Conceptos, Elementos y Clases de Actos Administrativos: Procedimientos y Validez

1. Definición de Acto Administrativo

Es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

Profundizaremos en sus partes:

A) Se dice que el Acto Administrativo es una declaración intelectual.

B) La declaración puede ser de voluntad, juicio, conocimiento o deseo.

C) La declaración ha de ser hecha por la Administración.

D) La declaración se hace como un acto de ejercicio de la potestad administrativa.

E) La potestad administrativa ejercitada ha de ser diferente de la potestad reglamentaria.

2. Elementos del Acto Administrativo

2.1. Subjetivos

La Administración se compone de órganos a través de los que se manifiesta y que son los que van a ejercitar su capacidad de obrar. Los órganos creados por la propia Administración tienen asignadas sus competencias de forma clara a través de la norma.

Las competencias que se atribuyen a los órganos se pueden analizar en función de:

• La materia asignada.
• El territorio.
• El tiempo.

2.2. Objetivos

La propia norma establece que han de explicarse los motivos por los que se produce el acto, esto es, el presupuesto de hecho. Si no se cumplen los presupuestos de hecho, entonces el propio acto puede quedar invalidado.

La Administración persigue el cumplimiento de los intereses generales de la sociedad, pero al plantear cada acto administrativo deberá precisar con más detalle, atendiendo a la especificidad del acto, las motivaciones que atienden a la consecución de tal fin. La causa, que es la razón que justifica cada acto, en realidad es la adecuación de los actos administrativos a los fines asignados a la Administración.

2.3. La Declaración y su Contenido

La propia definición de acto administrativo nos indica que este consiste en una declaración de voluntad, de juicio, conocimiento o deseo. Además, la Administración puede incluir cláusulas accesorias en sus actos, de forma que puede establecer condiciones, plazos, modos y reservas, todo ello siempre dentro del marco legal, es decir, atendiendo en todo momento a las limitaciones que marca la norma.

2.4. Objeto

Ha de ser lícito, determinado y posible para que tenga validez en toda su extensión, de lo contrario, el acto estará vacío.

2.5. Elementos Formales

2.5.1. El Procedimiento

Es la vía a través de la cual se manifiesta o elabora la declaración del acto administrativo por parte de la Administración como sujeto activo. La falta de seguimiento del procedimiento puede determinar la invalidez del acto.

2.5.2. La Forma

La forma de expresión del acto administrativo está también regulada, siendo la escrita la que se usa normalmente, a menos que la naturaleza del mismo exija o permita otra forma de expresión más adecuada. El expediente es la forma adecuada de seguimiento del propio procedimiento. Sin embargo, permite el ejercicio de competencias de forma verbal, pero según menciona, en los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se trata de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya citado de forma verbal con expresión de su contenido.

Hay que diferenciar la idea de publicación, dirigida a una globalidad de sujetos sin concretar, o la notificación, dirigida a uno o varios sujetos concretos. En ambos casos, se supone que los sujetos interesados tienen el acceso adecuado a la información de su interés que se vaya produciendo en el proceso.

En cuanto al contenido de la Forma:

• Los actos que limiten derechos objetivos o intereses legítimos.
• Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones administrativas, de actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
• Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de organismos consultivos.
• Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo.
• Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
• Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

Aunque la ley no determina una forma de contenido concreto de los actos administrativos, los resolutorios suelen tener las siguientes partes:

• Encabezamiento: donde se indicará datos generales de identificación tales como número de expediente, fecha de iniciación.
• Preámbulo: refiriendo los actos preparatorios (solicitudes, informes).
• Referencia a la consulta, si se ha dado a algún órgano consultivo.
• Valoración jurídica de los hechos en que se funda la resolución.
• Autoridad que emite el acto y norma legal en que se funda su competencia.
• Parte dispositiva o resolutoria propiamente dicha.
• Especificación de si es un acto definitivo o no, recursos que procedan en caso de no serlo y ante quién pueden presentarse y en qué plazo.
• Notificación al interesado/s.
• Lugar y fecha.
• Firma (original con referencia a circunstancias especiales).

3. Clases de Actos Administrativos

A) Atendiendo al número de Órganos implicados en el acto:

• Simple: cuando el acto proviene de un solo órgano. Ejemplo: policía dirigiendo el tráfico.
• Complejo: cuando el acto proviene de más de un órgano. Ejemplo: acuerdo del consejo de ministros.

