Eficacia Directa y Primacía del Derecho de la Unión Europea: Condiciones y Alcance

Eficacia Directa y Primacía del Derecho de la Unión Europea: Condiciones y Alcance

1. La Eficacia Directa del Derecho de la UE

1.1. Caracterización y Condiciones

La eficacia directa se refiere a la capacidad de un acto o disposición del Derecho de la UE para crear derechos y obligaciones en la esfera jurídica de los particulares. Estos derechos y obligaciones pueden ser invocados ante los órganos administrativos y judiciales de los Estados miembros (EEMM), quienes deben tutelar dichos derechos y hacer valer las obligaciones. Esta es una construcción jurisprudencial, a partir de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE) de 1963, asunto Van Gend en Loos.

Condiciones generales (verificación caso por caso):

• El acto o disposición debe reconocer un derecho o imponer una obligación para los particulares, de forma directa o indirecta.
• Debe hacerlo de forma precisa (definición inequívoca del derecho o de la obligación).
• Debe hacerlo de forma incondicional (sin margen de apreciación para los EEMM en su aplicación, ni sometido a condición, reserva o plazo).

Invocabilidad: Ante los tribunales nacionales y las Administraciones públicas nacionales (STJUE de 1989, asunto Costanzo). Se convoca una administración pública para remodelar el estadio de Milán. Se presenta la empresa Constanzo y no les adjudican el contrato porque su oferta era la más barata, ya que la ley italiana establecía una norma relacionada con esto. Esa posibilidad de exclusión no la preveían las normas europeas, por lo que se impugna la adjudicación invocando la directiva de la UE que consideran que tiene eficacia directa. El juez preguntaba hasta qué punto el propio ayuntamiento de Milán, al observar que contradecía a la UE, tendría que rechazar la norma italiana por haber acudido al principio de primacía.

El "efecto sustitución" de la norma nacional por el acto o disposición del Derecho de la UE en caso de conflicto, como consecuencia del juego combinado de los principios de eficacia directa y de primacía (véase infra).

Alcance de la eficacia directa:

• Vertical: Facultad del particular de hacer valer el derecho reconocido por la disposición del Derecho de la UE frente a los EEMM.
• Vertical inversa: Posibilidad del EM de oponer la disposición de la UE frente a los particulares y exigirles el cumplimiento de la obligación.
• Horizontal: Invocabilidad de la disposición de la UE en las relaciones entre particulares.

1.2. Actos y Disposiciones de Derecho de la UE con Posible Eficacia Directa

Disposiciones de los Tratados (STJUE Van Gend en Loos), Reglamentos y, en general, cualquier acto susceptible de aplicabilidad directa (ver Tema 7), siempre que cumplan las condiciones generales (ver infra la posible eficacia directa de Decisiones y acuerdos internacionales).

Posible eficacia directa de los Principios generales del Derecho y de los derechos fundamentales de la UE que no requieran desarrollo normativo (ver Tema 6): SSTJUE de 2005, asunto Mangold, y de 2010, asunto Kücükdeveci.

Posible eficacia directa horizontal de los Tratados (ej. art. 101 TFUE), de los Reglamentos y de los Principios Generales del Derecho y de los derechos fundamentales.

1.3. El Caso de las Directivas: Posible Eficacia Directa Vertical

No son actos de aplicación directa, sino que requieren normas nacionales de transposición (ver Tema 7).

No obstante, el TJUE ha reconocido la posible eficacia directa de una disposición de una Directiva (a partir de la STJUE de 1974, asunto Van Duyn) si, además de cumplir las condiciones generales:

• Ha expirado el plazo de transposición.
• La Directiva no ha sido transpuesta o la transposición es incompleta o incorrecta.

Fundamento: STJUE de 1994, asunto Faccini Dori. Se basa en el principio de seguridad jurídica.

El TJUE solo admite la posible eficacia directa vertical de las Directivas; no, en cambio, su eficacia directa inversa ni horizontal: STJUE de 1994, asunto Faccini Dori.

