relevante y de longitud legible para una persona ocupada).

• Lista con muchas alternativas, pero considerar en detalle de 3 a 5 (con subalternativas si es necesario).
• Describir cada alternativa de manera resumida en términos de:
  • Acciones a tomar.
  • Costes y beneficios (económicos, humanos, políticos, sociales).
• Recomendación (1 o 2 alternativas) cierra el informe.

Los Instrumentos

• Recursos legales, humanos, económicos.
• Opciones (por ejemplo):
  • Regulaciones (precios, conductas, etc.).
  • Prestación de servicios: por burocracias públicas; contratación externa de empresas o mediante ONGs.
  • Ayudas (por ejemplo, compensatoria por desastre) y subsidios.
  • Mercados: desregular/regular; privatizar/control público.
  • Impuestos sobre productos; subvenciones a productores/as.

Racionalismo e Incrementalismo

La elaboración de políticas ha generado un debate entre dos corrientes principales de análisis: el racionalismo y el incrementalismo. Según Tamayo, la diferencia fundamental es la importancia que conceden al análisis de políticas para influir y mejorar la elaboración de las políticas. En general, la diferencia tiene que ver con posturas más teóricas/abstractas (racionalismo) o más pragmáticas (incrementalismo).

Racionalismo (Tamayo)

Para los racionalistas es posible, con el análisis, que las decisiones públicas se asemejen a las que adoptan ingenieros o estrategas militares: decisiones cuantificables, operativas, guiadas por criterios de eficacia en la consecución de los objetivos y eficiencia económica.

Incrementalismo (Tamayo)

Para los incrementalistas, los procesos sociales sobre los que las políticas públicas intentan influir son complejos y el análisis de políticas poco puede hacer para influir en relaciones entre distintos niveles de gobierno, divergencia de intereses, objetivos poco claros, presiones de individuos, grupos y empresas.

Modelos de Policy-Making (Hogwood y Gunn)

• Hay tantos cuantos marcos de referencia o lentes conceptuales tenemos (Allison, 1971).
• Descriptivos: lo que es (real).
• Prescriptivo: lo que debería ser (deseable).
• Tipos-ideales: no existen en la vida real, pero nos ayudan a entender fenómenos reales o deseables (por ejemplo, 'competencia perfecta' en economía, 'racionalidad pura' en la toma de decisiones).

Tipos Ideales: 'Racionalidad Pura' de Simon

El racionalismo propone técnicas precisas que ayuden a encontrar la mejor decisión. ¿Cómo serían las políticas si los policymakers tuvieran 'racionalidad pura'? Racionalidad pura de Herbert Simon: recoger información antes de actuar; identificar todas las alternativas; valorar las consecuencias (costes y beneficios) de las alternativas; comparar alternativas en base a criterios de valor; elegir la mejor alternativa o combinación para maximizar los objetivos.

Ejemplo de 'Racionalidad Pura' de Simon

Un estudiante tiene que elegir una carrera, ¿qué hace? Considera todas las alternativas de carrera; explorar pros y contras (seguridad laboral, interés, sueldo, etc.); relacionar las alternativas con su sistema de valores (¿valora más la seguridad laboral, el interés o el sueldo?); elige racionalmente su carrera.

Tipos Ideales: Racionalidad de Lindblom

Lindblom: establecer objetivos en base a valores antes de buscar alternativas. El policymaker debe: definir y ordenar sus valores; establecer objetivos compatibles con estos valores; identificar alternativas o medios para conseguir objetivos; valorar las consecuencias de las alternativas; elegir la alternativa que maximizaría los valores definidos como importantes.

Crítica a los Modelos Racionales (Hogwood y Gunn)

• Irreales o impracticables (por ejemplo, el policymaker puede tener conocimiento casi 'perfecto' del presente, ¡pero no del futuro!).
• El racionalismo da poca importancia a los valores, pero estos existen (por ejemplo, la elección 'racional' de carrera universitaria se hace en base a valores personales y subjetivos). ¿Valores e intereses de quién deben prevalecer, individuo u organización? Los más amplios, ¿pero cómo establecerlos?

