Eficacia y Ejecutividad de los Actos Administrativos: Validez, Notificación y Suspensión

Eficacia de los Actos Administrativos: Presunción de Validez y Obligación de Cumplimiento

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo deben cumplirse en los términos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

• Artículo 38 LPAC: Los actos administrativos son ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.
• Artículo 98.1 LPAC: Los actos de las Administraciones Públicas sujetos a Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo en los casos previstos en los artículos siguientes o en otra Ley, o cuando se acuerde su suspensión de acuerdo con las Leyes.
• Artículo 39.1 LPAC: Los actos administrativos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

Esta presunción de validez implica que los actos administrativos deben cumplirse, al considerarse adoptados por razones de interés general y de conformidad con el ordenamiento jurídico (leyes, reglamentos, sentencias, etc.).

La ejecutividad es la fuerza de obligar que poseen los actos administrativos; es decir, la capacidad de producir efectos y ser exigibles. Aunque se presume su validez, esta presunción es iuris tantum y puede ser desvirtuada si el acto es impugnado (en vía administrativa o judicial) o si la propia Administración lo declara inválido. Mientras no se declare formalmente la invalidez de un acto, este debe cumplirse.

Por tanto, es crucial distinguir entre eficacia y validez: un acto es eficaz y debe cumplirse mientras no sea formalmente anulado, aunque su validez pueda ser cuestionada y, eventualmente, declarada nula o anulable.

Condiciones de la Eficacia

En general, la eficacia de los actos administrativos no siempre coincide con la fecha en que se dictan, ya que su producción de efectos puede estar supeditada a ciertas condiciones.

Según el artículo 39.2 LPAC (corrección del texto original), la eficacia de un acto puede quedar demorada cuando así lo exija su contenido o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

No obstante, el artículo 98.1 LPAC establece la regla general de la ejecutividad inmediata desde su adopción, con las siguientes excepciones:

• Cuando se acuerde la suspensión de su ejecución conforme a las Leyes.
• Cuando se trate de resoluciones sancionadoras no firmes en vía administrativa.
• Cuando una disposición legal establezca lo contrario.
• Cuando requieran autorización o aprobación superior.

Además, un acto puede fijar una fecha futura para su entrada en vigor o supeditar su eficacia al cumplimiento de condiciones específicas por parte de los interesados.

Los actos que requieren aprobación superior no deben confundirse con los actos complejos, en los que intervienen varias Administraciones para formar una única voluntad administrativa.

Notificación y Publicación

La notificación y la publicación tienen como finalidad dar a conocer el contenido del acto a los interesados, ya sea para que lo cumplan o para que puedan impugnarlo. Son requisitos indispensables para la eficacia externa del acto, salvo en los casos en que se opte por la publicación.

• Notificación: Es obligatoria siempre que el acto afecte a derechos o intereses legítimos. Debe realizarse en el plazo de diez días desde que se dicta el acto (artículo 40.2 LPAC), incluyendo el texto íntegro, la indicación de si pone fin a la vía administrativa, los recursos procedentes, el órgano ante el que deben interponerse y el plazo para ello. Debe garantizarse que el destinatario la reciba. Desde la Ley 11/2007 (precedente de la LPAC en materia electrónica), las notificaciones electrónicas son la vía preferente, especialmente cuando el interesado está obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración. En ciertos casos, se permite la notificación en papel o presencial. Si el destinatario rechaza la notificación o no puede ser localizado, se procederá a la publicación en el boletín oficial correspondiente, surtiendo los efectos de la notificación.
• Publicación: Sustituye a la notificación individual en los siguientes supuestos: cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas; cuando la Administración estime que la notificación a un solo interesado es insuficiente para garantizar el conocimiento general del acto y este afecte a una pluralidad de sujetos; en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva; o cuando lo exijan las normas reguladoras de cada procedimiento o el interés público. La publicación debe contener los mismos datos que una notificación individual y se realiza en el diario oficial correspondiente, siendo la fecha de publicación la que marca el inicio del cómputo de plazos.

La Retroactividad

Como regla general, los actos administrativos no pueden producir efectos antes de la fecha en que se dictan. La eficacia de un acto administrativo comienza, por principio, en el momento de su emisión (irretroactividad).

No obstante, el artículo 39.3 LPAC establece excepciones a esta regla:

• Actos que sustituyen a otros anulados: Cuando un acto administrativo se dicta en sustitución de otro que ha sido previamente anulado, puede tener eficacia retroactiva. Esto permite que el acto sustituto produzca sus efectos desde la fecha en que el acto anulado comenzó a tenerlos. En estos casos, es imprescindible motivar adecuadamente las razones que justifican la retroactividad.
• Actos favorables para el interesado: Los actos que produzcan efectos favorables o declarativos de derechos para el interesado pueden tener eficacia retroactiva, siempre que concurran dos condiciones:
  • Que el supuesto de hecho (los hechos o circunstancias que justifican el acto) ya existiera en la fecha a la que se retrotrae la eficacia del acto.
  • Que la retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. Es decir, no se pueden perjudicar a terceros que no estén directamente involucrados en el acto administrativo.

La Suspensión y el Cese Definitivo de la Eficacia

La eficacia de un acto administrativo puede cesar de forma definitiva o interrumpirse de manera temporal o provisional.

Cese Definitivo de la Eficacia

Un acto administrativo puede dejar de producir efectos de manera definitiva por diversas razones:

• Agotamiento de sus efectos: Ocurre cuando la finalidad para la que fue dictado el acto ya se ha cumplido o finalizado (ej. una licencia para un evento concreto una vez celebrado).
• Imposibilidad sobrevenida de cumplimiento: En actos que crean relaciones duraderas o están sujetos a una condición resolutoria o a un término, el acto pierde eficacia si resulta imposible cumplirlo debido a la desaparición de su objeto o de alguna condición necesaria (ej. el reconocimiento de una pensión a quien fallece, o la declaración de impacto ambiental de una obra que no se ejecuta).
• Decisión de la Administración o resolución judicial: La eficacia puede cesar definitivamente por una decisión posterior de la propia Administración (ej. revocación, revisión de oficio) o por una resolución de un juez o tribunal que anule el acto mediante recurso o procedimiento administrativo.

Suspensión de la Eficacia

La suspensión es la interrupción temporal de los efectos de un acto administrativo. Puede ocurrir por diversas razones contempladas en la ley y, en todos los casos, requiere una resolución administrativa motivada (artículo 35 LPAC) y fundamentada en los preceptos legales habilitantes.

Los supuestos más comunes de suspensión son:

• Suspensión como medida cautelar: Se acuerda en el marco de procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos o en procedimientos de impugnación (recursos administrativos o contencioso-administrativos) para evitar perjuicios de difícil o imposible reparación al recurrente o cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.