El TJUE mitiga la falta de eficacia directa horizontal de las Directivas por dos vías:

• Concepto amplio (y autónomo) de Estado (frente al que se pueden invocar las Directivas): SSTJUE de 1986, asuntos Marshall y Foster.
• Obligación de los tribunales nacionales de interpretación conforme del Derecho nacional a la luz del Derecho de la UE (véase infra).

1.4. Otros Posibles Efectos de las Directivas

Posible efecto horizontal "reflejo" o "indirecto" de una Directiva: posibles perjuicios derivados para un particular de la invocación por otro particular frente al Estado de una disposición con eficacia directa de una Directiva: STJUE de 1989, asunto Costanzo.

El "efecto directo de exclusión" de las Directivas: STJUE de 2000, asunto Brinkmann

• Invocación de una Directiva que deja un margen de apreciación al Estado en su transposición (no es incondicional) cuando dicho margen ha sido rebasado.
• La medida estatal (que sería ultra vires) resulta inaplicable.

El "efecto bloqueo" de las Directivas: despliegan efectos incluso antes del vencimiento del plazo para su transposición. Durante ese plazo, los EEMM deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por ellas (STJUE de 1997, asunto Inter-Environnement Wallonie), lo que debe apreciar el juez nacional en cada caso.

1.5. El Caso de las Decisiones

Eficacia directa de Decisiones dirigidas a particulares.

¿Y de Decisiones dirigidas a los Estados miembros? Reconocimiento de posible eficacia directa vertical en STJUE de 1970, asunto Grad.

¿Posible eficacia directa de Decisiones PESC que establezcan medidas restrictivas sobre particulares?

1.6. La Eficacia Directa de los Acuerdos Internacionales

En el caso de los Acuerdos internacionales, el TJUE exige como condición previa y adicional a las condiciones generales que "el objeto y la naturaleza del acuerdo" considerado en su conjunto permitan sostener la aptitud general de sus disposiciones para ser directamente invocables (no basta con que la disposición considerada del acuerdo reúna las condiciones para la eficacia directa). Ejemplos:

• Acuerdos de asociación: aptitud para la eficacia directa (STJUE de 1987, asunto Demirel).
• Acuerdos OMC: no aptitud para la eficacia directa (STJUE de 2000, asunto Dior/Assco).

También es posible la eficacia directa de los actos adoptados por Organizaciones internacionales creadas por acuerdos internacionales de los que es parte la UE.

1.7. Vías para hacer valer la Eficacia Directa

• Principio de autonomía institucional y procedimental
• Principios de equivalencia y efectividad, y sus límites

2. La Obligación de Interpretación Conforme del Derecho Nacional a la Luz del Derecho de la UE

Obligación de todos los órganos del Estado de interpretar y aplicar su Derecho interno a la luz de la letra y la finalidad del Derecho de la UE (directa o indirectamente aplicable, con o sin eficacia directa).

• Diferencia con la eficacia directa:
  • Cuando juega la eficacia directa, se aplica la disposición de la UE.
  • Cuando no juega la eficacia directa (porque no se reúnen las condiciones o porque se trata de Directivas y estamos en un plano de relaciones horizontales), se aplica el ordenamiento interno, pero interpretado, si es posible, a la luz del Derecho de la UE.

Esta obligación adquiere gran relevancia con respecto a las Directivas para compensar la falta de reconocimiento de su eficacia directa horizontal: STJUE de 1990, asunto Marleasing.

Límites a la obligación de interpretación conforme:

• La interpretación contra legem:
  • La interpretación conforme no puede llevar a realizar interpretaciones contra legem del Derecho interno.
  • La interpretación conforme se exige solo en la medida de lo posible, es decir, en la medida en que el ordenamiento interno se deje interpretar a la luz del Derecho de la UE.
• El principio de seguridad jurídica:
  • Impide una interpretación que implique la determinación o la agravación de la responsabilidad penal o administrativa de los sujetos que incumplen dicha Directiva (STJUE de 1996, asunto Arcaro) o que imponga una carga fiscal.