Modelos Descriptivos: 'Racionalidad Limitada' de Simon

En la vida real, los policymakers tienen límites a su capacidad de acción racional. Límites psicológicos de conocimiento y cálculo del individuo-policymaker (por ejemplo, el estudiante elige carrera, falta información completa, cálculo de consecuencias, etc.). Límites organizacionales: trabajo en compartimentos aislados y con mirada estrecha a su departamento.

Modelos Descriptivos: Otros Límites a la Racionalidad (Hogwood y Gunn)

• Múltiples valores generan conflictos de difícil solución según la 'racionalidad pura'.
• Límites de recursos (tiempo, energía, económicos, etc.).
• Límites de la situación: no se decide en un vacío, sino por influencia de decisiones pasadas, intereses políticos, etc. (por ejemplo, el presupuesto de este año tiene límites de cuánto ha recibido el año anterior).

Modelos Descriptivos: 'Incrementalismo' de Lindblom

En la vida real, los policymakers evitan aclarar sus objetivos; toman remedios incrementales: pequeños ajustes a las políticas más que grandes cambios; aceptan que pocos problemas se solucionan y que hay que volver a ellos; políticas fruto de interacción de muchos actores en redes de poder; actores auto-interesados negocian, ceden; alcanzar consenso no sobre la mejor política, sino donde más grupos se ponen de acuerdo.

Características del 'Incrementalismo' de Lindblom

• No es la racionalidad, sino la interacción política entre los individuos y los grupos sociales el factor que más condiciona la elaboración de políticas públicas.
• El análisis de políticas es útil para la interacción y es partisano: sirve para “ejercer control”, impulsar intereses, persuadir a los participantes hacia una postura.
• Las decisiones sobre las políticas son pragmáticas, no se basan en cálculos de costes y beneficios, sino en el método de las aproximaciones sucesivas y limitadas: el decisor solo toma en consideración aquellas alternativas que difieren poco de políticas que ya existen.
• Reducir las posibilidades y consecuencias a tener en cuenta.
• Cuanto más se aleje una alternativa de las políticas conocidas, más difícil es anticipar sus consecuencias y ganar apoyos para su elección.
• Comparar alternativas que se parecen a las políticas pasadas permite anticipar sus impactos, costes, beneficios, reducir fracasos, prever el comportamiento de individuos y grupos interesados.
• La viabilidad de la decisión queda asegurada al basarse en una secuencia de cambios incrementales.
• Para Lindblom, el estilo incremental es propio de las democracias pluralistas, 'poliárquicas', en sociedades con grupos de interés poderosos, bien informados y capaces de presión.

Modelos Descriptivos: Críticas al 'Incrementalismo' de Lindblom

• Niega la racionalidad y enfatiza en exceso la viabilidad política como criterio definitorio de lo que es una política adecuada.
• Cambiar las políticas sólo marginalmente reduce el riesgo del fracaso, pero imposibilita cambios más radicales.
• El modelo ha sido tachado de conservador por legitimar la estructura y el balance de poder existente en la sociedad.
• No se buscan soluciones definitivas a problemas, sino pequeñas variaciones.
• El incrementalismo en su versión prescriptiva supone una legitimación teórica de la inercia y resistencia a la innovación.

Modelos Prescriptivos: Lindblom

Lindblom: 'ciencia del salir del paso' (1959) como modelo descriptivo y prescriptivo. A finales de los 70, Lindblom responde a la crítica de que el análisis no sirve en su modelo y distingue entre política y análisis 'incremental'.

• Política incremental (descriptiva): cambio político a pequeños pasos debido al sistema político estadounidense (muchos veto powers) y en ajuste mutuo entre las partes (ciertos intereses no están representados).
• 'Análisis incremental' (prescriptiva): sirve para mejorar la política incremental más que un sistema centralizado y planificado. El análisis, aunque incremental e incompleto, es útil para la política incremental:
  • Simple análisis incremental para la política diaria (análisis de alternativas políticas incrementalmente diferentes del statu quo).
  • Focalizar el análisis estratégico en momentos de crisis (pocas alternativas, problema complejo).

Modelos Prescriptivos: Wildavsky y Etzioni

Etzioni: 'mixed scanning' es una tercera vía entre Simon y Lindblom, visión general (racionalidad aun limitada) de la escena política para grandes decisiones y análisis incremental de alternativas organizativa y políticamente viables en un contexto determinado.

