Conceptos Clave de Derecho Administrativo: Descentralización, Coordinación y Más

Conceptos Clave de Derecho Administrativo

Descentralización

La descentralización es uno de los principios diferenciadores de los modelos organizativos. Su contrario es la centralización. Ni la descentralización ni la centralización pueden darse de manera absoluta en una organización compleja como la organización administrativa. La descentralización supone que el conjunto de funciones públicas está distribuido por el ordenamiento jurídico entre varias Administraciones Públicas jurídicamente independientes (Estado, CC.AA., Administración Local). A diferencia de la desconcentración, en la que se produce una simple atribución de competencias a los órganos inferiores, pero de una misma Administración.

Coordinación

La coordinación es un principio esencial de la organización administrativa, y así lo reconoce la CE (art. 103.1). Todas las Entidades Públicas desempeñan funciones públicas, sin que puedan existir entre ellas enfrentamientos o conflictos, sino que más bien ha de existir una colaboración entre todas ellas, debiendo estar coordinadas. Las Administraciones Públicas deberán (art. 4 LPC):

• Respetar el ejercicio de sus competencias por las otras Administraciones.
• Tener en cuenta, en el ejercicio de sus propias competencias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
• Facilitar la información (datos, documentos, etc. de que se dispongan) que precisen a las otras Administraciones para el ejercicio de sus competencias.

Colaboración

Los convenios de colaboración constituyen la forma típica por la que se instrumentan las relaciones de colaboración entre las distintas Administraciones Públicas. Dichos convenios obligan a las Administraciones que los celebran, debiendo publicarse en los respectivos Boletines Oficiales de las Administraciones firmantes del convenio. Las cuestiones litigiosas que se deriven del convenio serán resueltas por la jurisdicción contencioso-administrativa o, en su caso, por el Tribunal Constitucional.

Entidades Locales

Comarca

La Comarca es una agrupación de Municipios diferente a la Provincia. La Comarca es una entidad local con personalidad jurídica propia creada para la gestión de unos intereses comunes a varios Municipios situados en la misma zona, y unidos por lazos geográficos, económicos y culturales propios. La LRBRL regula el procedimiento para la creación de Comarcas, cuya decisión corresponde a las Comunidades Autónomas.

Área Metropolitana

Las Áreas Metropolitanas son entidades locales creadas para la gestión de competencias urbanísticas y de servicios comunes a los Municipios integrados en las grandes áreas metropolitanas.

Isla

Las Islas del Archipiélago Canario cuentan con una organización local especial, constituida por el Cabildo Insular, que son los órganos de gobierno y administración de la Isla; se rigen por la normativa propia de las Diputaciones Provinciales. Los Cabildos Insulares tienen atribuidas las mismas competencias que las Diputaciones Provinciales y, además, las que les atribuya el Estatuto Canario y la legislación autonómica canaria. El Presidente del Cabildo es el cabeza de lista que más votos haya obtenido en las elecciones a consejeros del Cabildo. En el Archipiélago Balear, existe lo que se denomina el Consejo Insular, que no es un ente local, sino una institución de la Comunidad Autónoma Balear. El Consejo Insular ostenta el gobierno y representación de la Isla. La organización y funcionamiento del Consejo Insular se regula por la legislación autonómica, respetando la legislación básica del Estado.

Mancomunidades

Las Mancomunidades tienen carácter asociativo. Son entidades locales de carácter institucional creadas de forma voluntaria por varios Municipios para la gestión común de servicios y obras de su competencia. Pueden crearse incluso entre Municipios de diferentes Provincias. Pero están prohibidas las Mancomunidades de Provincias, ya que ello supondría suplantar la Administración de las Comunidades Autónomas. Tienen personalidad jurídica propia e independiente de la de los Municipios que la crean. Estas Entidades Locales se regirán por lo que disponga la legislación autonómica, pero fundamentalmente se rigen por sus Estatutos. La elaboración, modificación y extinción de los Estatutos corresponde a una Asamblea integrada por todos los Concejales de los Municipios que se asocian. El proyecto de Estatutos debe ser aprobado por los Plenos de todos los Ayuntamientos implicados, previo informe de la Diputación Provincial. En los Estatutos se dejará constancia de:

• La denominación de la Mancomunidad y su ámbito territorial.
• Su objeto y finalidad.
• Sus competencias.
• Los órganos de gobierno y reglas de funcionamiento.
• Régimen de recursos económicos.
• Plazo de duración de la Entidad.

Actos Administrativos

Actos Plúrimos

Los actos plúrimos son los actos que aparecen reflejados en una misma relación o publicación, pero que conservan su vida jurídica diferenciada. Ejemplo: la relación de todas las personas admitidas para el ingreso en la Universidad; en este caso hay tantos actos independientes como personas admitidas.

Actos Constitutivos y Declarativos

Los actos constitutivos son los que innovan las relaciones jurídicas de los destinatarios. Los actos declarativos son los que se limitan a certificar, acreditar o inscribir en registros administrativos hechos o situaciones, pero sin alterar las relaciones jurídicas a las que se refieren.

