Constitución Española de 1978: Características, Influencias y Contexto Histórico

La Constitución Española de 1978

Caracteres Generales

La Constitución Española (C.E.) de 1978, fruto de un largo y consensual proceso constituyente, presenta una serie de características definitorias. En primer lugar, se trata de una Constitución poco original, lo cual se explica por la dificultad de innovar tras una larga historia de constitucionalismo. Siguiendo la terminología de Loewenstein, nuestra C.E. es una Constitución derivada. Este carácter poco original es consecuencia de su condición pactada, que supuso una ideología sincrética o acumulativa en su base. No obstante, la falta de originalidad no debe extremarse. La forma de gobierno que establece la C.E., la monarquía parlamentaria, aunque presente en diversos sistemas políticos occidentales, se regula en nuestra Constitución de forma sistemática y explícita. Además, la organización territorial del Estado se aborda con un indudable ánimo innovador, consolidando una aportación al derecho constitucional. Esta originalidad alcanza la recepción del término "nacionalidad", que supone un intento señalado de integrar, sin menoscabo de la integridad del Estado y del reconocimiento de una nación común y superior, unidades de clara singularidad y conciencia de su especificidad.

La segunda característica es su extensión. Es el texto constitucional más largo de nuestra historia después del de 1812. El consenso fue una de las causas de esta extensión, ya que cada tendencia política aspiraba a incluir su propia versión sobre cada materia. Se sustituyó la síntesis integradora por la simple yuxtaposición de textos. Además, resurgió la creencia en un cierto valor taumatúrgico de la Constitución, incluyéndose proclamaciones con la esperanza de que contribuirían a su cumplimiento. En la izquierda operaba la idea del sentido pedagógico de la Constitución, que debía contribuir a la transformación de la realidad social y política española. Estas razones explican la ambigüedad e imprecisión de algunos preceptos, inevitables ante la inexistencia de una única ideología constitucional. Como ha destacado Jorge de Esteban, esta ambigüedad posibilita la alternancia de diversas opciones políticas en el poder sin necesidad de modificaciones. Sin embargo, Tomás Villarroya y Rodríguez de Miñón han señalado los riesgos de convertir la Constitución, debido a su imprecisión, en un instrumento de combate político, aplazando una definición que, en consecuencia, generará un enfrentamiento político en el momento de su desarrollo en normas orgánicas u ordinarias.

Se trata también de una Constitución rígida, especialmente en lo que respecta a la revisión total o a la modificación de partes esenciales como el Título preliminar, la sección de los derechos y libertades fundamentales y el Título de la Corona. Villarroya considera que nos encontramos casi ante una prohibición de reforma, algo que se ha querido evitar tras la experiencia de las Leyes Fundamentales del franquismo, cuyos principios eran permanentes e inalterables. Esta rigidez puede impedir la adecuación formal de la Constitución a las circunstancias, pero no hay que olvidar que los procedimientos de reforma son instrumentos de conservación de la propia Constitución para seguir siendo operativa.

Es, además, una Constitución inacabada, con infinitas remisiones a leyes orgánicas u ordinarias de desarrollo constitucional. Esto era inevitable dada la imposibilidad de regular en un solo acto la compleja máquina estatal. El carácter incompleto de la Constitución debe atribuirse también al procedimiento consensual que, según Herrero de Miñón, llevó a los constituyentes a alcanzar lo que Schmitt llamó "acuerdos apócrifos", posponiendo para el futuro la verdadera decisión. El constituyente debió haber intentado una mayor precisión y rigor en el establecimiento de las bases de la futura legislación. La indeterminación constitucional, según Villarroya, estuvo a punto de alcanzar la composición y funcionamiento del Senado. La imprecisión es extraordinaria y tiene graves consecuencias: no se estipulan las Comunidades Autónomas (CCAA) existentes, ni se especifican las competencias, ni su carácter entre las regiones y el Estado central.