• Usar racionalidad limitada para las grandes decisiones políticas que deben orientar la acción a través de una visión general.
• Usar ajuste incremental para adaptar la decisión al contexto/momento político real.

¿Qué Hacer para Form

ular políticas? • Respuesta pragmática (Tamayo): seamos racionales cuando sea posible, utilicemos el incrementalismo cuando sea oportuno • Racionalismo e incrementalismo no son antagónicos: el incrementalismo es racional en el sentido que aboga por actuar sólo con alternativas cuyos impactos podamos prever • El análisis para la elaboración de políticas es valioso, independientemente del modelo, para orientar la decisión, comprender las políticas pasadas.

Modelos prescriptivos: enfoque ‘contingente’ de Hogwood y Gunn • Ajustar métodos de análisis político a circunstancias y problema en cuestión – Más allá de ‘racionalidad’ , ‘ciencia de salir del paso’ , y ‘via media’ –No hay una sola manera mejor de tomar decisiones: asuntos políticos diferentes requieren diferentes enfoques políticos – Ciertos temas requieren enfoque incremental, otros enfoque planificado/analítico/racional.

Enfoques ‘mixed scanning’ y contingente como terceras vías • Incrementalismo no es la mejor estrategia si las políticas precedentes muestran resultados insatisfactorios, si los problemas son nuevos • Pero es la mejor estrategia para desenvolverse en un entorno estable, ante problemas con soluciones conocidas • Racionalismo sirve en escenarios de gran cambio social, político y económico, cuando soluciones del pasado son inadecuadas e insuficientes.

Tema 4:

La implementación. La política publica cre una hipótesis de que si hace x en cierto tiepo se producirá esto en otro tiempo. Se crea entonces un programa para implementar y debe de transformarse en algo que haga efecto sobre el problema a tratar.

Pueden producirse fracasos de las políticas por motivos como que se cancele la misma, que falle la teoría que hemos propuesto. Pueden cambiar las condiciones del entorno que afectan al problema y así no surja efecto. O que se ejecute mal la implementación.

Según Pressman y Wildavsky la implementación consiste en secuencia programada de acciones que conlleva muchos actores y muchas operaciones, reiterativas y progresivas, individuales y colectivas, y que busca con esos medios específicos producir el evento aspirado como un fin.

Según Bardach es el proceso de implementación como un proceso de ensamblaje del programa a partir de diferentes componentes cuyo control no está únicamente en manos de una sola organización sino que están dispersos entre actores relativamente autónomos, de modo que la persuasión y la negociación son el único modo para que cada actor coopere proporcionando los componentes que están bajo su control.

Teorías sobre la implementación:

Lasswell: Podemos considerar las ciencias de políticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas de un periodo determinado.

Tema 5: evaluación de políticas públicas.

Análisis de políticas públicas se ocupa de problemas públicos y cómo los poderes públicos los abordan: carácter práctico y aplicado

Parsons: El análisis de políticas públicas ha ampliado su objeto de estudio desde los 70: de decisión, a implementación, evaluación.

Bustelo: Es una parte del análisis de políticas públicas. Consiste en la valoración de la actuación de los poderes públicos en su intento de solucionar los problemas públicos.

Lasswell: propone análisis descriptivo y prescriptivo de las políticas públicas.

Bustelo; Dunn; Bañón: Aunque en unos estudios se separan, otros proponen visión integradora y sinérgica: la prescripción debe basarse en la descripción.

Estudios de evaluación.

Ballart, Weiss, Vedung: Se han concentrado más en el componente prescriptivo de la evaluación de políticas públicas.

Menos tratados el componente descriptivo del estudio de los procesos de evaluación (Rist 90; Ballart 93) y la metaevaluación (evaluación de evaluaciones) (Bustelo 2004).

Evaluación es fase menos estudiada en análisis del ciclo de políticas públicas • Buen indicador: de las 4 antologías de Aguilar no hay ninguna sobre evaluación • Buena parte del desarrollo teórico sobre evaluación de programas y políticas se ha realizado fuera del marco de análisis de políticas públicas, con excepciones.

