Conceptos Esenciales del Derecho Administrativo y la Administración Pública Española

1. Derechos de los administrados

Los ciudadanos, en sus relaciones con la Administración Pública, tienen derecho a:

• Exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio.
• Obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de estos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.
• Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
• Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
• Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
• Recibir un trato respetuoso por parte de las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
• Obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
• Usar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en la Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.

2. El Acto Administrativo: Definición y Elementos

Es una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo, realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.

Sus elementos son:

• Subjetivo: El órgano competente que emite el acto.
• Objetivo: El contenido del acto, que debe ser lícito, posible, determinado o determinable.
• Causal: La adecuación a los fines que justifican la potestad ejercida.
• Teleológico: El fin público perseguido por el acto.
• Formal: Los requisitos de forma y procedimiento establecidos por la ley.

3. Tipos de Actos Administrativos

Los actos administrativos se pueden clasificar en:

• Actos resolutorios: Ponen fin al procedimiento.
• Actos de trámite: Impulsan el procedimiento hacia su resolución.
• Actos que causan estado: Ponen fin a la vía administrativa y solo pueden ser recurridos en vía contencioso-administrativa o mediante recurso extraordinario de revisión.
• Actos que no causan estado: No ponen fin a la vía administrativa y pueden ser recurridos en alzada ante el superior jerárquico.
• Actos firmes: Aquellos contra los que no cabe recurso alguno, ni administrativo ni judicial (salvo el extraordinario de revisión).
• Actos no firmes: Aquellos contra los que todavía cabe interponer algún recurso.
• Actos favorables o declarativos de derechos: Amplían la esfera jurídica del administrado.
• Actos de gravamen: Restringen derechos, imponen obligaciones o sanciones.
• Actos expresos: Manifestados formalmente por escrito.
• Actos tácitos: Se deducen de actuaciones de la Administración.
• Actos presuntos: Producidos por silencio administrativo.

4. Notificación y Publicación de Actos Administrativos

Notificación

Deberán notificarse a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. La notificación es, por regla general, el medio para dar a conocer los actos administrativos a los interesados.

Publicación

Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. La publicación sustituye a la notificación o la complementa en determinados casos (ej. procedimientos selectivos, concurrencia competitiva, actos dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas).

5. Invalidez de los Actos Administrativos

La invalidez se manifiesta en diferentes grados:

• Actos nulos de pleno derecho: Son aquellos que incurren en las causas de nulidad establecidas por la ley, como:
  • Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
  • Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
  • Los que tengan un contenido imposible.
  • Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
  • Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
  • Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
  • Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.
• Actos anulables: Son aquellos que incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, que no sea causa de nulidad de pleno derecho. En particular:
  • Los actos que incurran en defectos de forma que carezcan de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o den lugar a la indefensión de los interesados.
  • La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas (solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo).
• Actos irregulares (o irregularidades no invalidantes): Son aquellos vicios o defectos que no se adecuan plenamente al ordenamiento jurídico pero que no son lo suficientemente graves como para determinar la nulidad o anulabilidad del acto. No invalidan el acto, aunque pueden tener otras consecuencias (ej. responsabilidad disciplinaria).

6. El Procedimiento Administrativo: Definición y Fases

Es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. Su objetivo es garantizar la legalidad, acierto y eficacia de la decisión final, así como los derechos de los interesados.

Las fases principales son:

• Iniciación:
  • De oficio: Por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
  • A solicitud del interesado: Mediante solicitud que reúna los requisitos legales.
• Ordenación e Instrucción (Desarrollo): Conjunto de actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Incluye:
  • Alegaciones.
  • Pruebas.
  • Informes (preceptivos o facultativos, vinculantes o no vinculantes).
  • Trámite de audiencia e información pública.
• Terminación:
  • Resolución (expresa): Estimatoria o desestimatoria.
  • Silencio administrativo (resolución presunta): Positivo o negativo, según el caso.
  • Otras formas (terminación anormal): Desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad material, terminación convencional.

7. Formas de Terminación del Procedimiento Administrativo

• Terminación normal: Se produce cuando se dicta la resolución final del procedimiento, en la que se han de resolver todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. También se considera terminación normal la producida por silencio administrativo.
• Terminación anormal: Ponen fin al procedimiento sin una resolución sobre el fondo del asunto. Incluyen:
  • Terminación convencional: Acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción.
  • Desistimiento: El interesado manifiesta su voluntad de abandonar su solicitud o el procedimiento ya iniciado (afecta solo al procedimiento).
  • Renuncia: El interesado manifiesta su voluntad de abandonar el derecho subjetivo que ejercitaba a través del procedimiento (afecta al derecho mismo).
  • Caducidad del procedimiento: Se produce por la paralización del procedimiento por causa imputable al interesado durante el plazo establecido, o por inactividad de la Administración en procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen.
  • Imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas.