B) Atendiendo a los efectos sobre los administrados:

• Actos favorables: amplían las posibilidades jurídicas del administrado, entre este tipo de actos están:
  • Admisiones: atribuyen al administrado un estatus jurídico. Ejemplo: realizar una matrícula de estudio en un centro oficial.
  • Concesiones: adjudican a determinados sujetos potestades bajo control administrativo. Ejemplo: concesión oficial de la línea de autobuses Madrid-Alicante.
  • Autorizaciones: eliminación de determinados límites previos establecidos por la propia administración. Ejemplo: instalación de un kiosco en una feria.
  • Aprobaciones: requisitos posteriores a la realización de determinados hechos que necesitan de las mismas para su validez. Ejemplo: subvención municipal a una actividad ya realizada.
  • Dispensas: actos favorables que dispensan sobre una prohibición general anterior. Ejemplo: licencia de apertura de un garaje.
• Actos de gravamen: son los que restringen las posibilidades jurídicas del administrado:
  • Actos de sanción: retribución negativa de una conducta ilegítima. Ejemplo: multa.
  • Expropiaciones: transferencia de unos derechos privados a la esfera pública.
  • Órdenes preceptivas: las que establecen determinadas conductas restrictivas a los administrados. Ejemplo: uso de casco o cinturón en tráfico.
  • Prohibiciones: exclusión de conductas del administrado que previamente eran posibles. Ejemplo: limitación de la velocidad de circulación.

C) Según se dirijan a una persona o grupo de personas:

• Actos singulares. Ejemplo: solicitud de una vivienda social.
• Actos generales. Ejemplo: bando municipal.

D) Según se manifiesten formalmente por escrito o sean consecuencia del silencio administrativo:

• Actos expresos: manifestados formalmente por escrito. Ejemplo: concesión de una beca de estudios.
• Actos presuntos: los que se manifiestan como consecuencia del silencio administrativo, que puede ser positivo o negativo. Ejemplo: solicitud de una licencia de apertura de un local de negocios que reúne los requisitos legales y que no es contestada por la Administración.

E) Según la actuación de la administración en el momento de dictarlo:

• Actos reglados: la administración se limita a aplicar una norma que señala la decisión a tomar.
• Actos discrecionales: la administración actúa de forma discrecional atendiendo a las posibilidades legales, pero siempre subordinada al interés general y motivando el acto. Ejemplo: concesión de la instalación de una terraza a un bar en la vía pública.

F) Según la fase del procedimiento en que se produce:

• Actos definitivos: ponen fin a un expediente con carácter resolutorio. Ejemplo: entrega del carné de conducir.
• Actos de trámite: forman parte de un expediente sin llegar a su fin. Ejemplo: anuncios en prensa de un concurso de obras por parte del ayuntamiento.

4. La Eficacia de los Actos Administrativos

Se produce en el mismo momento en que la administración realiza la declaración formal. La eficacia es la capacidad de la administración de llevar hasta el final, con todas sus consecuencias, la ejecución del acto. Los actos administrativos que dicta la administración no tienen por qué ser válidos: pueden haber incurrido en vicios que hagan que no lo sean. Al ser eficaces desde la fecha en que son dictados, el administrado que observe la existencia de un vicio se verá obligado a impugnarlo por vía administrativa o contencioso-administrativa. Se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

4.1. Condiciones para la Eficacia

La eficacia puede quedar demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Las circunstancias que aplazan la eficacia de un acto atienden o a un plazo o a un suceso futuro.

a) La Aprobación por parte de una autoridad superior es requisito imprescindible para la eficacia si lo exige el acto. Si, no obstante, este se lleva a término, será válido pero carecerá de eficacia mientras no se tenga la debida aprobación.

b) La Notificación: Requisito imprescindible que han de cumplir los actos administrativos que afecten a derechos o intereses. Estos deben cumplir unos requisitos formales:

• Ha de ser cursada en el plazo de 10 días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado.
• Ha de contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es definitivo o no en la vía administrativa.
• Ha de especificar los recursos que procedan, el órgano ante el que se han de presentar y los plazos para su interposición.
• Ha de practicarse de forma que quede constancia de su recepción por el interesado, indicándose fecha, identidad y contenido del acto.

=La posibilidad de realizar la notificación implica que se conoce al interesado, que es claramente identificable y se le puede notificar en un lugar, pero no siempre es posible, aun teniendo todos los datos, el medio que se aplicará dependerá de cuál sea la administración de la que proceda el acto a notificar y el ámbito del órgano que lo dicte.

c) La Publicación: Esta sustituirá a la notificación surtiendo los mismos efectos:

1. Cuando el acto tenga por destinatarios a una pluralidad indeterminada de personas.

2. Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, habrán de ser indicados los medios y lugares de las sucesivas notificaciones.

