Derecho Administrativo y Organización Pública: El Caso de Cataluña

Bases Conceptuales e Históricas de la Organización Pública

Sociedad, Organización y Poder

Toda sociedad se organiza para ejercer el poder público, y todo ejercicio del poder público exige organización. La administración nace a partir de la forma de organización del Estado mediante una vinculación directa. El Estado es una organización que concentra el poder sobre una comunidad política asentada sobre un territorio. El territorio, la población y la organización de poder independiente (soberanía) son los elementos que forman un Estado. La relación entre Estado y Derecho es que el Estado crea y garantiza el conjunto de normas jurídicas, y el Derecho legitima el poder del Estado. En un Estado de Derecho hay imperio de la ley, división de poderes, control judicial y garantía de derechos y libertades.

La Administración Pública

Es un tipo de organización integrada por personal profesional, dotada de medios económicos y materiales públicos, que pone en práctica las decisiones tomadas por el gobierno de un Estado. Se compone de todo aquello que la hace efectiva (funcionarios, edificios públicos), incluso entes privados. Es el enlace entre los ciudadanos y el poder público. No solo hay Administración Pública (AP) en el poder ejecutivo, sino en gran parte del Estado, incluso en entes privados que ejercen funciones administrativas habilitadas por el Estado. Realiza cuatro tipos de actividades:

• Actividades de policía: limita la actuación privada para satisfacer el interés general.
• Actividades de servicio público: relación entre la Administración y los ciudadanos.
• Actividades de fomento: la Administración estimula una cierta actividad privada, como las becas.
• Actividades sancionadoras o mediadoras.

Formas de Actuación de la Administración

Aprueba normas y reglamentos (norma jurídica), adopta decisiones unilaterales (actos administrativos que son obligatorios para los ciudadanos), celebra negocios bi/multilaterales (contratos públicos que son convenios entre la Administración y particulares).

El Papel del Derecho en el Estudio del Estado y la Administración

El objeto de estudio es el Estado y la Administración, utilizando métodos politológicos (ciencia política) y un método jurídico. Para la Administración se utiliza la ciencia de la Administración y el Derecho Administrativo.

Derecho Administrativo

Es el estudio de la AP. Pero no todo el Derecho aplicado a las Administraciones Públicas es Derecho Administrativo, también se le aplica el Derecho Privado, fruto de las relaciones público-privadas. El Derecho Administrativo también tiene otros sujetos, como las empresas públicas o fundaciones y determinados órganos constitucionales.

Debate sobre el Concepto del Derecho Administrativo

Las posiciones funcionalistas dicen que el Derecho es de la función administrativa, servicio público, y las posiciones subjetivas ven al Derecho de la AP como persona jurídica.

La Formación del Estado Moderno y el Papel de la Administración

La Administración Pública es fruto de la evolución del poder político a lo largo de la historia hasta llegar a la Edad Moderna. Pasa por cuatro etapas:

• Estado absolutista (s. XVI a XVIII): El Estado se preocupaba únicamente de la paz y el orden. Empieza a mostrarse preocupación por los súbditos. Aparecen reglas para limitar el poder y comienza a existir la organización administrativa.
• Revoluciones liberales (finales del s. XVIII): Aparece el Estado constitucional con la correspondiente separación de poderes, que se materializa en una administración general. Es la primera ocasión en la que se utiliza el término Derecho Administrativo. Dos modelos: el inglés (control de poderes, igualdad de la Administración respecto a los particulares y control mediante jueces) y el francés (división de poderes estricta, supremacía de la Administración respecto a los particulares, control por el Consejo del Estado).
• Estado liberal de Derecho (s. XIX): Reducción del poder y ampliación del Derecho. El Estado regula la dinámica social; si no se cumple una dinámica correcta, se sanciona. Empieza a haber control de la vida cotidiana.
• Estado social y democrático de Derecho (s. XX): El Estado interviene en la vida de las personas para protegerlas y mantener el bienestar.