8. El Silencio Administrativo

Existe cuando la Administración no notifica una resolución expresa en el plazo máximo exigido para resolver un procedimiento iniciado a solicitud del interesado o en procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos favorables.

El silencio administrativo tiene como finalidad garantizar los derechos de los ciudadanos ante la inactividad de la Administración. La ley obliga a la Administración a resolver siempre expresamente.

El sentido del silencio puede ser:

• Positivo (estimatorio): Es la regla general en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. El silencio equivale a una estimación de la solicitud, generando un acto presunto favorable.
• Negativo (desestimatorio): Opera en casos específicos tasados por ley (ej., ejercicio del derecho de petición, solicitudes cuya estimación implicaría transferir facultades sobre dominio público, procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, etc.) o cuando una norma con rango de ley o norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Permite al interesado interponer los recursos procedentes.

El silencio se configura como una forma de terminación del procedimiento, aunque subsiste la obligación de la Administración de resolver expresamente sin vinculación al sentido del silencio (salvo en silencio positivo).

9. Recursos Administrativos

Son los medios que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los interesados para impugnar los actos administrativos ante la propia Administración, solicitando su anulación o reforma. Los recursos ordinarios son:

• Recurso de Alzada: Se interpone contra actos que no ponen fin a la vía administrativa, ante el órgano superior jerárquico del que los dictó.
• Recurso Potestativo de Reposición: Se interpone contra actos que ponen fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó, antes de acudir a la vía contencioso-administrativa. Es potestativo, pudiendo el interesado optar por interponerlo o acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Existe también el Recurso Extraordinario de Revisión, que procede contra actos firmes en vía administrativa bajo circunstancias tasadas (error de hecho, aparición de documentos esenciales, etc.).

10. Resolución de los Recursos Administrativos

La resolución de un recurso administrativo puede ser:

• Estimación total o parcial: El acto impugnado y su resolución quedan anulados total o parcialmente, o se modifica el acto.
• Desestimación: Se confirma el acto impugnado por considerarlo ajustado a Derecho.
• Inadmisión: El recurso no cumple los requisitos formales o de procedibilidad para ser tramitado (ej., falta de legitimación, interposición fuera de plazo, acto no recurrible).

11. Derecho de Acceso a la Información Pública (General)

Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, entendida como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley de Transparencia y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Este derecho incluye el acceso a información sobre:

• Identificación, fines, competencias, estructura, funcionamiento y localización de organismos y unidades administrativas.
• Requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que los ciudadanos se propongan realizar.
• Tramitación de procedimientos, incluyendo los plazos y sentido del silencio administrativo, servicios públicos y prestaciones.
• Cualquier otro dato que tengan necesidad de conocer en sus relaciones con las Administraciones Públicas, en su conjunto o con alguno de sus ámbitos de actuación.

12. Derecho a la Información sobre Procedimientos en Tramitación

Este es un aspecto específico del derecho a la información, que permite a los interesados en un procedimiento conocer:

• El estado o contenido de los procedimientos en tramitación en los que tengan la condición de interesados.
• La identificación de las autoridades y personal al servicio de la Administración Pública bajo cuya responsabilidad se tramiten dichos procedimientos.

13. Fuentes de Información Administrativa

Las fuentes de información que maneja o genera la Administración pueden clasificarse en:

• Personales: Sujetos que, por su actividad personal o profesional, generan o transfieren información (ej., funcionarios, expertos).
• Institucionales: Colectivos o asociaciones institucionalmente identificadas que generan, contienen o transfieren información o conocimientos (ej., organismos públicos, colegios profesionales, universidades).
• Documentales: Todo soporte físico o electrónico que genere, contenga o transfiera información y sea considerado como un documento (ej., expedientes, bases de datos, archivos, publicaciones oficiales).

14. Publicaciones Oficiales

Son los medios oficiales para la publicación de normas, disposiciones, actos administrativos y otras informaciones relevantes. Incluyen:

• Boletín Oficial del Estado (BOE).
• Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE).
• Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas (ej., BOCM, DOGC, BOJA).
• Boletines Oficiales de las Provincias (BOP).
• Boletines o Tablones de Edictos de los Ayuntamientos.
• Boletines Oficiales de los Ministerios (aunque menos comunes hoy en día, centralizados en el BOE).