Características Positivas

Entre las características positivas de la Constitución, destaca su claro carácter normativo. La Constitución es una norma jurídica, la cabeza y norma superior del ordenamiento jurídico español, que obliga, según el artículo 9.1, a los ciudadanos y a los poderes públicos. El Tribunal Constitucional (TC) se encarga de velar por la adecuación del ordenamiento a la ley fundamental y tiene la capacidad de derogar las normas anteriores a ella que se le opongan. Reconocer la condición normativa de todos los preceptos constitucionales no implica desconocer el carácter de los mismos. La Constitución es un texto adecuado para las necesidades del momento en que fue redactado y posibilita una actividad transformadora del Estado sobre las estructuras arcaicas e injustas de la sociedad española. La Constitución contiene un conjunto de decisiones políticas que abarcan los principales puntos conflictivos: la forma de gobierno, la aceptación de un régimen de libertades, la admisión de la variación regional con consecuencias políticas y la titularidad de la soberanía. Se establece el propósito, en el Preámbulo, de establecer una sociedad democrática avanzada, con el compromiso de los poderes públicos de promover un desarrollo económico y social equilibrado, tanto individual como regional, y la participación de los españoles en la vida política. La consecución de esta sociedad progresiva depende de los poderes públicos, de la opinión pública y de la actitud del Tribunal Constitucional hacia la Constitución.

Fuentes Extranjeras de la Constitución Española

La dependencia del texto constitucional respecto del constitucionalismo extranjero ya se ha mencionado al hablar de la originalidad de nuestra Constitución. La falta de originalidad y, por tanto, la recepción normativa, ya sea formal o material, así como la doctrinal, es inevitable. En cuanto al papel de la influencia extranjera, destaca el procedimiento consensual, ya que la remisión al constitucionalismo se mostraba como un método autorizado para mediar en el conflicto entre las alternativas propuestas por los grupos políticos. Nuestra Constitución se integra en la familia del constitucionalismo europeo democrático-liberal y conecta con experiencias constitucionales recientes, como la portuguesa, acentuando los rasgos progresistas de una democracia social avanzada.

Influencia del Constitucionalismo Alemán

La influencia del constitucionalismo alemán puede atribuirse al tradicional prestigio del iuspublicismo alemán y a la fama de eficacia del nuevo sistema político germano. La Constitución Española establece un Estado social y democrático de derecho, inspirándose en los artículos 20 y 28 de la Ley Fundamental de Bonn. La aplicación de este precepto se ve reflejada en el desarrollo explícito de dicha declaración en numerosos artículos, así como en la existencia de un nutrido elenco de derechos sociales comprendidos en el Título I, Capítulo 3º, "De los principios rectores de la política social y económica". La Constitución Española asume un cierto iusnaturalismo renovado, en virtud del cual la Constitución y el ordenamiento se conciben como expresión de valores superiores (artículo 1) y se reconoce el respeto a la dignidad humana como fundamento del orden político (artículo 10). El carácter normativo de la Constitución, presente en el artículo 20 de la Constitución alemana, se traslada al artículo 9.1 de la española, estableciendo su carácter obligatorio. La protección conferida a los derechos públicos y fundamentales del artículo 53 sigue el modelo alemán. Al igual que en la Constitución alemana, en la española se estipula que el ejercicio de los derechos y libertades públicas podrá regularse por ley. La Constitución alemana ha servido de guía en la regulación del Tribunal Constitucional y en la previsión de su actuación, tanto por vía de acción como por vía de excepción. La función atribuida al Rey, con su juramento de guardar y hacer guardar la Constitución, parece inspirarse en el carácter de defensor de la Constitución que se confiere al Jefe del Estado en el ordenamiento alemán (artículo 50). La influencia alemana en las relaciones entre Parlamento y Ejecutivo se manifiesta en:

• La designación del Presidente del Gobierno, establecida en el artículo 63 de la Constitución alemana, con la proposición del candidato por el Jefe del Estado.
• La preeminencia del Presidente respecto de su Gobierno, ya que solo él requiere la confianza parlamentaria.
• La adopción, en el artículo 113, de la figura de la moción de censura constructiva, que, como señala el artículo 67 de la Ley Fundamental de Bonn, exige incluir en la moción para derribar al Gobierno la mención del candidato a Presidente que formará el nuevo Gobierno.

