Configuración Constitucional de las Cortes Generales: Congreso y Senado en España

II. Las Cortes Generales

2.1. La Configuración Constitucional de las Cortes Generales

Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado (Artículo 66.1 CE). Siguiendo una antigua tradición, el parlamento español adopta el nombre de Cortes Generales.

Las características principales de la configuración constitucional del Parlamento son las siguientes:

• Las Cortes Generales son un órgano constitucional del Estado.
• Las Cortes representan al pueblo español.
• Las Cortes son bicamerales (Congreso de los Diputados y Senado).

2.1.1. Las Cortes Generales son un Órgano Constitucional

La consideración de las Cortes Generales como órgano constitucional requiere de algunas precisiones:

1. La Limitación y Garantía del Estatuto Orgánico

   La aplicación del concepto a las Cortes tiene una vertiente más profunda de limitación que de garantía de su estatuto orgánico o funcional. En relación con las Cortes, pretende poner de manifiesto la subordinación o sujeción de estas a la Constitución, mientras que, en relación con otros órganos, ejerce una función de garantía del ámbito material constitucionalizado frente a la intervención del legislador, y actúa, por esta razón, como expresión de la sujeción del legislador a los derechos fundamentales y a la separación orgánica y funcional de poderes.

2. La Preeminencia Institucional

   En segundo lugar, aun admitiendo que la posición de los órganos constitucionales es equiordenada desde el parámetro de la vinculación a la Constitución, conviene no olvidar que la naturaleza de las Cortes Generales es diferente a la de otros órganos constitucionales. Las Cortes tienen una posición de indiscutible preeminencia institucional que se fundamenta en el hecho de que son el órgano supremo de representación directa del pueblo. De ahí se deriva la importancia singular de la ley como el instrumento político jurídico supremo para el ejercicio del poder (siempre de acuerdo a la Constitución).

3. La Autonomía Orgánica y Funcional

   En tercer lugar, la autonomía orgánica y funcional de las Cortes tiene una naturaleza, un alcance y unas garantías diferentes al del resto de órganos constitucionales. El mejor reflejo de esta singularidad lo tenemos en el reglamento parlamentario.

   Los Reglamentos Parlamentarios son normas jurídicas primarias y necesarias que expresan la voluntad autónoma de las Cámaras con la finalidad de regular su organización, su funcionamiento y el ejercicio de las atribuciones en los ámbitos materiales que la Constitución prevé (M. A. Aparicio). La relación directa o primaria entre la Constitución y el reglamento es una diferencia cualitativa entre este reglamento y el de otros órganos constitucionales. El reglamento parlamentario desarrolla la Constitución en los ámbitos que esta le reserva con carácter general en el artículo 72.1, y de manera concreta en otros preceptos.

   El reglamento parlamentario, elaborado por cada Cámara y aprobado por mayoría absoluta, es una norma jurídica con valor de ley (Art. 161.1.a CE y 27.2 LOTC). La relación de este reglamento con las leyes y las normas con fuerza de ley se estructura desde el principio de competencia. A esto hay que añadir que la intensidad de la autonomía parlamentaria es superior a la del resto de órganos. Buena prueba de ello son los puntos siguientes:

   • La declaración de la inviolabilidad de las Cortes y su protección penal.
   • Las prerrogativas que se les reconoce a los parlamentarios.
   • La autonomía presupuestaria, que se concreta en el hecho de que las Cortes aprueban y ejecutan libremente su presupuesto.

   Debemos sostener que todos los actos de las Cámaras –en tanto que actos de un poder público– deben estar sujetos a control. Otro asunto es la naturaleza del control, que no necesariamente debe ser jurisdiccional, y que este último se deba residenciar, excepto en lo que se refiere al personal administrativo de las Cámaras, en el Tribunal Constitucional.

2.1.2. Las Cortes son el Órgano Supremo de Representación del Pueblo Español

El artículo 66 de la Constitución Española atribuye naturaleza representativa a las Cortes Generales: "representan al pueblo español". Las Cortes no son el único órgano de naturaleza representativa; sin embargo, concentran institucionalmente la representación política directa del pueblo español: las Cortes actúan para el pueblo español en todas las funciones que la Constitución les atribuye.

