El Control de la Administración del Estado en Chile

Concepto de Control

El control consiste en el examen de una actuación que se realiza con vistas a establecer si ella se ajusta a las normas que la rigen. Es un análisis profesional orientado a establecer la regularidad de una actuación.

Elementos del Control

• Subjetivos: Los sujetos del control: el controlador y el controlado.
• Objetivos: Materia controlada.

La Función de Control en la Constitución Política de la República (CPR)

a) Artículo 52. “Son atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados: 1) Fiscalizar los actos del Gobierno.”

b) Artículo 98. “Un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes...”

c) Artículo 113: “El consejo regional será un órgano fiscalizador...”

d) Artículo 119: “El concejo será un órgano que ejercerá funciones fiscalizadoras...”

Clasificación del Control

El control se puede clasificar desde distintos puntos de vista:

• Atendiendo a los sujetos que intervienen en el proceso de control: sujeto contralor, fiscalizador o controlador, y en el sujeto controlado, pudiendo ser, uno y otro, público o privado.
• Atendiendo al sujeto controlado: Control de órganos de la Administración del Estado (interno, LOCBGAE, arts. 11 y 12 CPR, arts 113 y 119 y externo, CPR, art. 98) o control de actividades socioeconómicas que comprometen la fe pública (Superintendencias).
• Atendiendo a la posición institucional que ocupa el órgano que ejerce el control: control interno, cuando se ejerce por unidades del propio servicio controlado, y control externo, cuando es ejercido por órganos ajenos a ese servicio.
• Atendiendo a la materia: Jurídico, cuando es de legalidad; administrativo, cuando es de procesos internos del servicio; financiero, cuando se refiere a movimientos de dinero; de gestión, cuando recae en procedimientos administrativos que dicen relación con el manejo de los recursos humanos, materiales y financieros de la institución, etc.
• Atendiendo al tiempo en que se ejerce el control: tomando como referencia la dictación y vigencia de un acto administrativo, Preventivo o a priori, cuando se ejerce con anterioridad a su entrada en vigencia – Concomitante o simultáneo, al tiempo de su vigencia - A posteriori, cuando está surtiendo efectos.

Los sujetos contralores en el Derecho chileno son:

• La Cámara de Diputados: Control político.
• Los órganos administrativos de fiscalización, internos o externos (Control administrativo).
• Los Tribunales administrativos, dentro de la tesis francesa tradicional (Control jurisdiccional).

El Control Político (CPR, art. 52, nº 1)

Adoptar acuerdos o sugerir observaciones, con el voto de la mayoría de los diputados presentes, los que se transmitirán por escrito al presidente de la República, quien deberá dar respuesta fundada por medio del Ministro de Estado que corresponda, dentro de treinta días.

La cámara también puede citar a un Ministro de Estado, a fin de formularle preguntas. La asistencia de los ministros a la citación es obligatoria. La cámara de Diputados también tiene la facultad de crear comisiones investigadoras especiales.

La fiscalización está radicada exclusivamente en la Cámara de Diputados. El artículo 53 inciso final prohíbe fiscalizar al Senado.

Hay que distinguir el Control político del Juicio político. El Juicio político no es un control, sino un proceso de responsabilidad mediante el cual se imputan determinados ilícitos a los altos funcionarios del Estado expresa y taxativamente. La fiscalización puede ser la antesala a un juicio político.

Control Administrativo (arts. 24.1, 98, 113.1, 119.2)

Si este control se ejerce por un órgano interno del servicio, se llama control interno. Si se realiza por un órgano ajeno al servicio, se llama control externo.

Este control administrativo se puede ejercer sobre órganos pertenecientes a la Administración Pública o sobre particulares. En este segundo caso, se realiza normalmente por medio de órganos administrativos especializados denominados “instituciones fiscalizadoras”, que en nuestro país toman el nombre concreto de Superintendencias.

El Control Jurisdiccional (teoría francesa - el proceso administrativo)

Se la concibe más bien desde el punto de vista procesal como un proceso jurídico orientado a resolver conflictos jurídico administrativos suscitados entre la Administración y otros sujetos jurídicos, con todas las características emanadas de tal naturaleza.