La influencia de la Constitución alemana también se aprecia en el ámbito regional, con la adopción de la figura de la ejecución federal, establecida en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn y que se corresponde con el artículo 155 de la Constitución Española.

Influencia de la Constitución Italiana

La influencia de la Constitución italiana se manifiesta en la recepción, en el artículo 9 de la Constitución Española, de una traducción, con algunas variaciones, del artículo 3 de la italiana, que establece el carácter social y democrático del Estado y su carácter progresista. En la Constitución Española, la libertad y la igualdad, cuyos obstáculos han de remover los poderes públicos, se refieren tanto a los individuos como a los grupos que los integran, y la participación total que se propugna se predica para todos los ciudadanos. La incidencia italiana más importante se refiere a la regionalización del Estado. La Constitución italiana seguía a la española de la Segunda República. Los constituyentes españoles actuaron con menos claridad, decisión y coherencia que los italianos. En Italia se establece el mapa regional, algo que no se hace en la Constitución Española, donde no se acepta explícitamente la generalización del modelo regional, ya que la iniciativa al respecto depende de las provincias y los órganos preautonómicos. En España, la diferenciación entre Comunidades Autónomas especiales y ordinarias tiene, en principio, un carácter provisional, frente a la rotunda distinción que la Constitución italiana establece entre regiones con Estatuto ordinario y especial. La Constitución italiana establece límites más claros a la legislación regional. En el ordenamiento italiano existen controles políticos, además de jurídicos, a la actuación regional, y la ejecución federal se establece con mayor firmeza y claridad que en el caso español. Ambas constituciones fijan un ámbito de competencias (artículo 148 de la Constitución Española y 117 de la Constitución italiana); ambas fijan las instituciones de los entes regionales (artículo 152 de la Constitución Española y 121 y 122 de la Constitución italiana); ambas contemplan la figura del delegado gubernativo (artículo 154 de la Constitución Española y 124 de la Constitución italiana); y ambas establecen un régimen semejante de autonomía financiera y la creación de un fondo de compensación (artículo 157 de la Constitución Española y 119 y 120 de la Constitución italiana). La Constitución Española acepta la iniciativa legislativa popular, aunque se requieren 500.000 firmas en lugar de las 50.000 de Italia. No se adopta en nuestra Constitución, debido a las experiencias italianas, el referéndum abrogativo. El sistema italiano posibilita la aprobación de las leyes directamente en las comisiones de las Cortes. Otras influencias italianas son las cautelas establecidas para el ejercicio por parte del Gobierno de funciones legislativas (decretos-leyes y decretos legislativos). En el ámbito judicial, no solo se aprecia la influencia en el Tribunal Constitucional, sino también en la institución del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), instrumento básico de toda la organización judicial, que es un reflejo del Consejo Superior de la Magistratura italiana.

Influencia de la Constitución Portuguesa

Otra influencia ejercida es la de la Constitución portuguesa, cuya contribución a la introducción del progresismo o utopismo ha sido decisiva. Este influjo fue patrocinado por los partidos españoles de izquierda y ha recibido reproches ideológicos. Dicha influencia no hace devaluar el carácter normativo y el rigor técnico de la Constitución. La huella portuguesa se aprecia en el Título I, "De los derechos y deberes fundamentales". Por influencia directa del texto portugués, en el Capítulo 2º, artículo 18, se establecen precauciones para que la informática respete la intimidad y el pleno ejercicio de los derechos de los ciudadanos, y el artículo 20 constitucionaliza el control de los medios de comunicación dependientes del Estado o de cualquier ente público. El Capítulo 3º del Título I está dedicado a los "principios rectores de la política social y económica", e incluye artículos como el 43 (fomento de la educación física y el deporte y la adecuada utilización del ocio), el 45 (derecho al medio ambiente y a la calidad de vida), el 48 (la participación libre de la juventud), el 47 (derecho a la vivienda), el 50 (tercera edad), el 51 (protección a los consumidores) y el 42 (emigrantes o trabajadores españoles en el extranjero). Santiago Valera se inclina, en líneas generales, por recortar los perfiles más innovadores o agresivos de toda aportación exterior. La influencia portuguesa se manifiesta en algunos preceptos que desarrollan diversos ámbitos (económico, judicial) y en el principio de participación. Es atribuible a esta influencia la cláusula segunda del artículo 10, según la cual las normas relativas a los derechos y libertades de la Constitución se interpretarán de acuerdo con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los acuerdos y tratados internacionales ratificados por España.