=Los contenidos de la publicación han de ser los mismos que los de la notificación. Siempre que el procedimiento lo requiera o el órgano competente lo considere por razones de interés público, se procederá a la publicación del acto administrativo. La notificación por medio de anuncios o publicación se limita legalmente en los casos en que puedan resultar lesionados derechos o intereses legítimos.

5. Validez e Invalidez de los Actos Administrativos

A pesar de que los actos administrativos se presuponen válidos, puede ocurrir que a veces no cumplan con los requisitos marcados por la ley. Por este motivo, dependiendo del nivel de incumplimiento o defecto, se puede llegar a:

5.1. Nulidad de Pleno Derecho

Los que:

a) Lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Sean dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de materia o territorio.

c) Tengan un contenido imposible.

d) Sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.

e) Sean dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

=También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la constitución, leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior. La declaración de nulidad la podrá hacer la propia administración por propia iniciativa o a solicitud del interesado, contando con el previo dictamen favorable del consejo de estado u órgano consultivo de la comunidad autónoma, si lo hubiera.

5.2. Anulabilidad

Los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, que no es sino la aplicación del poder del órgano competente a fines no considerados en el ordenamiento jurídico que posibilita el acto. Los requisitos para poder revisar el acto son los mismos, salvo que el tiempo de reclamación está limitado a 4 años.

5.3. Irregularidades no Invalidantes

Aquellas irregularidades que, por ser de importancia menor, no llegan a hacer del acto administrativo un acto anulable.

Fases del Procedimiento Administrativo

Es la forma de actuar en materia administrativa. El procedimiento consta de las siguientes fases: iniciación, desarrollo y terminación. El expediente del procedimiento está formado por los documentos que se generan en las diferentes fases del proceso, es la base que permitirá llegar a la resolución.

1. Documentos del Procedimiento Administrativo

Los ciudadanos participan de forma activa en el procedimiento administrativo mediante lo que se denomina Documento de los Ciudadanos, estos no son documentos públicos administrativos en sentido estricto, puesto que solo tienen la consideración de documento público administrativo los documentos válidamente emitidos por los órganos de las administraciones públicas. Los documentos más comunes son: solicitudes, denuncias, alegaciones y recursos. Cada uno de los documentos se utiliza en un momento o fase diferente del procedimiento administrativo; si la solicitud inicia el procedimiento, la denuncia puede promover la iniciación del procedimiento, las alegaciones sirven para aportar nuevos datos o documentos y se realiza una vez iniciado el procedimiento, y los recursos sirven para impugnar una resolución de un órgano administrativo con la cual el ciudadano interesado discrepa.

2. Iniciación del Procedimiento Administrativo

Puede realizarse de dos maneras:

2.1. Iniciación de Oficio

Es la que realiza la propia administración por acuerdo de un órgano competente, partiendo la iniciativa del propio órgano, de una orden superior, de una petición razonada de otros órganos o por denuncia. Hay que resaltar que el procedimiento no se inicia por el mero hecho de una denuncia, sino que el propio órgano competente ha de valorar la conveniencia o no de llevarlo a cabo, por lo que en ningún caso se inicia el procedimiento hasta que lo decide el órgano.

2.2. Iniciación a Instancia de Particular: la Solicitud

Se ejercita mediante una solicitud, que es un documento mediante el cual los ciudadanos se dirigen a la Administración para realizar una o varias peticiones. Tanto la solicitud como cualquier otro documento debe contener la siguiente información:

• Identificación: se deberá indicar el nombre, apellidos, DNI del interesado o de la persona que lo represente.
• Hechos, razones y petición en que se concrete con toda claridad la solicitud.
• Lugar y fecha en que se presente la solicitud.
• Firma del solicitante o acreditación de autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
• Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
• Soporte Documental: no solo son por escrito, sino por cualquier otro medio, siempre que sean compatibles con los medios técnicos de que disponga la administración. Estos han de ser admitidos en los registros ante los que el ciudadano los presente.
• Medios y lugar de notificación: el interesado deberá indicar en el documento que presente el medio por el que prefiera recibir la notificación (carta, fax, mensajero, correo especial, soporte informático) siempre que el medio elegido permita tener constancia de la recepción por parte del interesado o su representante, así como la fecha, identidad, lugar y contenido del acto notificado.