Obligación de interpretación conforme a la luz de una Directiva durante su plazo de transposición:

• Desde la entrada en vigor de la Directiva, los tribunales nacionales deben abstenerse en lo posible de interpretar su Derecho interno de manera que comprometa gravemente la realización del objetivo perseguido por la Directiva tras la expiración de su plazo de transposición: STJUE de 2006, asunto Adeneler.

3. La Primacía del Derecho de la UE

3.1. Caracterización y Alcance

Principio de construcción jurisprudencial que proclama la prevalencia del Derecho de la UE sobre el Derecho nacional:

• STJUE de 1964, asunto Costa c. ENEL.
• El Tratado Constitucional incluía un artículo I-6, a cuyo tenor: “La Constitución y el Derecho adoptado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencias que le atribuye a ésta primarán sobre el Derecho de los Estados miembros”.
• El Tratado de Lisboa no ha incorporado al nuevo TUE ni al TFUE una referencia expresa al principio de primacía, pero fue objeto de una Declaración que recuerda la jurisprudencia del TJUE.

Alcance (en principio) absoluto del principio de primacía:

• Se predica de cualquier acto o disposición del Derecho de la UE (Tratados, actos de Derecho derivado, acuerdos internacionales).
• Opera tanto frente a las normas nacionales anteriores al acto o disposición del Derecho de la UE considerado como a las posteriores.
• Opera frente a cualquier norma o acto nacional, así como respecto de las resoluciones jurisdiccionales.
• Según el TJUE, incluso frente a las disposiciones constitucionales (ver infra). Sin embargo:
  • No afecta a los actos administrativos firmes, salvo que quepa su revisión de oficio.
  • Excepción en el caso de resoluciones judiciales que gocen de fuerza de cosa juzgada (STJUE de 2006, asunto Kapferer).

3.2. Consecuencias del Principio de Primacía

La obligación de expulsar del ordenamiento nacional cualquier acto o norma contrario al Derecho de la UE.

La primacía aplicativa del Derecho de la UE con eficacia directa: el “efecto sustitución”:

• Inaplicación por los jueces y tribunales nacionales de las normas nacionales contrarias a actos y disposiciones del Derecho de la UE con eficacia directa:
  • STJUE 1978, asunto Simmenthal: en caso de conflicto entre una disposición del Derecho de la UE (con efecto directo) y una norma de Derecho nacional, el juez nacional ha de inaplicar -por su propia autoridad- la norma nacional contraria al Derecho de la UE (sin tener que esperar o solicitar la eliminación de la norma nacional por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional interno).
  • Inaplicación de oficio o a instancia de parte.
  • El posible planteamiento de cuestión prejudicial (de interpretación o de validez) por el juez o tribunal nacional: remisión esquema Tema 10.
• ¿Inaplicación por las Administraciones públicas nacionales?
  • STJUE 1989, asunto Costanzo.
  • ¿Capacidad de las Administraciones públicas para apreciar la incompatibilidad de una norma nacional con el Derecho de la UE?: especial referencia a la Ley (sujeción de la Administración a la legalidad).
  • No cabe acudir a la cuestión prejudicial.

La primacía no opera en términos de invalidez o nulidad de la norma nacional contraria al Derecho de la UE (sino de inaplicación de la norma nacional contraria):

• El Derecho de la UE no exige a los Estados miembros crear una vía de recurso para enjuiciar las leyes (STJUE de 2007 Unibet).
• No cabe supeditar la inaplicación de la norma nacional a su previa eliminación:
  • Sentencia Tribunal Constitucional italiano de 1975 equiparando las infracciones del Derecho comunitario a infracciones de la Constitución y exigiendo al juez el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad en caso de apreciar posible contradicción entre una ley y aquel: reacción del TJUE con la sentencia Simmenthal.
  • Tampoco cabe exigir a los jueces y tribunales nacionales que previamente planteen cuestión prejudicial ante el TJUE: STJUE de 2010 en el asunto Kükükdeveci.

