Contratos Públicos: Definición, Tipos y Regulación en la UE

Determinación del Nexo Causal en la Responsabilidad Administrativa

La determinación del nexo causal consiste, más precisamente, en suprimir (o agregar) mentalmente el hecho considerado (o la conducta debida) y “comprobar” con arreglo a la sana crítica o lógica inductiva si el daño se produce o desaparece. En este segundo caso, cabe concluir la existencia de una relación de causalidad. El problema es que, en la realidad, prácticamente nunca puede afirmarse con absoluta certeza que el daño hubiera desaparecido o se hubiera producido igualmente. Tan solo es posible estimar una probabilidad de que ello hubiera ocurrido. De ahí que, tradicionalmente, se afirme o niegue la conexión causal en función de que la probabilidad estimada supere un umbral más o menos exigente y, en caso de duda, en función de que la regla de cierre (la llamada “carga probatoria”) favorezca a la Administración demandada o a la víctima demandante. El umbral o estándar de prueba establecido con carácter general es el de la “certeza razonable” o “probabilidad preponderante”, conforme al cual la causalidad se considera probada si su existencia es más verosímil que su no existencia. Si hubiera dudas en torno a si la probabilidad causal supera el indicado umbral, la regla de cierre establecida con carácter general favorece a la Administración (art. 217.2 LEC), salvo que sea ella quien esté en mejores condiciones para probar porque le resulta más fácil producir y traer al proceso información sobre la concurrencia del nexo causal.

Definición de Contrato Público según la Directiva 2014/24/UE

El concepto de contrato público se define en el artículo 2.1(5) Directiva 2014/24/UE como sigue: «los contratos onerosos celebrados por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores, cuyo objeto sea la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios». En esta definición se pueden identificar una serie de elementos especialmente relevantes, referidos a los sujetos, el objeto y el carácter oneroso, que se analizan seguidamente —la formalización por escrito apenas ha dado lugar a problemas interpretativos—. Como puede observarse, es irrelevante para esta definición que el objeto del contrato se destine o no a un fin público (art. 1.2 Directiva 2014/24/UE).

Elementos del Contrato Público

Elemento Subjetivo

El elemento subjetivo del concepto de contrato público se remite a los conceptos de poder adjudicador y operador económico, que ya han sido objeto de exposición (supra § 19.15 ss. y 21 ss.). La Directiva precisa que el contrato puede celebrarse entre uno o varios poderes adjudicadores y uno o varios operadores económicos porque un poder adjudicador puede celebrar un contrato con varios operadores económicos —

• cuando el contrato se divide en lotes (infra § 19.81), o
• cuando se celebra un acuerdo marco o un sistema dinámico de adquisición (infra § 19.122-123);

del mismo modo que varios poderes adjudicadores pueden unirse para llevar a cabo una contratación de forma conjunta con un operador económico (considerandos 71 y 73 y art. 38 de la Directiva 2014/24/UE)28.

Elemento Objetivo

El objeto de los contratos públicos debe consistir en la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios (arts. 2.1(7), (8) y (9) Directiva 2014/24/UE). Las obras se definen como el conjunto de obras de construcción o de ingeniería civil que cumplen una función económica o técnica. Los contratos de suministro tienen como objeto la compra, arrendamiento financiero, arrendamiento o venta a plazos, con o sin opción de compra, de productos (puede incluir de forma accesoria, operaciones de colocación o instalación). Finalmente, los contratos de servicios son aquellos que tienen por objeto la prestación de servicios distintos a las obras y los suministros.

Es posible que un mismo contrato incluya prestaciones de distinto tipo: por ejemplo, un contrato que incluya la redacción de proyecto de obras (servicio) y la ejecución de las obras (obras). Se trata de supuestos de contratación mixta (art. 3 de la Directiva 2014/24/UE). La regulación de estos contratos en el Derecho español se aborda en un momento posterior (infra § 19.90).

Carácter Oneroso

Los contratos públicos deben ser onerosos. De acuerdo con la jurisprudencia del TJUE el carácter oneroso de un contrato implica que cada una de las partes se obliga a realizar una prestación en contrapartida de otra prestación. El contrato crea obligaciones jurídicamente vinculantes para cada una de las partes, cuyo cumplimiento debe poder reclamarse judicialmente (STJUE de 25 de marzo de 2010, Helmut Müller, C-451/08, ECLI:EU:C:2010:168). El carácter sinalagmático del contrato es, así, una característica esencial del contrato público. La contraprestación no tiene que consistir necesariamente en el pago de una cantidad de dinero, puede retribuirse de otro modo al contratista, como, por ejemplo, el reembolso de los gastos soportados por prestar el servicio pactado.

Clasificación de los Contratos Públicos

Contratos Sujetos a Regulación Armonizada y No Armonizada

Los contratos que celebran los poderes adjudicadores, Administración pública o no, se clasifican en contratos sujetos a una regulación armonizada y contratos no sujetos a una regulación armonizada, en atención a su sujeción a las directivas europeas. Si el objeto del contrato está regulado en las directivas y

se supera el umbral económico actualizado periódicamente por la Comisión, se tratará de un contrato armonizado (salvo en los casos previstos en el art. 19.2 LCSP); de lo contrario, el contrato tendrá carácter no armonizado. En la práctica, el volumen de contratación armonizada en el conjunto de los Estados miembros no suele superar el 10 por 100 de todos los contratos públicos celebrados, pero su importancia económica es muy relevante. El legislador interno ha tendido a homogeneizar el régimen de todos los contratos públicos, armonizados o no, así que el régimen jurídico de estos contratos se diferencia, principalmente, por la mayor extensión de los plazos para participar en los procedimientos, así como por las reglas de publicidad. Los contratos armonizados deberán publicarse en el Diario Oficial de la Unión Europea. El umbral de armonización se actualiza periódicamente y en algunos casos varía en atención al ámbito territorial de la entidad que contrata. El umbral es más alto si contrata el Estado que si lo hacen poderes adjudicadores subcentrales, regionales o locales. En la siguiente tabla se muestran los umbrales vigentes que se refieren al valor estimado del contrato, que no incluye el impuesto sobre el valor añadido (IVA) — sobre este concepto

Contratos Administrativos y Contratos Privados

La clasificación de los contratos como armonizados y no armonizados que acaba de exponerse se refiere únicamente a contratos celebrados por los poderes adjudicadores e indica si deben aplicarse o no las reglas de las directivas. La consideración de un contrato como armonizado o no armonizado se combina con otra clasificación de Derecho interno: contrato administrativo y contrato privado, que abarca a todos los contratos incluidos en el ámbito de aplicación de la LCSP. Las Administraciones públicas celebran como regla general contratos administrativos: los contratos de obras, concesión de obra, concesión de servicios, suministro y servicios —denominados en la doctrina «contratos típicos» y los contratos con un objeto distinto con naturaleza administrativa especial por estar ligados al giro o tráfico administrativo o satisfacer una finalidad pública (art. 25.1 a) y b) LCSP). Los contratos de las Administraciones públicas solo se consideran privados cuando tienen por objeto ciertos servicios financieros, servicios de creación e interpretación artística y literaria y de espectáculos, así como suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos (art. 25.1 a) LCSP). El resto de las entidades contratantes, PANAP y entes del sector público que no son poder adjudicador, celebran siempre contratos privados.