El Decreto-Ley en España: Definición, Límites y Control

El Decreto-Ley: Presupuesto de Hecho Habilitante

El Decreto-Ley es un acto normativo con rango de ley. El artículo 86 de la Constitución faculta al Gobierno para dictarlo con carácter provisional, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, sobre materias no excluidas por el propio artículo y sometido al control posterior del Congreso. Como ha señalado el Tribunal Constitucional (TC) en jurisprudencia reiterada, el carácter de extraordinario y urgente no debe entenderse como la concurrencia de circunstancias de gravedad o de alarma, sino como la necesidad de afrontar una cuestión con una celeridad mayor que la propia del procedimiento legislativo. Por tanto, el Gobierno, según el artículo 86.1 CE, solo puede dictar Decretos-Ley "en caso de extraordinaria y urgente necesidad", situación que permite sustraer la potestad legislativa a las Cortes Generales. En la Constitución de 1931 se planteaba el supuesto de "cuando lo pida la defensa de la República" y en los "casos excepcionales que requieran una decisión urgente". En todo caso, se puede afirmar que el supuesto de hecho habilitante es una situación de la realidad que debe valorar el propio Gobierno, situación que, además, se podría dar y que el Gobierno no considerara la conveniencia de utilizar este instrumento normativo.

En principio, por tanto, es un concepto jurídico indeterminado que permite al Gobierno dictar un Decreto-Ley si lo considera adecuado, aunque no está obligado, lógicamente, a hacerlo. El TC ha aplicado tradicionalmente la tesis de la necesidad relativa, que reconoce la legitimidad constitucional de los Decretos-Ley dictados en función de los objetivos gubernamentales de la realización del programa político del Gobierno. En la STC 60/1986 se considera el Decreto-Ley como un instrumento normativo para dar respuesta a las situaciones cambiantes de la vida, sin necesidad de necesidades absolutas o extremas, sino relativas, que se originen en el desarrollo ordinario de la tarea gubernamental. En la STC 29/82, el TC consideró que "el peso que en la apreciación de lo que deba considerarse como caso de extraordinaria y urgente necesidad es forzoso conceder al juicio puramente político de los órganos a que incumbe la dirección política del Estado, no puede ser obstáculo para extender también el examen sobre la competencia habilitante al conocimiento del TC, cuando sea necesario para garantizar un uso del Decreto-Ley adecuado en la Constitución". Pero el Tribunal estableció unos parámetros para controlar la urgencia: "que esta definición sea explícita y razonada", "que haya una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas que en el Decreto-Ley se adoptan", "que modifiquen de forma instantánea la situación jurídica existente". De esta manera, se atribuye al Gobierno la competencia y la iniciativa de apreciar la concurrencia de la situación de necesidad extraordinaria y urgente, que no tiene que coincidir con supuestos extremos de excepcional amenaza para la comunidad o el orden constitucional. La STC 68/07 ha producido un cambio significativo de criterio, dado que declara la inconstitucionalidad del Decreto-Ley entendiendo que no se da la necesidad extraordinaria y urgente.

Materias Vedadas

El ámbito de materias que pueden ser objeto del Decreto-Ley viene regulado de forma negativa en el texto constitucional. El TC, a partir de la STC 111/83, ha optado por una interpretación amplia o no literal de la expresión "afectar", al considerar que haría referencia a la regulación del régimen general de los derechos o instituciones a que se refiere el artículo. Por lo tanto, cuando no es así, nada impide que el Decreto-Ley afecte a las materias mencionadas. La STC 60/86 consideró que la prohibición constitucional hacía referencia a elementos estructurales esenciales o generales de la organización y funcionamiento de las instituciones básicas estatales, pero no a sus aspectos accidentales o singulares. El régimen de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) hay que entenderlo en el mismo sentido que acabamos de decir para las instituciones estatales. Por su parte, el derecho electoral general se consideró aquel formado por las normas electorales vigentes para la generalidad de las elecciones (STC 38/83). Aquí se trataría de la prohibición de afectar al régimen jurídico nuclear del derecho fundamental al sufragio, por lo que por Decreto-Ley no se pueden alterar los principios fundamentales que regulan el ejercicio del derecho de voto, pero sí otros aspectos secundarios. Por otra parte, las materias excluidas no constituyen numerus clausus, ya que si leemos el texto constitucional podemos afirmar que hay otras materias en las que no se puede utilizar el Decreto-Ley. Son materias no regulables implícitamente mediante Decreto-Ley.

En la STC 60/86, se estableció con claridad que el Decreto-Ley no podía invadir ninguno de los límites establecidos en el artículo 86.1 de la CE o "los que se deduzcan de otros preceptos legales". Dentro de estos supuestos se incluye la imposibilidad de que el Gobierno se delegue a sí mismo mediante este instrumento normativo la potestad de dictar normas con rango de ley o que el Gobierno adopte por sí mismo, mediante Decreto-Ley, la autorización para la adopción de tratados internacionales. En segundo lugar, ya que una ley aprobada por las Cortes Generales no puede deslegalizar una materia sometida a la reserva de ley, tampoco se podría adoptar esta medida mediante un Decreto-Ley.

El Decreto-Ley ante el Congreso de los Diputados

Como se ha dicho, el artículo 86.1 CE establece que es competencia del Gobierno la facultad de dictar Decretos-Ley, que el mismo precepto define como disposiciones legislativas provisionales. Tiene unos límites en el sentido de materias que no puede afectar, y en el plazo de 30 días deben ser sometidos a la convalidación parlamentaria del Congreso de los Diputados para que se conviertan en definitivos. Una vez publicados en el BOE, los Decretos-Ley deben ser sometidos a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviese reunido, en el plazo de 30 días siguientes a su publicación. Un miembro del Gobierno debe exponer ante la Cámara las razones para la promulgación del Decreto-Ley en el marco de un debate de totalidad. Debe hacerse en el Pleno de la Cámara o de la Diputación Permanente. El pronunciamiento que haga el Congreso, ya sea para derogarlo o convalidarlo, debe ser expreso y terminar en una votación. La convalidación del Decreto-Ley se formaliza en un acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados sobre la totalidad del texto y se publica en el BOE como resolución de la Presidencia de la Cámara. Con esta convalidación se convierte en definitivo un acto normativo que hasta ese momento es, de acuerdo con el artículo 86.1 CE, provisional. La derogación del Decreto-Ley por parte del Congreso de los Diputados significa su expulsión del ordenamiento jurídico.

Una vez convalidado, se da un segundo acuerdo dentro del mismo plazo de 30 días según el cual se puede iniciar la conversión del Decreto-Ley en proyecto de ley por procedimiento de urgencia, con el debate parlamentario correspondiente, la intervención de las dos Cámaras, y la superación de los límites materiales iniciales del Decreto-Ley.

Control Jurisdiccional

Por otra parte, como norma con rango de ley, es objeto de control en todos sus elementos por parte del TC (artículo 161.1.a CE). En concreto, deberá verificar la existencia del supuesto de hecho habilitante, así como el respeto de las materias excluidas. En la STC 111/83, los votos particulares discrepan de la sentencia sobre el alcance del recurso de inconstitucionalidad sobre el Decreto-Ley de expropiación de RUMASA. Otros entienden que representan dos momentos de la misma norma jurídica, de tal forma que la ley posterior subsana los vicios del Decreto-Ley, pero también, que la impugnación del Decreto-Ley se extiende a la impugnación de la ley de conversión. Los magistrados discrepantes sostienen que no es posible, como se hace en los fundamentos jurídicos 2 y 3 de la sentencia, estimar por un lado que la impugnación del Decreto-Ley...