El carácter representativo de las Cortes tiene consecuencias por lo que respecta a la composición, la organización y el funcionamiento:

1. Composición y Legitimidad

   Por lo que respecta a la composición, la representación del pueblo solo será legítima si este participa en la elección de sus representantes por medio del sufragio universal, igual y libre. La participación directa del pueblo no puede ser suplantada, pero puede ser complementada –singularmente en casos de bicameralismo– con otro tipo de representaciones, como la de las entidades territoriales que integran el Estado.

2. Organización y Pluralismo

   En cuanto a la organización, hay que señalar que la estructuración orgánica de las Cortes debe permitir la integración del pluralismo reflejado en los resultados electorales. Los efectos principales de esta integración son los siguientes:

   • El derecho de los parlamentarios de un mismo partido a constituirse en grupo parlamentario.
   • La garantía de que los órganos parlamentarios integren en su composición a todos los grupos representados en el Parlamento.

3. Funcionamiento y Garantía de Participación

   Por lo que respecta al funcionamiento, también debe respetar la imagen plural de la representación. Aunque el criterio que se adopte para decidir sea el de la mayoría numérica, y que esta decisión sea la voluntad del órgano, hay que garantizar que todos los grupos parlamentarios y los parlamentarios individualmente puedan presentar iniciativas e intervenir en la deliberación y decisión de todos los actos del Parlamento.

2.1.3. Las Cortes son Bicamerales

La Constitución establece que las Cortes Generales están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. La caracterización del bicameralismo español se debe llevar a cabo tomando en consideración dos parámetros:

• El de la composición, para constatar si existen diferencias o no en los criterios representativos.
• El de las funciones de cada Cámara, para valorar si hay especialización funcional o no entre las dos Cámaras, y si se encuentran o no en una posición equiordenada.

1. El Bicameralismo y la Configuración del Senado

   La opción del constituyente por el bicameralismo no es solo un reflejo de continuismo, sino que también responde a la voluntad de complementar y de moderar la representación democrática o popular directa del Congreso de los Diputados. La configuración constitucional del Senado pone de manifiesto que todas las razones que hemos señalado –continuismo, complemento y moderación– están presentes en la regulación de la composición.

   El resultado tenía que ser necesariamente que, según los criterios de representación, el Senado combinara elementos de lógica territorial pura con elementos que tendieran a favorecer la representación de las provincias menos pobladas o rurales, en detrimento de las más pobladas y de los grandes núcleos urbanos al igualar, por lo que respecta a la representación, todas las provincias peninsulares.

   Debemos destacar que, aun cuando el artículo 69.1 caracteriza al Senado como "Cámara de representación territorial", el número de senadores elegidos por las provincias es sensiblemente superior al que designan las comunidades autónomas: los primeros son 208, mientras que los designados –según el criterio del artículo 69.5 de la Constitución– son uno por comunidad autónoma y otro por cada millón de habitantes.

   A pesar de que la configuración de una institución no tiene por qué responder a preconcepciones teóricas y sea muy difícil coincidir en lo que se debe entender como representación territorial, es fácil concluir que la composición actual del Senado no garantiza de manera suficiente y eficaz la representación de las comunidades autónomas como tales en las Cortes Generales. Además, los criterios utilizados para designar a los 208 senadores electivos no tienen otra virtualidad complementaria de la representación del Congreso de los Diputados que la de privilegiar la posición de las provincias menos pobladas.

   Ante esta situación no debe sorprendernos que la composición del Senado haya sido objeto de duras críticas y que de manera casi unánime se defienda la necesidad de reformarla con el fin de potenciar la representación de las comunidades autónomas.

2. El Bicameralismo Asimétrico

   Las Cámaras están igualadas por lo que respecta al estatuto orgánico, los periodos de sesiones, los diferentes aspectos de la autonomía parlamentaria, los privilegios colectivos, los privilegios de los parlamentarios y las reglas de organización y de funcionamiento. Las diferencias entre las Cámaras se exteriorizan en las funciones que la Constitución les atribuye. El bicameralismo español es asimétrico porque hay atribuciones propias de una Cámara en las que la otra no interviene.

   Si exceptuamos lo que afecta al Art. 155.1 de la Constitución Española, la asimetría favorece al Congreso de los Diputados. Ejemplos de asimetría que favorecen al Congreso, ya que es el único organismo que interviene en los casos siguientes:

   • La investidura del Presidente del Gobierno.
   • La moción de censura.
   • La cuestión de confianza.
   • El control de los decretos-ley.
   • Los estados excepcionales.
   • La autorización para celebrar un referéndum consultivo.