Al presentar el interesado la solicitud, este puede exigir un recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose la copia de la misma. Los ciudadanos tienen derecho a la devolución de los originales, salvo cuando estos deban constar en el expediente. Cuando el procedimiento sea iniciado por un grupo de interesados que pretenden resolver un asunto idéntico en fundamento y contenido, se podrá hacer una única solicitud en la que se identifiquen a todos ellos y al representante, si así se decide, y en caso de no figurar, se entenderá como tal el primer interesado que se mencione en la solicitud.

2.2.1. Métodos Normalizados de Solicitudes

En muchas ocasiones, la solicitud ha de ajustarse a un modelo establecido, que se utiliza cuando se trata de procedimientos en los que se presume que haya un gran número de solicitudes. Los modelos pueden ser facilitados de forma gratuita por los órganos competentes o por las oficinas de información administrativas, y en algunos casos se publica en el BOE o en departamentos de venta de documentos de los organismos administrativos o estancos. Si se ha de presentar un modelo normalizado, se podrá acompañar de los elementos que estime conveniente para completar los datos del modelo.

2.2.2. Lugar de Presentación

La solicitud se puede presentar en los registros de cualquier órgano administrativo, sea de la administración general del estado o de las comunidades autónomas, así como en los registros de la administración local, siempre que exista un convenio. O por las oficinas de correos.

2.2.3. Solicitud

Es un documento mediante el cual los ciudadanos realizan peticiones a la administración. La solicitud se estructura en las siguientes partes:

• Encabezamiento: figurarán el nombre, apellidos y DNI del solicitante.
• Exposición: consiste en la explicación de los motivos por los que se presenta la solicitud.
• Solicitud: conteniendo la petición que se realiza.
• Información complementaria: la solicitud se puede acompañar de los documentos que se estimen necesarios para precisar el contenido.

2.2.4. Denuncia

Documento mediante el cual un ciudadano pone en conocimiento de la administración hechos que pueden dar lugar a la iniciación de un procedimiento administrativo. El contenido y la estructura de la denuncia son muy similares a los de la solicitud, si bien el apartado “exposición” se denomina “denuncia”, que consiste en la explicación de forma ordenada de los hechos denunciados.

3. Desarrollo del Procedimiento Administrativo

Se diferencian cuatro actuaciones distintas:

A) Impulso: el procedimiento será impulsado de oficio por la propia administración.

B) Actos de instrucción: han de practicarse de forma que se acomoden a las necesidades de los interesados. Se clasifican en:

• Alegaciones: documentos mediante los cuales los interesados exponen los datos, hechos o argumentos que se desea que tenga en cuenta el órgano que ha de resolver.
• Informes: en determinados casos, es necesario que haya especialistas que emitan en un plazo de 10 días informes que pueden ser o no ser vinculantes.
• Pruebas: son el medio que acredita los hechos. Las ordena la administración, para lo cual se fija un plazo máximo de 30 días y un mínimo de 10. También pueden ser propuestas por los interesados.
• Audiencia: trámite que se realiza una vez finalizado el expediente a fin de que el interesado pueda, con toda la información, hacer alegaciones o aportación de nuevos documentos. Las alegaciones de esta fase se denominan “alegaciones en trámites de audiencia”.

C) Información pública: cuando el asunto lo requiere, se publicará en el boletín oficial correspondiente.

D) Actuación de los interesados.

Terminación del Procedimiento Administrativo

Se puede producir por las siguientes causas:

1. Resolución de la Administración

Cuando se produce una resolución, esta ha de responder a todas las cuestiones planteadas por el interesado y las derivadas del procedimiento, sin que en ningún caso la situación inicial de la que parte el interesado resulte empeorada o agravada. Esta puede ser:

• Estimatoria: cuando el órgano accede a la propuesta.
• Desestimatoria: cuando el órgano no accede a la propuesta.
• Combinación de las anteriores: cuando el órgano estima parte de las pretensiones del interesado y desestima otra parte.
• Inadmisible: cuando la solicitud o pretensión del interesado no puede ser admitida a trámite por no reunir las condiciones adecuadas.

=Las resoluciones han de contener los siguientes datos:

• Información suficiente sobre los recursos que proceden.
• Órgano administrativo o judicial ante el que se pueden presentar los recursos.
• Plazos para la interposición del recurso.

=La falta de los datos mencionados puede invalidar la resolución, ya que el interesado puede quedar indefenso. El interesado procederá a interponer recurso cuando la resolución desestime en todo o en parte su pretensión.

2. Desistimiento del Interesado

El interesado desiste de proseguir en su actuación por cambiar de criterio, dejando sus derechos inalterados y pudiendo reiniciar el procedimiento en caso de que le vuelva a interesar.