Lo anterior no obsta, sin embargo, para que el Derecho interno de los EEMM pueda prever tal consecuencia. Así, en España:

• Posibilidad de impugnación, directa o indirecta, de los Reglamentos autonómicos y de los actos administrativos contrarios al Derecho de la UE (Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
• No cabe, en cambio, en el caso de leyes contrarias al Derecho de la UE: frente a la ley (estatal o autonómica) sólo cabe el recurso de inconstitucionalidad o la cuestión de inconstitucionalidad, pero el TC ha declarado que el Derecho de la UE no es canon de constitucionalidad (STC 29/91, asunto Parlamento vasco).

Ahora bien, constatada por un juez o tribunal nacional la incompatibilidad de una norma nacional con el Derecho de la UE, el legislador nacional debe eliminarla o modificarla.

El juez nacional puede suspender cautelarmente la aplicación de la norma nacional aparentemente contraria al Derecho de la UE, con independencia de su rango normativo (ley o norma reglamentaria) para garantizar preventivamente los derechos derivados de la norma europea hasta que se resuelva la compatibilidad entre la norma nacional y el Derecho de la UE:

• Incluso cuando el ordenamiento interno no le atribuya esta facultad (STJUE de 1990, asunto Factortame).
• Se aplican las normas nacionales, tanto sustantivas como procesales, en materia de medidas cautelares.

3.3. Primacía del Derecho de la UE versus Obligación de Interpretación Conforme

Antes de proceder a la inaplicación de la norma nacional (aparentemente) contraria al Derecho de la UE, el juez nacional habrá de procurar (obviamente) salvar la contradicción interpretando aquélla a la luz de la disposición de la UE considerada (ver supra).

3.4. ¿Límites Constitucionales a la Primacía del Derecho de la UE?

Perspectiva del Derecho de la UE:

• El TJUE afirma la primacía del Derecho de la UE respecto de todas las normas nacionales, incluidas las de rango constitucional (STJUE de 1970, asunto Internationale Handelsgesellschaft):
  • Enjuiciamiento por el TJUE de normas constitucionales nacionales (ej., prohibición de que las mujeres portaran armas en el ejército en Alemania -STJUE de 2000, asunto Kreil).
• El monopolio del control de validez de los actos adoptados por las Instituciones de la UE por el TJUE: descarta un posible control de constitucionalidad por los tribunales nacionales o tribunales supremos (dicho monopolio no alcanza al TUE, al TFUE o los Tratados de revisión).
• Ahora bien, al enjuiciar la validez de los actos de la UE o al interpretar su sentido y alcance, el TJUE debe respetar la “identidad nacional” de los Estados miembros (ver art. 4.2 TUE) y los derechos fundamentales (ver Tema 6).

Perspectiva de las Constituciones nacionales:

