Ejecutoriedad de los Actos Administrativos

Ejecutoriedad o Ejecución Forzosa de los Actos Administrativos

Por su parte, y como complemento poderoso del anterior privilegio, la ejecutoriedad de los actos administrativos implica que la Administración puede ejecutar por sus propios medios, sin acudir a los Tribunales, los actos dictados por ella que no sean voluntariamente cumplidos por su destinatario. Ambos privilegios, el de ejecutividad y el de ejecutoriedad, se integran en el principio que GARCÍA DE ENTERRÍA denomina de autotutela, que también ha recogido la jurisprudencia del TC (S. 22/1984, de 17 de Febrero.) estableciendo que es plenamente conforme con nuestra CE. Tales privilegios deben aplicarse en sus justos y medidos límites. Así cabe entender mejor que dichos privilegios están sujetos al respeto de determinados derechos constitucionales (LÓPEZ RAMÓN): el de inviolabilidad de domicilio, por ejemplo, que exige la autorización judicial previa de la acción administrativa. Y también el que se hayan abierto generosamente las vías de suspensión de los actos administrativos u otras medidas cautelares, que excepcionan la aplicación efectiva de dichos privilegios, en los supuestos en que son procedentes.

No se trata, pues, de un principio general del Derecho, que imponga la obligación de no contradecirlo (BELADÍEZ); por el contrario, se trata de privilegios que recogen una solución normativa general para la ejecución de los actos administrativos, pero que cuenta con numerosos límites y excepciones. Ciertamente, la progresiva ampliación de los supuestos de suspensión de la ejecución del acto administrativo demuestran que esta regla debe ceder ante situaciones concretas dignas de mejor protección frente a la regla general de la ejecutividad inmediata del acto administrativo. Y ello así, porque no es un principio general, que exprese valores fundamentales de la Comunidad (BELADÍEZ), sino una regla general excepcionable ante determinados derechos o potenciales agresiones a esos derechos de carácter irreversible, o ante simples garantías de cumplimiento futuro prestadas por el ciudadano obligado a cumplir el acto. Lo que garantiza la regla es la finalidad de potenciar la eficacia administrativa y evitar dilaciones indebidas en la ejecución de la acción administrativa, que además puedan poner en peligro la ejecución final de dicha actividad.

El art. 95 LRJAP, que sanciona esta regla, dispone:

Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales.

La STC 22/1984 de 17 de Febrero, ha reafirmado el derecho a la inviolabilidad del domicilio contenido en el art. 18.2 CE, exigiendo la necesaria autorización judicial para la entrada en el domicilio, cuando sea necesaria para la ejecución del acto administrativo y el ciudadano no preste su consentimiento. La competencia para otorgar la autorización judicial corresponde a los jueces de lo contencioso-administrativo (art. 8.5 LJCA).

Cuestión distinta es el supuesto en el que la entrada forzosa en el domicilio se produzca en ejecución no de actos administrativos, sino de sentencias judiciales que debe ejecutar la Administración, en cuyo caso no es necesaria una nueva autorización judicial; por ejemplo en el caso del desalojo y derribo de viviendas expropiadas (STC 1600/1991; de 18 de jul.).

En todo caso, cabe advertir que mientras la presunción de validez de los actos administrativos tiene un valor general respecto de toda la actividad administrativa, los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad sólo operan de forma plena en relación al ejercicio de potestades de ordenación, sanción, limitación y ablación de derechos. Anteriormente ya hemos advertido que la ejecutoriedad debe cumplir los requisitos de eficacia y hemos citado entre ellos los actos necesitados de aceptación por el administrado al que afectan (el nombramiento como el funcionario de un ciudadano, por ejemplo). Es evidente que la necesidad de la aceptación por el particular afectado disminuye la idea del imperium que trasluce jurídicamente la ejecutividad inmediata y la ejecutoriedad de los actos administrativos y que no es un simple requisito de eficacia de igual valor que otros.

Por lo que respecta a la ejecutoriedad, debe ser entendida también en razón de los fines que motivan su creación por el régimen del Derecho administrativo: afirmar la satisfacción de los intereses públicos aun en contra de la voluntad de los particulares que puedan resultar afectados. Por ello, la ejecutoriedad no opera de forma plena en las actividades de prestación, con aceptación de voluntaria por parte de los beneficiarios, que no persiguen en sí mismos ningún cumplimiento necesario o forzoso (por ejemplo, la subvención, servicios públicos voluntarios); aunque debe advertirse que en el seno de las relaciones que surgen con motivo de la aceptación de una actividad de prestación voluntaria puede darse el ejercicio de potestades de ordenación, sanción o limitación de derecho que si tendrán ya la fuerza de la ejecutoriedad plena (por ejemplo, en el cumplimiento de la obligación de devolución del dinero de una subvención revocada por incumplimiento de las condiciones por las que se otorgó).

Los actos administrativos no son sólo son ejecutivos, es decir, de obligado cumplimiento, sino que están dotados también de ejecutoriedad, lo que significa en realidad -aunque la LRJPAC confunde los conceptos-, que pueden ser ejecutados forzosamente por la propia Administración en caso de que no se cumplan voluntariamente por sus destinatarios. Los actos administrativos son un título de ejecución forzosa, al igual que las sentencias judiciales, privilegio del que carecen normalmente los títulos o documentos de carácter privado y que se reserva a las decisiones de los poderes públicos, para la prosecución eficaz de los intereses públicos a los que sirven.

Viceversa, los actos constituyen la cobertura jurídica o formal necesaria de cualquier tipo de actuación material administrativa que limite o pueda limitar derechos de los ciudadanos (art. 93.1 LRJPAC). A tal efecto, antes de realizar cualquier acto de ejecución material de este tipo (por ejemplo, la demolición de un muro), el órgano competente debe notificar al interesado la resolución que le autorice a ello (art.93.2). Lógicamente, se excluyen de esta obligación general aquellas actuaciones materiales de carácter urgente y necesarias para evitar perjuicios graves a los derechos de terceros o bienes jurídicos relevantes protegidos, cuando estén legalmente autorizadas (por ejemplo, la detención de una persona en caso de flagrante delito). Si la Administración, por el contrario y aparte estos supuestos excepcionales, inicia una actuación administrativa de carácter material en ausencia de la resolución que le sirva de fundamento jurídico, incurre en vía de hecho, situación ésta cuyas consecuencias jurídicas es necesario también analizar.

Pero antes conviene examinar los medios jurídicos con que la Administración cuenta para ejecutar forzosamente sus decisiones. Bien entendido que se trata de la ejecución de actos o resoluciones sujetas a Derecho Administrativo. Cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho privado, en cambio, pierde sus prerrogativas de autotutela y debe acudir a los órganos judiciales para la ejecución de los títulos de los que deriven sus derechos y facultades, como cualquier otro sujeto de derecho.