Dret Administratiu: Guia Completa d'Administracions Públiques i Reglaments

Què és el Dret Administratiu?

El Dret Administratiu és la branca del dret públic que regula tant l’organització i el funcionament de les administracions públiques com la seva relació amb la ciutadania. Va néixer amb la consolidació de l’Estat liberal i de dret, com a resposta a les revolucions burgeses que van substituir el poder absolutista per un sistema basat en la sobirania popular.

En aquest context, les administracions públiques van deixar de servir el monarca per passar a estar sotmeses a la llei i al servei de l’interès general. Amb l’evolució de l’Estat liberal cap a l’Estat social i democràtic de dret, les administracions van assumir un paper més actiu en la vida social i econòmica. Això va exigir un marc normatiu propi que regulés el seu funcionament: aquest és el Dret Administratiu.

Els Reglaments Administratius

Definició i Característiques dels Reglaments

Un reglament és una norma jurídica de caràcter general, dictada per una administració pública en l’exercici de la potestat reglamentària. Té un rang jeràrquicament inferior a la llei, però és d’obligat compliment.

Les seves característiques principals són:

• Té vigència indefinida, llevat que sigui derogat.
• És d’aplicació general (no individual, com un acte administratiu).
• No pot vulnerar la llei (principi de jerarquia normativa).
• Està subjecte a control judicial (contenciós administratiu).

Classificació dels Reglaments

Els reglaments es poden classificar segons diversos criteris:

A. Segons l’òrgan que els dicta

• Estatals: Reials decrets, ordres ministerials, etc.
• Autonòmics: Decrets, ordres del govern autonòmic, etc.
• Locals: Ordenances i reglaments municipals.

B. Segons la seva relació amb la llei

• Reglaments executius: Desenvolupen una norma legal existent.
• Reglaments independents: Regulen matèries sense llei prèvia, dins de la competència administrativa.
• Reglaments de necessitat: S’adopten en casos urgents (similars als decrets llei, però dins l’àmbit executiu).

C. Segons el seu àmbit d’aplicació

• Ad intra: Destinats a regular el funcionament intern de l’administració.
• Ad extra: Regulen les relacions amb tercers (ciutadans, empreses, etc.).

Procediment d'Elaboració dels Reglaments

Per garantir-ne la legalitat, l’elaboració dels reglaments ha de seguir un procediment formalitzat, regulat per la Llei 39/2015. Les fases principals són:

1. Pla normatiu anual (art. 132): Inclou consultes públiques prèvies i estudis d’impacte.
2. Redacció de la norma amb informe d’anàlisi normatiu.
3. Informes preceptius (de legalitat, impacte econòmic, etc.).
4. Tràmit d’audiència pública.
5. Informe del Consell d’Estat o de l’òrgan consultiu autonòmic corresponent.
6. Aprovació per l’òrgan competent.
7. Publicació oficial i entrada en vigor (amb una vacatio legis de 20 dies, habitualment).

Les Administracions Públiques: Tipologies

Definició i Classificació General

Les administracions públiques són organitzacions institucionals del poder executiu que tenen com a finalitat satisfer l’interès general. Exerceixen potestats públiques i tenen personalitat jurídica pròpia.

Administracions de Base Territorial

Són aquelles que exerceixen les seves competències dins d’un territori determinat.

A. Administració General de l’Estat (AGE)

• Central: Ministeris i Consell de Ministres (amb seu a Madrid).
• Perifèrica: Delegacions i subdelegacions del govern a les Comunitats Autònomes i províncies.
• Exterior: Ambaixades i representacions davant d’organismes internacionals.

B. Administracions de les Comunitats Autònomes

• Govern autonòmic i departaments (conselleries).
• Delegacions territorials (per exemple, vegueries a Catalunya).
• Les seves funcions es regulen segons l’Estatut d’Autonomia.
• Exerceixen competències exclusives, compartides i executives.

C. Administració Local

• Municipis: Ajuntaments i òrgans de govern local.
• Províncies: Diputacions provincials.
• Altres: Comarques (a Catalunya), consells insulars (a les Illes Balears i Canàries), mancomunitats, consorcis, entitats metropolitanes, etc.

Aspectes Clau de l'Administració Local

• Les administracions locals gaudeixen d’autonomia política i financera.
• Exerceixen funcions essencials de proximitat (com ara la gestió de l’aigua, la neteja o la mobilitat).
• Les seves competències es regulen per l’Estatut d’Autonomia i la legislació de règim local.

Administracions No Territorials

Aquestes administracions no tenen un àmbit territorial propi, sinó que exerceixen funcions específiques assignades per llei.

A. Administració Institucional o Sector Públic Institucional

Són ens amb personalitat jurídica pròpia, creats per una administració pública, que desenvolupen serveis públics o activitats administratives concretes.

Les seves tipologies inclouen:

• Organismes autònoms: Dedicats a la gestió de serveis públics.
• Entitats públiques empresarials: Ofereixen serveis pels quals es paga (per exemple, RENFE).
• Agències estatals: Orientades a una gestió eficient i a l’obtenció de resultats.

B. Administracions Corporatives o Atípiques

• Col·legis professionals: És obligatori col·legiar-se per exercir certes professions (advocats, metges, etc.).
• Universitats públiques: Gaudeixen d’un règim legal propi.
• Altres entitats independents: Com l’Agència Tributària o diversos organismes reguladors.

El Principi de Legalitat en el Dret Administratiu

Tot el Dret Administratiu es basa en el principi de legalitat: l’Administració només pot fer allò que la llei li permet. Això contrasta amb els ciutadans, que poden fer tot allò que la llei no prohibeix.