Rist (90) diferencia carácter retrospectivo de evaluación vs prospectivo del análisis de políticas públicas.

Bustelo La amplitud de miras cada vez mayor de la evaluación en todo el ciclo de vida de las políticas (evaluación ex-ante) dificulta concebir la evaluación tan sólo como actividad retrospectiva.

Definiciones de evaluación.

Chelimsky (85): ‘la evaluación de programas es la aplicación de métodos de investigación sistemáticos para la valoración del diseño, de la implementación y de la efectividad de un programa’

Weiss (98): investigación evaluativa utiliza metodología propia de CC sociales para que el proceso sea más sistemático.

Joint Committee on Standards for Educational Evaluation (81 y 94): ‘investigación sistemática del valor o mérito de un objeto’

Bustelo (04): interés por el valor además del mérito caracteriza el carácter aplicado de la E: – Mérito depende de las características intrínsecas del evaluando; valor depende del uso que se hace en contexto y para necesidades determinadas.

El sentido de la evaluacion:

-Bustelo: La evaluación debe generar información útil para el programa o política evaluados (adaptado al objeto y contexto)

-Vedung 97; Bustelo 04: Debe dar información práctica (praxis): dirigida a la acción y prospectiva

-Bustelo: Evaluación es cualquier intervención social que pretenda abordar un problema público o bien globalmente (políticas) o bien de forma particular (proyectos, programas, planes, medidas, servicios..)

-Bustelo: el enjuiciamiento sistemático es para valorar el objeto a a evaluar, sigue un orden y método al hacerlo (similar al método en cc sociales) y estructura de manera lógica el camino hacia la valoración (recopilación, interpretación, valoración).

-Bustelo (04): una definición completa de la evaluación debe reflejar el objeto, los procedimientos y las funciones de la evaluación

- Tres funciones básicas de la evaluación Stufflebeam y Shinkfield :1) Mejora (improvement): los poderes públicos necesitan evaluar para poder aprender y mejorar la calidad de sus acciones 2) Rendición de cuentas (accountability): en democracia derecho de info. de la ciudadanía 3) Iluminar acciones futuras (enlightenment): contribución para abordaje general de problemas públicos.

-3 Funciones básicas (Vedung 1997): 1) Mejora 2) Responsabilidad (o rendición de cuentas) según 4 perspectivas: 1) política; 2) técnicoorganizativa; 3) ciudadanía; 4) cliente/usuario 3) Conocimientos básicos (enlightenment): objetivo subordinado a los otros dos (efecto colateral).

-Propósitos de la evaluación Bustelo: Propósitos: 1) facilitar el proceso de toma de decisiones (Weiss 98); 2) contribuir al ciclo de las políticas públicas: formulación, ejecución, rendimiento de cuentas (Chelimsky 87); 3) facilitar aprendizaje organizativo (Weiss 98)

-‘La política y la evaluación están intrínsecamente interrelacionadas’ (Palumbo 1987)

-La evaluación se lleva al cabo en un contexto político (Weiss 1973): 1) es resultado de decisiones políticas; 2) entra en la arena política ya que alimenta proceso de decisiones; 3) adopta una postura

política en sí misma

-La evaluación es actividad política en sí misma (Monnier 1995)

-‘Si un estudio no informa de cuán buena o mala es una cosa, no se trata de una evaluación’ (Stufflebeam y Shinkfield 1987)

-Evaluación pluralista de Monnier: considerar diferentes perspectivas de valoración de actores clave en programa o política evaluados (asegura legitimidad política y utilidad social)

-Variables situacionales de Patton • Número de responsables del programa • Actitud del personal y beneficiarios ante la evaluación (entusiasmo o resistencia) • Claridad o ambigüedad sobre propósito de la evaluación • Historia del programa • Interacción entre actores del programa (cooperación o conflicto) • Recursos, tiempo, datos para evaluación • Evaluación voluntaria o impuesta.

Evaluación pluralista de Monnier • Una evaluación es útil si tiene credibilidad para los actores sociales • La credibilidad no depende del rigor técnico sino de la ‘legitimidad de la propuesta para los destinatarios de la evaluación’ • Punto de partida: ‘la evaluación no es nunca una práctica neutral y ajena a las relaciones de poder; es un hecho político’