A lo largo de las etapas, la concentración del poder se ha ido reduciendo, mientras que el Derecho se ha ido ampliando.

Perspectivas Actuales

Actualmente se busca redefinir el papel de la Administración y otras funciones con más control de inspección, internacionalización de la economía (globalización), cuestionamiento del funcionamiento del Estado democrático (participación en los presupuestos por parte de los ciudadanos, más transparencia), cuestionamiento del Estado social (privatización, reducción del papel de la Administración, huida del Derecho Administrativo).

Bases Constitucionales de la AP

La Constitución es el marco normativo primario que regula la Administración. Partiendo de que la Constitución Española (CE) define a España como un Estado social y democrático de Derecho y con autonomía, encontramos varias incidencias.

Estado de Derecho

Principio de Legalidad

Sometimiento pleno a la ley y al Derecho, pero también a los reglamentos y otras normas con rango de ley (vinculación positiva). La Administración puede hacer todo aquello que prevenga la ley, pero también puede hacer lo que no le está prohibido (vinculación negativa). Si se trata de una actividad limitadora → vinculación positiva; si se trata de una actividad como, por ejemplo, conceder un derecho → vinculación negativa. El gobierno no está sometido de igual manera a la ley, en comparación con la Administración. El gobierno tiene funciones políticas y de ejecución de las grandes decisiones. Es el máximo órgano de la Administración.

Principio de Control Judicial

Potestad jurisdiccional obligatoria de toda la actividad de la Administración. Toda la actividad u omisión puede ser sometida a los tribunales para su control. Derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos.

Principios de Integridad Patrimonial/Responsabilidad

Garantía que establece la CE de que los particulares puedan mantener sus derechos económicos delante de algunas privaciones por parte de las Administraciones (indemnizaciones), como la propiedad privada o la responsabilidad patrimonial.

Estado Democrático

Carácter Vicarial de la Administración

El gobierno dirige la Administración; esta está subordinada al gobierno. El carácter de la Administración es un servicio dirigido por el Gobierno. No es un sometimiento absoluto, tiene un cierto margen de decisión.

Principio de Jerarquía

La Administración se organiza a través de este principio. Implica que haya una estructura escalonada (órganos superiores e inferiores). Criterio de organización interna de una Administración, no entre AAPP, solo los órganos de la propia Administración, excepto los órganos consultivos y técnicos. El principio de jerarquía es solo de carácter orgánico.

Principio de Objetividad

La Administración es neutral y ha de actuar imparcialmente. También sus miembros han de ser imparciales en el desarrollo de sus tareas. Ha de ser fiel a los objetivos previstos; si no, será una desviación de poder, y ha de cumplir los intereses generales sin subjetividad.

Principio de Imparcialidad

Actuar sin favoritismo.

Principio de Participación Ciudadana y Transparencia Administrativa

Posición activa de los ciudadanos, que la Administración publique todas sus actividades y que la información sea fácilmente accesible.

Estado Social

Las administraciones han de promover las condiciones necesarias para la igualdad y libertad para que lleguen a ser efectivas.

Principios Rectores de la Política Económica y Social

No son considerados como derechos fundamentales; son obligatorios, pero no se equiparan a los derechos fundamentales. Son de vinculación y garantía, como el derecho a una vivienda digna.

Principio de Eficacia

Cumplir los intereses generales y cumplir eficazmente. Que cumpla sus objetivos marcados por el ordenamiento jurídico. Orientación al resultado: se aplica a cada Administración y al conjunto del sistema de las AAPP con eficiencia (cumplir los resultados con los mínimos recursos disponibles).

