Derechos Fundamentales: Reunión, Manifestación, Asociación, Participación y Petición

Derecho de Reunión y Manifestación

a El Derecho de Reunión

El derecho de reunión es considerado el más elemental de los derechos políticos. La reunión pública es la forma más básica y primaria de expresión del pluralismo, y la asistencia a ella, la forma más embrionaria de participación política. Este derecho se configura como un derecho en el que participan elementos tan importantes como la libertad de expresión y el derecho de asociación. Se ha definido como la agrupación temporal para reivindicar una finalidad por medio de la expresión de ideas o como una manifestación colectiva, una aglomeración humana, de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria, donde coincida la previa concertación temporal, además de una finalidad lícita perseguida.

Los elementos configuradores son:

• Agrupación de personas
• Momento prefijado
• Duración determinada
• Finalidad de expresar ideas, con frecuencia con fines reivindicativos

El derecho de reunión se vincula con otros derechos como la participación política, las libertades sindicales o el derecho de huelga, lo que conduce a calificarlo como un derecho instrumental. El Tribunal Constitucional (TC) ha subrayado la conexión del derecho de reunión con la libertad de expresión, al considerar que se trata de una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones.

En el artículo 21 de la Constitución Española (CE) hay que distinguir dos apartados:

• El primero se refiere al derecho de reunión en general.
• El segundo recoge supuestos específicos: las reuniones en lugares de tránsito público.

El único requisito que se exige con carácter general es que la reunión sea pacífica y sin armas. Una reunión no pacífica no constituiría ejercicio del derecho, sino un abuso del mismo. Con relación al término 'sin armas', en buena medida unido a la primera exigencia, se entiende que hay que comprender en él no sólo las armas en sentido estricto, sino también cualquier instrumento que pueda ser utilizado como tal.

b El Derecho de Manifestación

El segundo párrafo del artículo 21 de la CE establece limitaciones a los supuestos en que las reuniones se celebren en lugares de tránsito público, ya sean de forma estática (reuniones) o ambulatoria (manifestaciones). Estos supuestos cuentan con una regulación especial debido a que las repercusiones o la afectación de otros derechos o bienes será más intensa que en las reuniones que se celebran en lugares cerrados. Por este motivo, la Constitución exige que en esos supuestos la reunión se comunique a la Autoridad competente, que, a su vez, puede prohibir la manifestación cuando existan fundadas razones para presumir la alteración del orden público.

Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la comunicación a la que se refiere el artículo 21.2 de la Constitución no es una autorización, sino una mera declaración de conocimiento a fin de que la Administración Pública competente pueda adoptar las medidas necesarias para asegurar el ejercicio del derecho y la adecuada protección de los bienes y derechos de terceros que se vean afectados.

La regulación del derecho la efectuó la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión (LODR). La LODR reproduce la distinción que aparece en los dos párrafos del artículo 21 CE, a la vez que exceptúa del régimen de la Ley las reuniones privadas, de partidos, sindicatos o sociedades mercantiles, profesionales o de carácter similar, aunque hay que entender que siempre que no se celebren en lugares que no sean de tránsito público.

La LODR establece que la autoridad gubernativa suspenderá o disolverá las reuniones:

• Penalmente ilícitas
• Que produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes
• En las que se hiciere uso de uniformes paramilitares

El mayor interés de la Ley es el desarrollo que hace del sistema de comunicación y prohibición de las reuniones o manifestaciones en lugares de tránsito público. La comunicación se dirigirá a la autoridad gubernativa con un plazo máximo de 30 días o mínimo de 10 días de antelación, cuyo incumplimiento podrá suponer la prohibición del ejercicio del derecho. La comunicación deberá contener:

1. Identificación de los convocantes o de sus representantes en el caso de personas jurídicas
2. Lugar, fecha, hora y duración prevista
3. Objeto
4. Itinerario proyectado
5. Medidas de seguridad previstas y/o solicitadas

La autoridad gubernativa, por su parte, comunicará al ayuntamiento afectado los datos de la convocatoria para que éste pueda hacer las alegaciones pertinentes, sin que el informe sea vinculante. La autoridad gubernativa podrá prohibir la manifestación o proponer modificaciones al itinerario o momento de la convocatoria en los casos en que estime que aquélla puede provocar problemas de orden público, en cualquier caso, mediante resolución motivada notificada en el plazo de 72 horas a partir de la comunicación. Las manifestaciones que no se hubieran ajustado al régimen de la Ley no por ello habrían de reputarse ilegales, salvo los supuestos tipificados en el Código Penal, y hay que interpretar que, de no producirse alteraciones del orden público o de incurrir en algún motivo expreso de ilegalidad, no podrían ser disueltas.

El Derecho de Asociación

El derecho de asociación no adquiere el estatus de pleno derecho fundamental hasta la consolidación del Estado social tras la Segunda Guerra Mundial, debido a la desconfianza que el asociacionismo generaba en el Estado liberal.

El derecho de asociación consiste en la libre disponibilidad de los ciudadanos para construir formalmente agrupaciones permanentes encaminadas a la conservación de todo tipo de fines lícitos, o de adherirse libremente a las ya existentes. Se diferencia de la mera reunión en que ésta es de duración limitada, mientras que la asociación goza de vocación de permanencia y supone un grado mayor de formalidad, donde se requiere un acuerdo expreso para constituirlas y una identificación más definida de sus objetivos, además de una estructura y organización internas más desarrolladas.

El artículo 22 de la Constitución no tuvo un desarrollo legal completo hasta 2002, con la promulgación de una verdadera ley general de asociaciones. Nuestra Constitución regula autónomamente las manifestaciones históricamente más polémicas del derecho de asociación.