• La Constitución como norma suprema y la transferencia de competencias a la UE derivadas de la propia Constitución.
• El posible control de constitucionalidad (a priori y a posteriori) del TUE, del TFUE y de los Tratados de revisión.
• ¿El posible control de constitucionalidad de los actos de las Instituciones?: especial referencia a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional federal alemán:
  • Asunto Solange I (1974): el TCFA declaró que, hasta tanto no existiera un catálogo de derechos fundamentales establecido con la participación de un parlamento elegido por sufragio universal, se reservaría el control de la conformidad de los actos de la UE con los derechos fundamentales consagrados en la Ley Fundamental de Bonn.
  • Asunto Solange II (1986): admite que, gracias al TJUE, las Comunidades Europeas habían alcanzado una protección eficaz de los derechos fundamentales y que, mientras se mantuviera esta situación, renunciaría a ejercer un control sobre los actos de la UE.
  • Sentencia de 1993 sobre el TUE de 1992: el TCFA no se limita a la cuestión de los derechos fundamentales y, tras afirmar que los Estados miembros son “los Señores de los Tratados”, afirma que cualquier acto de la UE que exceda de las competencias que le han atribuido los Estados (actos ultra vires) carecería de validez en Alemania. En cuanto a los derechos fundamentales, señala que le compete asegurar “de un modo general” la protección de los derechos fundamentales frente a las Comunidades.
  • Sentencia de 2009 sobre el Tratado de Lisboa: el TCFA se reserva igualmente el control de los actos de la UE que excedan el ámbito de sus competencias (control ultra vires), señalando los ámbitos particularmente relevantes a tal efecto (entre ellos, los derechos fundamentales).
  • Sentencia Honeywell de 2010: el TCFA señala que solo cabe el control sobre los actos ultra vires de la UE en caso de que sean “manifiestamente lesivos de las competencias” y de que el acto sea de “importancia significativa para el reparto de competencias” entre la UE y los Estados miembros; además, precisa que sólo cabe tras plantear cuestión prejudicial ante el TJUE. Y así, en el asunto OMT (programa del BCE de compra de deuda pública de los Estados miembros), el TCFA se dirigió al TJUE antes de dictar sentencia (descartando que el programa OMT fuera contrario a la Constitución alemana).
• Referencia a la sentencia del Tribunal Supremo checo de 2012 declarando que un Reglamento de la UE (sobre períodos de cotización de la seguridad social), tal y como había sido interpretado por la STJUE de 2011 en el asunto Landtová, había incurrido en ultra vires.
• Referencia a otras sentencias de Tribunales constitucionales y Supremos.

El caso español: marco constitucional y jurisprudencia del TC:

• El art. 95 Constitución y el control (previo y a posteriori) de los Tratados.
• Declaración 1/92 del TC: niega que el art. 93 permita “disponer” de la Constitución y atribuye al precepto un carácter meramente “orgánico-procedimental”.
• Declaración 1/2004 del TC: reconoce también carácter sustantivo a art. 93 CE y, entre otros aspectos, niega la existencia de contradicción entre el citado art. I-6 del Tratado Constitucional, relativo a la primacía del Derecho de la UE, y el art. 9 de la Constitución española, del que se desprende la supremacía de esta última:
  • Construye su argumentación en torno a los conceptos de primacía (opera en el ámbito de la aplicación de normas válidas) y supremacía (opera en el ámbito de los procedimientos de formación de normas), afirmando:
    • La supremacía de la Constitución española sobre el ordenamiento jurídico de la UE dada su condición de norma fundamental y su compatibilidad con regímenes de aplicación que otorguen preferencia aplicativa a normas de otro ordenamiento siempre que la propia Constitución lo haya así dispuesto, como ocurre en relación con el Derecho de la UE en virtud de la previsión contenida en el art. 93 de la Constitución.
    • La primacía del Derecho de la UE sobre el ordenamiento jurídico nacional no es una primacía de alcance general, sino que está acotada al “ámbito del ejercicio de competencias atribuidas a las instituciones comunitarias”. Opera, por tanto, respecto de competencias cedidas a la Unión por voluntad soberana del Estado a través del art. 93 y ejercida de conformidad con los Tratados, que, entre otras cosas, exigen respeto de los derechos fundamentales y de las estructuras políticas y constitucionales de los EEMM (ver art. 4.2 del actual TUE).
  • Ahora bien, el TC señala que “en el caso difícilmente concebible de que en la ulterior dinámica del Derecho de la Unión Europea llegase a resultar inconciliable este Derecho con la Constitución española, sin que los hipotéticos excesos del Derecho europeo respecto de la propia Constitución europea fueran remediados por los ordinarios cauces previstos en ésta [control de legalidad ante el TJUE] en última instancia la conservación de la soberanía del pueblo español y de la supremacía de la Constitución que éste se ha dado podrían llevar a este Tribunal a abordar los problemas que en tal caso se suscitaran (…) a través de los procedimientos constitucionales pertinentes”.

¿Posibilidad de conflictos reales?: el caso Melloni.

Conflicto versus cooperación: el diálogo entre Tribunales.