3. Renuncia del Interesado

El interesado renuncia expresamente a sus derechos sin que pueda disponer de ellos nuevamente.

4. Declaración de Caducidad

Se produce cuando el interesado ha de aportar una documentación o unos datos imprescindibles para la continuación del procedimiento y no atiende a su obligación. En el plazo de 3 meses a partir de la notificación de paralización, se declarará la caducidad. Sin embargo, en caso de ser materia de interés general, no se declarará la caducidad.

5. Imposibilidad Material de Continuar

Se produce cuando es imposible continuar el procedimiento por causas sobrevenidas, como cuando se destruye el objeto del procedimiento o muere el interesado que puede hacer valer su derecho. En este caso, la resolución que se dicte ha de ser motivada.

6. Terminación Convencional

Con el fin de que la administración tenga suficiente capacidad para ofrecer soluciones a los problemas y conflictos en los que se vea obligada a intervenir, la ley prevé un marco general de negociación. La Administración puede celebrar pactos, acuerdos, convenios o contratos con personas públicas o privadas, sujetos a ciertos límites, dando la posibilidad de que tales actos tengan la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos. Deben cumplir los siguientes requisitos:

• No ser contrarios al ordenamiento jurídico ni versar sobre materias no susceptibles de transición.
• Tener por objeto la satisfacción del interés público.

El Silencio Administrativo

Se produce cuando la Administración no se pronuncia de forma expresa. En la actualidad, el silencio administrativo se interpreta como positivo, salvo que la ley disponga lo contrario. Son casos de silencio negativo los relativos al dominio público o al servicio público. Esto, en la práctica, supone que se han de especificar aquellos casos en los que es silencio negativo. En los casos en que tampoco se responde a un recurso interpuesto por el interesado, si el primer silencio es negativo, el segundo es positivo.

1. Los Actos Presuntos

Cuando se supone que quien tenía la obligación de hacerlo, la Administración en el presente caso, lo ha hecho, aunque en realidad se ha callado y no ha actuado. Al suponer que la administración se ha pronunciado, hay que interpretar que lo ha hecho positiva o negativamente. El interesado, de esta forma, tiene una respuesta de forma automática transcurrido el plazo que tiene la administración para pronunciarse. Esto es de vital importancia para que el interesado pueda seguir en su empeño de obtener una respuesta a su solicitud, pues no es su responsabilidad si la Administración no le ha respondido en el tiempo debido.

2. Certificado Acreditativo del Silencio Producido

Para poder acreditar que la Administración no ha respondido a su debido tiempo, el interesado ha de solicitar el certificado de actos presuntos o acreditativos del silencio producido a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo de resolución. Este certificado servirá al interesado para poder acreditar la resolución de su asunto. El certificado ha de ser emitido por el órgano competente en el asunto en el plazo de 15 días desde su solicitud y en él constarán:

• Objeto del procedimiento.
• La fecha de iniciación del procedimiento.
• El vencimiento del plazo para su resolución.
• Los efectos generados por la ausencia de resolución expresa.

=En caso de no emitirse el certificado del silencio producido, el propio resguardo de solicitud del certificado será válido una vez vencidos los plazos correspondientes.

La Revisión de los Actos en la Vía Administrativa

La Administración, como consecuencia de un acto administrativo, dicta una resolución que no siempre ha de considerarse como algo definitivo. Como consecuencia, la administración revisará sus propios actos sin que esto suponga que en posteriores oportunidades el interesado llegue hasta los tribunales contencioso-administrativo si sigue discrepando, pero ya fuera del ámbito administrativo. Las formas de revisión pueden ser tres:

• Mediante un recurso interpuesto por el interesado.
• De oficio por la administración.
• Por revocación del acto por la Administración.

Revisión de Oficio

La Administración puede declarar de oficio la nulidad de los actos que incurran en alguna de las causas de nulidad, para lo cual es necesario el dictamen favorable del Consejo de Estado. Características de la Revisión:

• Iniciativa propia de la Administración pública o a solicitud del interesado.
• Plazo de resolución: 3 meses.
• Silencio Negativo.
• Dictamen del Consejo de Estado: Vinculante para actos que incurren en alguna causa de nulidad. No Vinculante para actos declarativos de derechos cuando exista infracción grave de normas de rango legal o reglamentario y no hayan transcurrido 4 años desde que fueron dictados.

Revocación

La Administración puede revocar en cualquier momento sus actos, siempre que no sean de gravamen o no declarativos de derechos. La revocación no puede ser contraria al ordenamiento jurídico.