Administración y Organización Territorial (Estado Autonómico)

La CE no dice si es un Estado federal o si es autonómico; es un modelo inacabado. La CE solo establece la forma de organización en Comunidades Autónomas (CCAA), aunque no dice cuáles son ni qué poderes tienen. La CE reconoce un modelo de descentralización política y administrativa mediante tres principios:

• Unidad: Se fija el orden estructural superior del Estado para determinar su orden material. Implica identidad y obligaciones del ciudadano en todo el territorio y prohíbe cualquier medida que dificulte la libertad de circulación y establecimiento de personas y bienes en todo el territorio.
• Autonomía: Capacidad de un sujeto de autogobernarse y establecer su propia regulación. Los sujetos tienen que relacionarse y cooperarse.
• Solidaridad: Todas las instancias territoriales deben actuar con estricta lealtad, fidelidad y de forma congruente con el orden definido en la Constitución.

Las Administraciones tienen autonomía en tres niveles (estatal, autonómico y local) sobre sus decisiones (dependiendo de la materia), siempre que no afecten a un nivel superior; es decir, la Administración local tiene autonomía siempre que sus decisiones no afecten a nivel autonómico ni estatal, y siempre emprender la acción habiendo verificado los estatutos. El Estado es amplio (tiene un conjunto de poderes) y estricto (el Estado es central y sus instituciones de poder legislativo, ejecutivo y judicial). Hay una pluralidad de AAPP y descentralización. Hay necesidad de relaciones interadministrativas.

Elementos Básicos de la Organización Pública

Normas que Regulan la Organización Administrativa

Normativa: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común → es el marco mínimo común que han de respetar todas las Administraciones.

Entes Públicos/Órgano Administrativo

Los entes públicos tienen personalidad jurídica. Es la suma de la acción de diferentes personas físicas, que supone que podrá actuar con titularidad de derecho, podrá hacer contratos. Es única. El órgano administrativo es parte de un ente público; no tiene personalidad jurídica propia, es parte de una persona jurídica. Por ejemplo, la secretaría de la facultad. Es una unidad administrativa que actúa con efectos respecto de terceros o su actuación es preceptiva, según el artículo 5 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). El titular del órgano es aquel a través del cual se le imputa la actuación. Es una persona física. La actividad de este titular será atribuible a la personalidad pública; el ente público es el conjunto. La creación de los órganos tendrá que determinar la forma de integrarse en la AP. También tienen que delimitar sus competencias, y también se tendrá que dotar de créditos financieros para su puesta en funcionamiento.

Potestad

Es el objeto de la AP. Todo ese poder, facultad por parte de las leyes para llevar a cabo su actividad (sancionadora, expropiatoria, etc.). Solo las Administraciones tienen potestades. El Derecho es quien atribuye estas potestades. Están creadas, reguladas y taxadas por el ordenamiento jurídico. Estas potestades se engloban en el principio de autotutela; es decir, puede imponer su voluntad sobre los particulares y ejecutarla. La ley atribuye el poder a la Administración. Estas potestades son: regladas (normas concretas que definen el cómo, el cuándo de las actuaciones de las Administraciones, como la potestad sancionadora; la Administración tiene apreciación objetiva) y discrecionales (la potestad deja algún margen de apreciación subjetiva a la Administración, siempre que cumpla con la ley; las opciones legales son diversas).

Competencia Administrativa

Es la medida de la potestad de cada órgano o ente. Es la suma de la potestad más la materia. Estas materias son atribuidas por ley. Los criterios de atribución son en función del material, el territorial o jerárquico. Cada órgano o ente no puede renunciar a su competencia (principio de irrenunciabilidad). Pero sí es posible trasladar el ejercicio de la competencia, siguiendo siendo el titular de esta.

