El Derecho a Urbanizar en España: Historia y la Ley de 1956

La Ley del Suelo de 1956 representa un hito fundamental en la historia del urbanismo español por diversas razones:

• Porque para desarrollarla se utilizará un instrumento, el plan general, que posibilita la creación de valor no real sobre el suelo en favor de valores especulativos.
• Por el cambio que introduce en el mecanismo de captación de plusvalías.
• Y por ser el momento en el que se da una respuesta definitiva a un eterno interrogante que ha presidido toda la historia del urbanismo español y europeo-occidental; es decir: ¿De quién es la potestad del derecho a urbanizar? ¿Es una potestad pública o constituye un derecho de los propietarios de los terrenos sobre los que se realiza la urbanización?

Tradicionalmente, entre las potestades dominicales nunca se incluyó el derecho a urbanizar, es decir, a crear ciudad, ya que en principio los propietarios solo estaban facultados para levantar edificios –edificar– privados sobre el propio fundo (o dominio).

La regulación de la forma de fundar, construir y poblar nuevos pueblos siempre ha sido una potestad pública –y del Estado–, aunque habitualmente se haya llevado a cabo por medio de concesión a los particulares –cartas pueblas, por ejemplo–.

En definitiva, la creación de espacios en los que se interpenetran el dominio público y el privado (calle-casa) y que requieren de alguna forma de administración y regulación siempre fue una potestad pública y no una facultad disponible por el propietario.

El Punto de Inflexión: La Ley del Suelo de 1956

• Este principio tradicional queda definitivamente superado tras la publicación de la Ley del Suelo de 1956, ya que en ella se reconoce que la urbanización es un derecho que corresponde a los particulares, pero no a todos ellos, sino exclusivamente a los favorecidos por el planeamiento.
• De ahí que, entre otras muchas razones, el año 1956 represente un punto de inflexión en la historia del derecho urbanístico español; un punto de inflexión apoyado, no obstante, en dos grandes paradojas:

Paradojas de la Ley de 1956

• 1ª) Una potestad que tradicionalmente fue pública –la de urbanizar– se transforma mediante una ley (la del régimen del suelo de 1956) en un derecho reservado tan solo a unos pocos propietarios privilegiados, pese a que la propia ley declara que el urbanismo es una obra pública.
• 2ª) Y se limita la capacidad de acción de la administración, ya que al expropiar para afrontar cualquier obra urbanizadora tendrá que abonar en el justiprecio la plusvalía derivada del plan o del proyecto de urbanización que la propia administración ha aprobado, de forma que se hace inviable la intervención pública y se facilita el camino para la obra privada y la especulación.

Antecedentes y Transición (1939-1956)

¿Cómo se llega a esta situación? ¿Cuáles son los antecedentes cercanos que dan origen a estos nuevos principios por los que se regirá el urbanismo en España? ¿Qué sucede entre 1939 y 1956 para que tenga lugar un cambio tan trascendental?

El Punto de Partida

• Al término de la guerra no se ha resuelto definitivamente el problema de la municipalización del urbanismo.
• La única excepción fue el Estatuto Municipal de 1924, ya que permite a los ayuntamientos redactar proyectos de urbanización y responsabilizarse de todas las actuaciones urbanísticas.
• Entre sus nuevas competencias se hallaba la capacidad para construir ferrocarriles, abordar empresas urbanísticas, “acordar la municipalización, incluso con monopolio, de servicios y empresas que hoy viven en un régimen de libertad industrial”, a cuyo efecto se permitirían las oportunas expropiaciones. Entre sus obligaciones se recogía la de secundar las leyes sociales sobre casas baratas, retiro obrero y seguros de enfermedad; la de facilitar locales para escuelas y vigilar la asistencia a la misma, así como el cuidado de la higiene, la repoblación forestal, etc.