15. Tipos de Empleados Públicos

El personal al servicio de las Administraciones Públicas se clasifica en:

• Funcionarios de carrera: Son aquellos que, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. Figuran en las correspondientes plantillas y sus retribuciones se consignan en los presupuestos.
• Funcionarios interinos: Son los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias: existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera, sustitución transitoria de los titulares, ejecución de programas de carácter temporal, o exceso o acumulación de tareas.
• Personal laboral: Es aquel que, en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. Puede ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.
• Personal eventual: Es aquel que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin. Su nombramiento y cese son libres y no permanentes.

16. Sistemas Selectivos de Acceso al Empleo Público

Los sistemas habituales para la selección de funcionarios de carrera y personal laboral fijo son:

• Oposición: Consiste en la celebración de una o más pruebas para determinar la capacidad y la aptitud de los aspirantes y fijar su orden de prelación.
• Concurso: Consiste únicamente en la comprobación y calificación de los méritos de los aspirantes según baremo y la fijación de su orden de prelación.
• Concurso-oposición: Consiste en la sucesiva celebración de los dos sistemas anteriores (primero oposición y luego concurso de méritos) dentro del mismo proceso selectivo.

Estos sistemas deben garantizar los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

17. La Contratación del Sector Público

Además de realizar tareas de regulación, gestión y control, la Administración interactúa con los ciudadanos y empresas a través de la contratación. Cuando la Administración no puede realizar una obra o prestar un servicio por sí misma, contrata a terceros (empresas o particulares) para que lleven a cabo esta tarea, siempre que reúnan los requisitos exigidos y superen los procesos de selección establecidos.

Las formas o procedimientos principales de adjudicación de contratos son:

• Procedimiento abierto: Todo empresario interesado puede presentar una proposición.
• Procedimiento restringido: Solo pueden presentar proposiciones aquellos empresarios que, a su solicitud y en atención a su solvencia, sean seleccionados por el órgano de contratación.
• Procedimiento negociado: El contrato se adjudica al licitador justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios de ellos (aplicable en casos tasados).
• Diálogo competitivo: Se dirige a contratos particularmente complejos. El órgano de contratación dirige un diálogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirán de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta.
• Procedimiento de asociación para la innovación: Tiene como finalidad el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores y la compra ulterior de los suministros, servicios u obras resultantes.
• Adjudicación directa (Contrato menor): Para contratos de importe reducido, según los umbrales fijados por la ley.

18. Tipos de Contratos del Sector Público

Los tipos de contratos más comunes son:

• Contrato de obras: Tiene por objeto la realización de una obra (construcción, reforma, reparación, conservación, demolición) o la realización por cualquier medio de una obra que responda a las necesidades especificadas por la entidad del sector público contratante.
• Contrato de concesión de obras: Tiene por objeto la realización por el concesionario de algunas de las prestaciones del contrato de obras, incluida la restauración y reparación de construcciones existentes, así como la conservación y mantenimiento de los elementos construidos. La contrapartida para el concesionario consiste, bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado del de percibir un precio.
• Contrato de concesión de servicios: Aquel en cuya virtud uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o varias personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio cuya prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida, bien por el derecho a explotar los servicios objeto del contrato, o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio.
• Contrato de suministro: Tiene por objeto la adquisición, el arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles.
• Contrato de servicios: Tiene por objeto prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o suministro.
• Contratos mixtos: Contienen prestaciones correspondientes a varios tipos de contratos.

19. Requisitos Generales de las Subvenciones Públicas

Para que una aportación dineraria de la Administración sea considerada una subvención, generalmente debe cumplir los siguientes requisitos:

• Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
• Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
• Que tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

20. Finalidad de las Ayudas y Subvenciones Públicas

Las Administraciones Públicas invierten en sus ciudadanos y en el tejido social y económico a través de ayudas, becas y subvenciones. Estas herramientas apoyan iniciativas ciudadanas y empresariales, contribuyen a paliar dificultades económicas o sociales y fomentan actividades consideradas de interés general.

Cubren una amplia variedad de ámbitos, desde la política social (ej., ayudas a la dependencia, discapacidad, familias numerosas) hasta el apoyo a sectores económicos específicos (ej., agricultura, industria, cultura, I+D+i), pasando por la educación (becas), el empleo o la vivienda.