La Ley Orgánica 1/2002 opera en nuestro ordenamiento como ley general de asociaciones, y sus preceptos no son supletorios respecto de cualesquiera otras normas reguladoras de tipos específicos de asociaciones. Como recordó el TC, el derecho de asociación reconocido en la Constitución no carece de referencia material alguna. Respecto de la titularidad del derecho de asociación, la Ley Orgánica 1/2002 ha sido muy generosa reconociéndola incluso a las personas jurídicas públicas. El artículo 3 detalla quiénes pueden asociarse.

La libertad de asociarse se manifiesta:

• Ad extra: en el acuerdo de constitución que refleja esa voluntad de tres o más personas de actuar de consenso en la consecución de los fines asociativos.
• Ad intra: en la capacidad de fijar esos fines, de organizar la asociación y establecer el régimen interno de acuerdo, claro está, con el orden jurídico.

La libertad de asociarse implica la facultad de autoorganización, que se convierte en límite del control judicial sobre la vida interna de la asociación. El carácter secreto de una asociación no puede estribar en su falta de inscripción registral sino en motivos de índole material. El artículo 22.4 CE estipula que "las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada".

El Derecho a Participar en los Asuntos Públicos y el Acceso a Cargos y Funciones Públicas en Condiciones de Igualdad

El artículo 129 de la CE prevé diversas formas de participación que conectan directamente con el conjunto de normas destinadas al tratamiento de las relaciones laborales en la Constitución, tratándose en realidad de uno de los mecanismos específicos por medio de los cuales deberá realizarse la función integradora que el artículo 9.2 de la Constitución encomienda realizar a los poderes públicos, facilitando la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

El nivel más importante de participación se consagra en el artículo 23 mediante el reconocimiento del derecho de los ciudadanos "a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes libremente elegidos". Este artículo, en su apartado 2, garantiza el derecho de acceder, en condiciones de igualdad y en los términos que la Ley Orgánica prevea, a funciones y cargos públicos, es decir, desechando todo tipo de discriminación.

A lo largo de la Constitución se recogen otros ámbitos específicos de participación de los ciudadanos, como por ejemplo la audiencia de los ciudadanos.

Junto a los anteriores, el artículo 129 prevé la participación de los ciudadanos en la Seguridad Social, en organismos públicos cuya función afecte a la calidad de vida o al bienestar general y también en la empresa, fomentando las sociedades cooperativas y facilitando el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción. El sistema de participación en la empresa se dibuja sobre la base de la propiedad privada de los medios de producción, sin perjuicio de otras fórmulas de titularidad. Los mecanismos colectivizados de acceso a la misma no quedan excluidos, sino que se integran dentro del contexto socioeconómico que los artículos 33 y 38 configuran en la Constitución.

Otras normas de desarrollo afectan a la participación en los organismos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general. Finalmente, el artículo 129.2 ordena a los poderes públicos que establezcan los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción, ámbito que coincide materialmente con el concepto de participación que identifica a esta última con la propiedad de la empresa. La virtualidad política del artículo 129 es inmensa, tanto cuantitativa como cualitativamente, pero debe quedar claro que esa referencia al acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción no puede sobrevalorarse políticamente.

El Derecho de Petición

El derecho de petición se puede definir como la facultad que tiene toda persona de dirigirse a los poderes públicos para hacerles llegar o darles a conocer un hecho o un estado de cosas y para reclamar su intervención. De la previsión regulada en el artículo 29 de la CE se ha de entender como derecho individual o colectivo, con ciertas restricciones para determinados colectivos de funcionarios. Es uno de los derechos constitucionales con mayor tradición histórica.

Se reconoce el derecho de petición, entre otras, en:

• Artículo 50 de la Constitución italiana
• Artículo 52 de la Constitución portuguesa
• Artículos 28 y 57 de la Constitución belga

La tramitación parlamentaria del precepto en la fase de elaboración de la Constitución se desarrolla en su apartado primero, reconocimiento del derecho a todos los españoles de acuerdo con las previsiones legales; y con cierto debate sobre la regulación del apartado segundo, primeramente, se prohibía de forma absoluta el ejercicio del derecho a los miembros de las Fuerzas Armadas y, finalmente, se les reconoce individualmente.

El derecho de petición podría analizarse desde:

• Una concepción amplia: derecho que permite dirigir cualquier tipo de peticiones a los poderes públicos.
• Una concepción estricta: según la cual, en nuestro Derecho la acción de pedir a los poderes públicos puede encauzarse por muchas vías jurídicas distintas y el derecho de petición es una vía más que se caracteriza por la supletoriedad respecto de otros procedimientos petitorios.

Otra cuestión digna de reseñar es el carácter de las peticiones. Cabe distinguir entre:

• Peticiones generales: se rigen por la normativa general del derecho de petición.
• Peticiones especiales: son objeto de regulación específica.

En el caso de las peticiones específicas podemos ordenarlas según los peticionarios:

• Miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar
• Personas recluidas en centros penitenciarios

También se pueden clasificar por los órganos peticionarios:

• Cámaras parlamentarias
• Defensor del Pueblo

Las personas recluidas en centros penitenciarios podrán formular peticiones y quejas relativas a su tratamiento o al régimen del establecimiento ante el Director o persona que lo represente o ante el Juez de Vigilancia. Las peticiones ante las Cámaras parlamentarias se regulan de modo específico en el artículo 77 de la CE. Las peticiones que se dirijan al Defensor del Pueblo o las instituciones autonómicas análogas se regirán por su legislación específica.

Finalmente, si la petición se realiza ante un Ayuntamiento, este derecho fundamental hace referencia a las actuaciones dentro de las competencias municipales, donde también pueden incorporarse sugerencias, quejas y reclamaciones. Este derecho fundamental lo pueden realizar una o varias personas físicas o jurídicas y asociaciones mediante escrito en el Registro General.