Aquest principi s’articula en quatre grans pilars:

• Cap actuació administrativa és legal si no té una base normativa que la sustenti.
• L’actuació administrativa està sotmesa a control judicial (art. 106 de la Constitució Espanyola).
• Existeix la responsabilitat patrimonial de l’Administració pels danys causats.
• Hi ha la possibilitat de sancionar funcionaris per incompliments (responsabilitat disciplinària).

Recordar aquests pilars és essencial tant per a preguntes teòriques com per a casos pràctics.

El Dret Administratiu com a Dret Especial

Una altra idea fonamental és que el Dret Administratiu és un dret especial, diferenciat del dret privat o civil. Regula situacions en què l’Administració exerceix poders públics davant dels ciutadans, sovint des d’una posició de supremacia jurídica (per exemple, pot sancionar, expropiar o imposar obligacions).

Per això, el Dret Administratiu es caracteritza per ser:

• Unilateral: L’Administració pot actuar sense necessitat de pacte.
• Marcar per l’interès general.
• Tenir institucions pròpies (com els reglaments, les concessions, les expropiacions, etc.).

Procediments i Garanties Administratives

La Llei 39/2015 regula el procediment administratiu comú, que és el conjunt d’actuacions formals que ha de seguir l’Administració per adoptar una decisió vàlida.

Els seus objectius principals són:

• Evitar arbitrarietats.
• Garantir la participació i la defensa dels ciutadans.
• Assegurar la transparència i la legalitat de l’acte administratiu.

El procediment es basa en les fases següents:

• Inici: D’ofici o a instància de part.
• Instrucció: Recollida de proves, al·legacions, etc.
• Resolució: Ha de ser motivada.
• Recurs: Administratiu o contenciós, si escau.

Aquest procediment és essencial per a l’Estat de dret, ja que evita que les administracions actuïn de forma discrecional sense control.

Control del Poder Administratiu

Un altre aspecte fonamental és com es controla l’Administració pública, per tal que no abusi del seu poder.

Hi ha diferents formes de control:

• Control Judicial (art. 106 CE): Qualsevol acte administratiu és impugnable davant els tribunals contenciosos. Controla la legalitat, no l’oportunitat de les decisions.
• Control Intern: Inspeccions, serveis jurídics, intervenció financera.
• Control Parlamentari: Especialment sobre governs i òrgans centrals.
• Control Social: Participació ciutadana, transparència, dret d’accés a la informació pública (Llei 19/2013).

Tipus de Potestats Administratives

És important conèixer les potestats amb què actua l’Administració, ja que defineixen el seu abast d’intervenció. A l’examen es poden demanar exemples o la seva relació amb el principi de legalitat.

Alguns exemples de potestats són:

• Reglamentària: Dictar normes (reglaments).
• Sancionadora: Imposar multes, suspensions, etc.
• Expropiatòria: Treure propietats per interès general.
• Tributària: Imposar i recaptar impostos.
• Planificadora: En àmbits com l’urbanisme o el medi ambient.
• Contractual: Realitzar licitacions i concessions públiques.

Totes aquestes potestats han d’estar regulades per una norma legal i sotmeses a control jurisdiccional.

Distinció entre Administracions Públiques i Ens Públics

És fonamental no confondre les administracions públiques pròpiament dites amb el que s’anomena sector públic institucional.

Les administracions públiques són:

• L’Estat.
• Les Comunitats Autònomes (CCAA).
• Les entitats locals (administracions territorials).

El sector públic institucional, en canvi, inclou:

• Organismes autònoms.
• Entitats públiques empresarials.
• Agències.
• Consorcis i fundacions públiques.

Aquestes últimes tenen una funció especialitzada, són creades per llei o reglament, i gaudeixen d’un tractament jurídic propi (sovint amb més flexibilitat o un règim especial).

Principis d'Organització i Funcionament de l'AP

Les administracions públiques s’organitzen i funcionen d’acord amb una sèrie de principis constitucionals i legals, recollits principalment a la Constitució Espanyola (articles 103 i 137) i a les Lleis 39/2015 i 40/2015. Aquests principis garanteixen un funcionament coherent, jerarquitzat i eficient del conjunt d’institucions públiques.

Principi de Jerarquia

Els òrgans administratius s’organitzen jeràrquicament, de manera que els òrgans superiors poden dirigir, coordinar i controlar els inferiors.

Exemple: Un ministre pot dictar instruccions vinculants a una direcció general del seu ministeri.

Principi de Desconcentració

Consisteix en la distribució interna de funcions dins d’una mateixa administració, delegant competències dels òrgans centrals cap a òrgans territorials o inferiors, per guanyar agilitat i proximitat.

Exemple: El Ministeri de Sanitat desconcentra competències en les delegacions territorials de salut a cada província.

Principi de Descentralització

Aquest principi implica la transferència de competències des de l’Administració central a altres ens amb personalitat jurídica pròpia, com les comunitats autònomes o entitats locals (ajuntaments, diputacions, etc.).

Exemple per a examen: Quan l’Estat transfereix la competència d’educació a una comunitat autònoma (com Catalunya).

Principi de Coordinació

La coordinació és essencial en un Estat compost per múltiples administracions (central, autonòmica, local, institucional, etc.). Aquest principi obliga a evitar duplicitats, contradiccions o buits competencials, promovent una actuació harmonitzada.

Exemple: En una situació d’emergència sanitària, la coordinació entre el Ministeri de Sanitat i les conselleries autonòmiques és essencial per garantir una resposta uniforme.

Principi d’Autonomia

Es reconeix l’autonomia organitzativa, normativa i de gestió a les administracions territorials, especialment a les comunitats autònomes i entitats locals, dins dels límits establerts per la llei.