Fórmulas de Alteración de la Competencia

• Delegación del ejercicio: Traslado del ejercicio de la competencia a otro órgano o ente: interadministrativa (entre entes) e interorgánicas (entre órganos). No requiere relación jerárquica. Materias no delegables: presidencia del gobierno, presidencia autonómica, Cortes Generales, Cortes autonómicas, jefatura del Estado.
• Avocación: Se vuelve a recuperar el ejercicio de la competencia. El órgano recupera un ejercicio de la competencia, pero debe justificarlo porque adquiere esa competencia que no le ha sido delegada mediante justificación jurídica. La traslación del ejercicio desde un órgano jerárquicamente inferior hacia otro superior o entre órganos delegados. La avocación es la técnica contraria a la delegación.
• Encargo de gestión: Se trasladan solo las actividades de gestión que no tengan una gran repercusión.
• Delegación de firma: La facultad por firma se traslada. El titular del órgano delega su firma a otro órgano.
• Suplencia: Se da cuando hay una ausencia. El ejercicio de la competencia es transitorio. El titular del órgano podrá establecer su suplente siempre y cuando solo se establezca una cuestión de suplencia y lo justifique.

Tipología de las AAPP

Administraciones Territoriales/No Territoriales

Son el ejercicio de la descentralización del poder territorial. En las Administraciones territoriales, el elemento principal es el territorio, representan intereses de una comunidad política, las finalidades son generales y universales, la ley les reconoce potestades públicas superiores. Las no territoriales no reúnen las características anteriores; son más específicas y más variables. Tienen potestades limitadas. Administraciones territoriales: Administración General del Estado, de las CCAA y Administraciones locales (municipio, provincia, isla y las que creen las CCAA con esta naturaleza).

Entidades Privadas del Sector Público

Personas de Derecho Privado controladas por la AP (participación mayoritaria), como las sociedades mercantiles y las fundaciones públicas.

Colaboración Público-Privada

Entidades privadas que colaboran en el ejercicio de funciones públicas; no son Administración Pública. Ejemplo: colaboración en inspección y control.

Cataluña como Comunidad Autónoma

Cataluña en el Estado Autonómico

El marco constitucional está en la CE, modelo de organización territorial (artículo 2, Título VIII, y artículo 137, de la autonomía de las CCAA, municipios y provincias). La idea fundamental del modelo de la CE es que es un modelo abierto y flexible, ya que no especifica un modelo concreto, solo da unos principios.

Principios Dispositivos

Voluntad de acceder a la autonomía y coger ciertos poderes por parte de los territorios españoles.

Vías de Acceso a la Autonomía

Están en la CE y son dos: una lenta y otra rápida. Es un derecho de características históricas, como Cataluña, País Vasco o Galicia, que tienen antecedentes históricos de autogobierno. El Estatuto de Autonomía es la norma a partir de la cual se regulan las CCAA, se crean. El Estatuto de Autonomía se ha de redactar y aprobar. Su función es la de delimitar el territorio, competencias, instituciones. Fija el contenido de la autonomía. Norma constitucional básica (artículo 147 CE).

El Estatuto de Autonomía

Es una ley estatal elaborada por las Cortes Generales. Ha de ser aprobada por mayoría absoluta y se aprueba como una ley orgánica en el Congreso, tal y como establece el artículo 81 de la CE. La iniciativa la porta el Parlamento de la propia comunidad autónoma. Norma institucional básica (artículo 147 CE), contenido mínimo, función constitucional. Estatuto Autonómico de 1979 (Ley Orgánica 4/1979), Estatuto de Autonomía de 2006 (Ley Orgánica 6/2006). El Estatuto ha de respetar el marco constitucional, y todas las normas aprobadas por los parlamentos autonómicos han de respetar los estatutos. El Tribunal Constitucional velará por el contenido del Estatuto. El Estatuto de 1979 supone ejercer de nuevo la autonomía de Cataluña; es un Estatuto breve, de 55 artículos. Se determina el diseño del modelo institucional de Cataluña y las competencias que puede asumir como propias. En 2006 se quiere hacer una reforma al Estatuto de Cataluña; se reivindican normas que garanticen mejor este autogobierno y garantizar la protección de símbolos catalanes. Se aprobó por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, en vigor desde el 9 de agosto de 2006.