La Contraloría General de la República

Es un organismo autónomo encargado de ejercer el control de legalidad de los actos de la administración.

La Contraloría mantuvo su calidad de organismo autónomo. La LOCBGAE la contempla como organismo administrativo que no se rige por las normas del título II sino por las disposiciones constitucionales que se refieren a ella y por su propia LOC. Como no se ha dictado una LOC para la Contraloría General, se aplica la disposición cuarta transitoria, conforme a la cual la ley que la está rigiendo tiene el carácter de LOC mientras no se dicte una nueva. Es la ley 10.336 sin embargo, por lo antes dicho, tiene rango de LOC.

Atribuciones de la Contraloría

La Contraloría, por lo tanto, tiene las siguientes funciones:

a) Ejerce el control de legalidad sobre los actos de la administración.

b) Fiscaliza el ingreso e inversión de los fondos de la administración pública.

c) Examina y juzga cuentas de que deben rendir los cuentadantes.

d) Lleva la contabilidad de la nación, y

e) Realiza las demás funciones que le encomienda la ley.

Control de legalidad de los actos de la Administración

El examen de constitucionalidad y legalidad de los decretos supremos y resoluciones de las autoridades administrativas. Debe determinar si el acto es constitucional y legal. Si considera que el acto está conforme a derecho, le da curso, tomando razón.

Si verifica que acusa irregularidades procede a objetar el decreto o resolución, por razones de fondo o de forma. La objeción por razones de fondo se llama representación; por razones de forma, observación. Las razones de fondo pueden ser por inconstitucionalidad o por ilegalidad.

Cuando el decreto o resolución es representado por inconstitucionalidad el Presidente de la República debe proceder a obedecer la objeción y por consiguiente, archivarlo, a menos que decida recurrir al Tribunal Constitucional.

Cuando el decreto o resolución es representado por ilegalidad, el Presidente de la República puede hacer prevalecer su decisión frente a la Contraloría General haciendo uso del mecanismo de la insistencia. La insistencia consiste en la decisión presidencial de dar curso a un decreto o resolución representado por la Contraloría General, ordenándole darle curso regular.

Puede adoptar una cuarta actitud: cursar con alcance. Cursar con alcance significa dar curso regular a un decreto o resolución, pero complementando la toma de razón con algunas precisiones de forma o de fondo que explican el sentido que la Contraloría atribuye al acto y que justifica el por qué le dio curso normal.

La Contraloría General también controla la legalidad de los actos de la Administración mediante visitas inspectivas. Para este efecto designa personal fiscalizador que se constituye en los servicios públicos en visitas ordinarias o extraordinarias para fiscalizar el legal cumplimiento de las funciones que les son propias.

Control Financiero

Se realiza normalmente a través de visitas inspectivas que realizan exámenes documentales de las operaciones del servicio fiscalizado, verificando su legalidad y efectividad.

Un tipo de control de esta naturaleza es el “arqueo de caja”, que consiste en examinar el movimiento de ingreso y egreso de dinero de una caja pagadora, verificando la exactitud de su saldo.

Las auditorías son procedimientos financieros de control que analizan un ciclo de movimiento mensual, trimestral, semestral o anual.

“Examen de la cuenta” es un procedimiento administrativo que realiza un fiscalizador de la Contraloría General. La cuenta es una nómina que recoge el movimiento mensual de bienes y dinero de un servicio público. El funcionario que debe presentar la cuenta se llama cuentadante, y es cuentadante en un servicio público el funcionario que tiene directamente a su cargo la administración de los dineros o bienes en ese servicio. Normalmente es el director de administración y finanzas del servicio. Él es una parte de la relación jurídica que se traba en la fiscalización contable y quién ha de responder de cualquier faltante ante el Tribunal de Cuentas.

En efecto, cuando la cuenta es satisfactoria, la Contraloría otorga un finiquito, pero cuando detecta una irregularidad o inefectividad formula un reparo.