   Las desigualdades entre las Cámaras se manifiestan asimismo en las funciones que ejercen de manera compartida. El mejor ejemplo de lo que decimos se encuentra en la función legislativa, donde se pone de relieve que la función del Senado es la de Cámara de segunda lectura y que las diferencias que pueda introducir –por medio del veto o de enmiendas– en lo que se refiere al proyecto que le remite el Congreso, acaban siendo resueltas por la Cámara Baja sin la posterior intervención del Senado.

   La desigualdad afecta también a las materias relacionadas con el Estado de las Autonomías, aunque en algunos supuestos se matice con criterios favorables a potenciar la participación decisoria del Senado. La subordinación funcional del Senado –unida a la no-especialización, ni técnica ni funcional– y la falta de diferenciación política en la composición hace razonable plantearse su reforma y que sea el mismo Senado el que impulse los primeros pasos. Los primeros pasos de la reforma permiten presumir que se pretende llegar a configurar una Cámara que refuerce en su composición la representación de las comunidades autónomas y que busque la especialización funcional en las cuestiones que afectan al Estado autonómico.

2.2. La Composición de las Cámaras

2.2.1. El Congreso de los Diputados

La Constitución prevé en el artículo 68 el marco del sistema electoral del Congreso de los Diputados. Esta normativa se desarrolla mediante la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General (LOREG).

Según la Constitución, el Congreso tendrá un mínimo de 300 diputados y un máximo de 400, y será la ley electoral la que concrete su número, que está fijado en 350; cifra que se mantiene desde las elecciones de junio de 1977.

Las circunscripciones electorales son las provincias y las ciudades de Ceuta y Melilla. Sobre la distribución de los escaños entre las circunscripciones, la Constitución establece lo siguiente:

1. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una por un diputado.
2. La ley electoral distribuirá el número total de diputados, asignará una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuirá los otros en proporción a la población.

De acuerdo con estas pautas, el Art. 162 de la LOREG fija los criterios para la distribución de los escaños en el Congreso de la manera siguiente:

1. El Congreso está formado por 350 diputados.
2. A cada provincia le corresponde un mínimo inicial de 2 diputados. Las poblaciones de Ceuta y Melilla están representadas cada una por 1 diputado.
3. Los 248 diputados restantes se distribuyen entre las provincias en proporción a la población, de acuerdo con el procedimiento siguiente:
   1. Se obtiene una cuota de reparto que resulta de dividir por 248 la cifra total de la población de derecho de las provincias peninsulares e insulares.
   2. Se adjudican a cada provincia tantos diputados como resulten, en números enteros, de dividir la cifra de la población de derecho de la provincia por la cuota de reparto.
   3. El resto de los diputados se asignan a razón de 1 por cada una de las provincias cuyo cociente, obtenido de acuerdo con lo que prevé el apartado anterior, tenga una función decimal mayor.
4. El decreto de convocatoria debe especificar el número de diputados que habrá que escoger en cada circunscripción.

La fórmula electoral establecida en la LOREG es la representación proporcional variante D'Hondt. El número elevado de circunscripciones (50) devalúa los efectos de la proporcionalidad, en favor de criterios mayoritarios, en todas las provincias que eligen menos de 7 diputados.

De acuerdo con el Art. 163 de la LOREG la atribución de escaños en cada circunscripción sigue las reglas siguientes:

1. No se tienen en cuenta las candidaturas que no hayan obtenido, por lo menos, el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción.
2. Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por el resto de candidaturas.
3. Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etc., hasta un número igual al de escaños de cada circunscripción y se hace un cuadro de cocientes.
4. Los escaños de cada circunscripción se atribuyen a las candidaturas que obtengan cocientes más altos en el cuadro, atendiendo a un orden decreciente.
5. Los escaños correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candidatos que están incluidos en ella por el orden en que aparecen en las listas.

Las candidaturas son listas completas, ordenadas, cerradas y bloqueadas. En consecuencia, la selección de los candidatos la hace el promotor de la lista (partidos políticos, coaliciones o agrupaciones electorales). El elector únicamente puede mostrar preferencia por una candidatura, pero no puede confeccionar su propia lista mezclando candidatos de listas diferentes ni expresar preferencia entre los candidatos de una misma lista.