Cambios en el Estatuto del 79

• Formales: Más extenso, más de 223 artículos, mayor densidad normativa.
• Contexto político: Es diferente del 79. Las fuerzas mayoritarias del Estado no estaban de acuerdo con la reforma del Estatuto. El Partido Popular (PP) estaba en contra y planteó un recurso de inconstitucionalidad del Estatuto del 2006.
• De contenido: Las materias reguladoras. El objetivo central es el de unas mejores cuotas de autonomía sin alterar el modelo de Estado. Incorpora derechos y deberes de los ciudadanos, relaciones de Cataluña con la Unión Europea (UE), regulación del poder judicial y financiación autonómica.

Elementos de Autonomía de Cataluña

Generalitat, territorio, ciudadanía, símbolos, lengua. Definición de Cataluña como nación o nacionalidad, derechos históricos, la Generalitat como institución de autogobierno de Cataluña. Las instituciones integradas son: el Parlamento, la presidencia de la Generalitat, el Gobierno de la Generalitat y otros órganos previstos. La Generalitat es el Estado, es la que representa el Estado en Cataluña, es la forma política en la que se organiza Cataluña, condición política de Cataluña, territorio de Cataluña y lengua.

Test

1. ¿Qué posición ocupa el Estatuto de Autonomía de Cataluña dentro del sistema de fuentes?

   Es la ley institucional básica de la comunidad autónoma, que se aprueba como una ley orgánica y forma parte del ordenamiento estatal y del ordenamiento autonómico.

2. Según la CE, los estatutos de autonomía han de contener:

   Todas las respuestas correctas (denominación de la comunidad que mejor se adecue con su identidad histórica, organización y sede de las instituciones autonómicas, el procedimiento de reforma del Estatuto).

3. Para suprimir la existencia del Consejo de Audiovisual de Cataluña, previsto en el artículo 82 del Estatuto:

   Se habrá de consultar a las Cortes Generales si resultan o no afectadas por la reforma.

4. ¿Cuál de estas materias no puede ser objeto de una ley de desarrollo básico del Estatuto, según el artículo 62.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)?

   Organización y funcionamiento del Parlamento.

5. ¿Cuál de estas afirmaciones sobre la Ley de Presupuestos no es correcta?

   Se ha de aprobar por mayoría absoluta del Parlamento.

6. El reglamento del Parlamento de Cataluña es:

   Una norma con rango de ley que puede ser controlada por el Tribunal Constitucional.

7. ¿Cuál de las siguientes normas tiene rango de ley?

   El reglamento del Parlamento.

8. ¿Cuál de las siguientes normas no tiene rango de ley?

   Decreto del presidente del Gobierno de la Generalitat.

9. La exigencia de una autorización administrativa para crear una empresa de seguridad privada es un ejemplo de una actividad administrativa…

   De limitación u ordenación de una actividad privada.

10. El Real Decreto 2634/1994, donde se regula el procedimiento para conceder autorizaciones a empresas de seguridad privadas, es…

    Un reglamento organizativo.

11. De acuerdo con el Estatuto, la competencia en materia de seguridad privada es…

    Una competencia compartida, de manera que solo el Estado tiene la potestad para aprobar normas con rango de ley, y la Generalitat, la función de ejecutar las leyes estatales.

12. La Ley catalana de seguridad privada, aprobada el 10 de enero de 2014…

    Es inconstitucional, porque, de acuerdo con el Estatuto, en materia de seguridad privada, la Generalitat solo tiene la función ejecutiva y no puede aprobar leyes.

13. En caso de que considere que vulnera sus competencias, ¿podría el Gobierno del Estado impugnar la constitucionalidad de la Ley catalana de seguridad privada?

    Sí, presentando un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (TC).

14. La resolución administrativa del Ministerio del Interior que sanciona al Sr. X es:

    Un acto administrativo.

15. En caso de que el juez o tribunal que conozca el recurso interpuesto por el Sr. X considere que la Ley catalana de seguridad privada vulnera la CE…

    Podría presentar una cuestión de inconstitucionalidad al TC.