Cuando media reparo, el fiscalizador da un plazo al cuentadante para salvarlo. Si se salva el reparo y es aceptado por la Contraloría, se otorga el finiquito. Si no es salvada o son rechazadas las razones aducidas por el cuentadante, el reparo se transforma en demanda en juicio de cuentas, para lo cual el jefe de la División de Contraloría a la cual pertenece el fiscalizador, oficia al Juez de Cuentas –que es el Subcontralor-, formalizando la demanda.

Se abre así el Juzgamiento de cuentas, que no es un procedimiento administrativo, sino un proceso jurisdiccional compuesto de dos instancias: la primera instancia, a cargo del Subcontralor como juez de cuentas; la segunda instancia constituida por un órgano colegiado de tres jueces, presidido por el Contralor General de la República. El fallo de segunda instancia es susceptible sólo del recurso de revisión ante la misma Contraloría y excepcionalmente del recurso de queja previsto para estos efectos en el COT.

Llevar la contabilidad general de la nación

La ley que establece esta función, es la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, sin perjuicio, claro está, de lo que dispone al respecto la LOC de la misma Contraloría.

Corresponde a la Contraloría General establecer un Sistema de Contabilidad Gubernamental, lo que hizo ya en el año 1980, complementándolo con instrucciones posteriores. Según este Sistema todos los servicios públicos han de tener una oficina de contabilidad encargada de proporcionar mensualmente a la Contraloría la información que ésta requiere para formular el Balance Nacional, que está a cargo suyo.

Las demás funciones que le encomienda la ley

• La potestad dictaminatoria: La Contraloría está facultada para emitir dictámenes. Los dictámenes son informes en derecho que interpretan la ley administrativa. Los dictámenes de la Contraloría son los únicos obligatorios dentro de la Administración pública, para todos los funcionarios y servicios.
• Registro de empleados públicos: Civiles o militares. La Contraloría tiene el registro de todas las personas que se desempeñan en la Administración del Estado, desde su ingreso hasta la cesación de funciones.
• Edición oficial de las leyes y reglamentos del país: Contraloría publica las leyes y reglamentos de la República. Por consiguiente, son estas ediciones las que se pueden invocar como textos auténticos en juicio, al igual que los publicados en el texto del Diario Oficial.

Control sobre la actividad desarrollada por particulares

La función administrativa, por definición, es una actividad del Estado encaminada a obtener el bien común.

En este contexto, la actual orientación de una economía social, en su faceta de promoción y estímulo de la actividad privada, ha impuesto una nueva forma de actividad administrativa: la regulación, cuyo objeto es justamente fiscalizar el buen funcionamiento de aquellas entidades de relevancia social, velando porque se respeten por ellas las reglas que se le han fijado para su funcionamiento.

Control de Actividades Socioeconómicas que Comprometen la Fe Pública

La ley chilena denomina a las entidades que cumplen esta función de control con el nombre genérico de “instituciones fiscalizadoras” y les da la denominación concreta de Superintendencias.

Las Superintendencias pueden clasificarse conforme a las áreas que se dedican a controlar; que son de infraestructura, sociales y económicas.

1. Superintendencias de Infraestructura:

• De Servicios Sanitarios (SISS)
• De Electricidad y Combustibles (SEC)

2. Superintendencias del Área Social:

• De Salud (SISP)
• De Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP)
• De Seguridad Social (SUSESO)

3. Superintendencias del Área Económica:

• De Valores y Seguros (SVS)
• De Bancos e Instituciones Financieras (SBIF)

Las Superintendencias ejercen un gran poder sobre los privados. Supervisan, regulan e incluso instruyen a los particulares sobre las formas legales de actuar.

En ocasiones tramitan reclamos deducidos por los privados en contra de ellos, mediante procedimientos de reclamo que determinan las obligaciones de los prestadores de servicios frente a los particulares afiliados o clientes. En general, del resultado de este procedimiento puede reclamarse ante la Corte de Apelaciones.

La fiscalización de las Superintendencias significa informarse de cómo se prestan los servicios y atender los reclamos de los particulares.