Influencia Francesa

En cuanto a la influencia francesa, cabe destacar un cierto decaimiento de los modelos franceses, así como una cierta prevención ante la equivocidad del parlamentarismo del sistema político francés. La admiración por el gaullismo era propia del régimen anterior. Estuvo a punto de aceptarse la reserva a favor del Ejecutivo de la Constitución de 1958. También la concepción arbitral del monarca español puede estar inspirada en la misma función del Presidente francés, según el artículo 5, que asegura mediante su arbitraje el funcionamiento regular de los poderes públicos y la continuidad del Estado. La idea de ley orgánica y la regulación de la legislación delegada deben mucho a la Constitución de 1958. La Constitución de 1946 parece haber sido utilizada en la regulación de la investidura del Presidente del Gobierno en nuestra Constitución.

Influencia del Constitucionalismo Nórdico

Otra influencia es la del constitucionalismo de los países europeos nórdicos, cuya forma de gobierno es también la monarquía parlamentaria. En nuestro país, las funciones y competencias del monarca se regulan con atención y minuciosidad, como consecuencia de la práctica histórica. El resultado en España es la desaparición de cualquier fondo de prerrogativa regia y la plena constitucionalización de la figura del Rey, cuyas funciones quedan estrictamente limitadas a las que la Constitución y las leyes expresamente le atribuyen. Según Jorge Esteban, el Rey aparece como una instancia moderadora y arbitral que ejerce poderes simbólicos y que necesita refrendo para todos sus actos. La influencia de las monarquías europeas no solo alcanza la idea general de la filosofía de la institución, sino que inspira aspectos concretos de las facultades del Rey. La Constitución sueca ha determinado la intervención del Presidente del Congreso en la designación del candidato a Presidente del Gobierno por el Rey, así como la regulación de la posible asistencia del monarca a los Consejos de Ministros en el ejercicio de su derecho a estar informado. Las facultades del Monarca en materias internacionales y la regulación de los matrimonios regios deben su inspiración al modelo holandés, del cual se ha recogido la única competencia que se encomienda al libre arbitrio del monarca: el nombramiento de los miembros de la Casa Real. También se aprecia el influjo de la Constitución noruega y del sistema inglés en la regulación del Defensor del Pueblo.

Influencia de los Derechos Fundamentales

La influencia de los derechos fundamentales, recogidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, los Pactos de las Naciones Unidas de 1966 y la Convención Europea de Derechos Humanos, con sus protocolos adicionales, ha sido seguida bien directamente o bien a través de otras constituciones.

La Inserción de la Constitución Española en la Historia del Constitucionalismo Español

Es necesario insertar la Constitución Española en la historia del constitucionalismo español. La Constitución actual es el noveno ensayo constitucional de nuestra historia, sin contar las constituciones que no llegaron a estar vigentes (1808 y 1856) ni otros proyectos (1852 y 1873) y reformas. La actual Constitución se caracteriza por su carácter apartidista. No se trata de un programa o ideología, ni de un instrumento polémico de media España contra la otra media. Desde esta perspectiva, la Constitución ha contado con una aceptación social que le ha proporcionado una base de la que no ha dispuesto ninguna constitución anterior. Martínez Cuadrado y Jorge de Esteban han señalado el apoyo parlamentario y el refrendario que recibió la Constitución. Hay que hacer dos precisiones: la Constitución Española es ideológicamente una constitución progresista, congruente con su propósito de establecer una democracia social avanzada. Jordi Solé Tura ha señalado que tiene un contenido más democrático que el que correspondería al juego de fuerzas en potencia. En segundo lugar, el carácter innovador del consenso. Se inspira también en las constituciones de 1845, 1876 y 1837, manifestando la integración doctrinaria de la soberanía nacional y la monarquía, lo que explica la duración de la vigencia de ambos textos constitucionales. En el período isabelino, la alternancia progresista solo pudo hacerse por procedimientos revolucionarios, y el sistema político de la Restauración fue incapaz de integrar las nuevas fuerzas representadas por la burguesía urbana, los regionalismos y el socialismo naciente. La continuidad de la Constitución con los textos anteriores alcanza la propia sistemática. Recoge la estructura de la Constitución: preámbulo, título preliminar, derechos fundamentales, Corona, Cortes, Gobierno, relación Gobierno-Cortes, poder judicial, economía y hacienda, organización territorial, Tribunal Constitucional, reforma, disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y final. Algunas variaciones son la aparición de los títulos del Tribunal Constitucional y reforma, que no tenían sentido en el esquema de la monarquía constitucional de constitución flexible, la organización territorial o las relaciones Gobierno-Cortes. Varía la localización del título dedicado a la organización territorial, materia que ocupaba el Título I y que ahora ha pasado al VIII por la influencia del modelo italiano. También es interesante la nueva localización del título dedicado a la Corona, que ahora pasa a presidir la parte orgánica de la Constitución, quizás no como indicativo del carácter integrador y superior de la monarquía, sino como institución moderadora y arbitral ("au-dessus de la mêlée"). La Constitución actual, al igual que las Leyes Fundamentales, ha omitido el tratamiento constitucional de las cuestiones referidas a la nacionalidad y ciudadanía, que son propias del Código Civil. En cuanto a las influencias, habría que distinguir entre las ejercidas por las constituciones monárquicas, la republicana de 1931 y las Leyes Fundamentales.

Influencias del Constitucionalismo Monárquico Histórico

Las influencias del constitucionalismo monárquico histórico alcanzan la regulación de la sucesión, regencia y tutela (artículos 57, 59 y 60). Por otro lado, también es histórica la atribución al Rey del mando supremo de las Fuerzas Armadas (artículo 52). Es un legado histórico la estructuración bicameral del Parlamento español, que se conserva no por mimetismo, sino por razones conservadoras que han justificado la existencia del Senado. Razones históricas deben dar cuenta, asimismo, de la aceptación, como en 1812, 1856 y 1931, de la Diputación Permanente. Se ha señalado la inspiración del actual artículo 1 en el preámbulo de la Constitución de 1869, cuando se añade la mención a la igualdad y el pluralismo político. La fórmula de promulgación de nuestra actual Constitución recuerda la empleada en 1876. Sin duda, la constitución histórica que más influyó en la actual es la de 1931, que es el texto progresista más próximo a nosotros y que abordó, con la misma condición y deseo, todos los problemas políticos existentes. Existe un importante parentesco con la Constitución italiana de 1947. La autonomía aparece como un derecho ejercitable por las regiones que lo soliciten y consiste en unas competencias claras, restringidas y con un control del Gobierno central. Existe una clara dependencia de la declaración de derechos de la Constitución actual respecto de la de 1931. A la nuestra pasan institutos de aquella, como la iniciativa popular y el recurso de amparo. También se perciben influencias del Tribunal Constitucional, la institución del jurado y del Consejo General del Poder Judicial.

Influencia de las Leyes Fundamentales del Franquismo

Influencia de las Leyes Fundamentales del franquismo sobre nuestros constituyentes de 1978. La Constitución actual es, justamente, la negación del autoritarismo del sistema franquista, pero resulta explicable si se tiene en cuenta la inexistencia de ruptura formal y la continuidad de parte de la clase política. La influencia tiene aspectos adjetivos, como la retórica de los "principios rectores de la política social y económica" o el Título VII y el principio de la Ley de Principios del Movimiento.

El artículo 8, sobre la función de las Fuerzas Armadas, y el artículo 37 de la Ley Orgánica son cercanos a las regulaciones de la justicia que se hacen en la Ley Orgánica y en el Título VI, así como en el dedicado a la Administración. Procede de la Ley Orgánica la regulación que se hace en la Constitución del Consejo de Estado.