Silencio Administrativo

El silencio administrativo es la ausencia de resolución expresa de un procedimiento en curso. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla. El incumplimiento de esta obligación dará lugar a la responsabilidad disciplinaria del titular del órgano que debió resolver. Es evidente que el deber de resolver no puede quedar indefinidamente abierto dejando a la voluntad de la Administración cuándo resolver un procedimiento. De ahí que la LPC establezca unos plazos dentro de los cuales la Administración debe resolver un procedimiento. Así dispone (art. 42):

a) El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa de un procedimiento será el fijado por la norma reguladora de dicho procedimiento. Pero este plazo no podrá exceder de 6 meses salvo que una norma con rango de Ley o una norma comunitaria europea establezca un plazo mayor.

b) Cuando la norma reguladora del procedimiento no fije el plazo máximo, será de 3 meses. Los citados plazos se contarán:

• En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
• En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

Hemos de señalar que dentro del plazo establecido la Administración no sólo tendrá que resolver el procedimiento sino que además tendrá que notificar la resolución del mismo a los interesados. El cómputo del plazo se interrumpirá:

• Cuando la Administración requiera al interesado para que subsane algún defecto.
• Y, en todo caso, cuando el curso del procedimiento se interrumpa por causa imputable al interesado.

Silencio Positivo

El silencio positivo es un acto presunto por virtud del cual la Administración accede a lo solicitado por el interesado, al no resolver la solicitud de forma expresa en el plazo establecido. El silencio positivo significa que si la Administración no resuelve la solicitud del interesado en el plazo establecido para ello, se entiende que se estima lo solicitado. Se trata de un auténtico acto administrativo que pone fin al procedimiento. Una vez producido el silencio positivo, la Administración sólo dictará resolución expresa posterior si es confirmatoria del silencio positivo, si estima lo solicitado por el interesado. La LPC establece que el silencio será positivo en todos los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, salvo que una ley o norma de Derecho comunitario establezca lo contrario, esto es, el silencio negativo. En los procedimientos en vía de recurso el silencio tiene siempre efectos negativos, con la excepción del recurso de alzada interpuesto frente a actos producidos también por silencio negativo de una solicitud presentada en su día por el recurrente. De esta manera se quiere penalizar el supuesto de un doble silencio administrativo, primero en vía de solicitud y luego en vía de recurso. El acto presunto obtenido por silencio administrativo positivo:

a) Produce efectos desde el vencimiento del plazo máximo de que dispone la administración para dictar el acto expreso y notificarlo.

b) Su contenido se corresponderá exactamente con lo solicitado por el interesado.

c) Podrá acreditarse su existencia por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluida la certificación, que de ser solicitada, deberá emitir el órgano que no resolvió en plazo.

Por último, señalar que a fin de evitar que se puedan obtener por silencio administrativo facultades o derechos contrarios al Ordenamiento Jurídico, la LPC establece la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, expresos o presuntos, que concedan facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su obtención.

Silencio Negativo

El silencio negativo no tiene la consideración de acto administrativo presunto. Se trata de una ficción legal por la que el procedimiento se considera finalizado, pudiendo el interesado entender desestimada su solicitud a los efectos de interponer el recurso pertinente. Aun cuando se haya producido el silencio negativo, la Administración deberá dictar resolución expresa posterior, la cual podrá estimar o desestimar la solicitud del interesado. Hemos de distinguir según se trate de:

a) Procedimientos iniciados a solicitud del interesado

b) Procedimientos en vía de recurso

c) Procedimientos iniciados de oficio.

a) Procedimientos iniciados a solicitud del interesado: la regla general será el silencio positivo, con las siguientes excepciones:

• Los procedimientos en que una ley o norma de Derecho comunitario establezca el silencio negativo.
• En los procedimientos en que se ejerza el derecho de petición previsto en el art. 29 de la CE, el silencio será siempre negativo.
• En los procedimientos que supongan transferencia para el solicitante de facultades sobre el dominio público o un servicio público, el silencio será negativo.

b) Procedimientos en vía de recurso: el silencio será negativo, con la excepción del recurso de alzada interpuesto frente a actos producidos también por silencio. En este caso, el silencio en el recurso de alzada será positivo. De esta manera se quiere penalizar el supuesto de un doble silencio administrativo, primero en vía de solicitud y luego en vía de recurso.

c) Procedimientos iniciados de oficio. En los procedimientos iniciados de oficio el silencio será negativo. Ahora bien, en los procedimientos iniciados de oficio de carácter sancionador, la falta de resolución expresa en el plazo establecido produce la caducidad del procedimiento, cuyos efectos son distintos al silencio.

Vicios de los Actos Administrativos

Nulidad de Pleno Derecho

La nulidad de pleno derecho presenta las siguientes características:

• Constituye la excepción, sólo se da en los supuestos tasados por la Ley.
• Puede ser apreciada de oficio por el Tribunal, aunque no se alegue en el recurso.
• No puede convalidarse en ningún momento.
• Puede impugnarse en cualquier tiempo.

Anulabilidad

La anulabilidad presenta las siguientes características:

• Constituye la regla general.
• No puede ser apreciada de oficio por el Tribunal, debiendo ser alegada en el recurso.
• Es susceptible de convalidación, subsanando el vicio de que adolezca el acto.
• Ha de ser impugnada en los plazos establecidos para recurrir.

Tanto la nulidad de pleno derecho como la anulabilidad una vez declarada surtirán efectos desde que el acto se dictó. Señalar que los actos administrativos pueden tener defectos que no constituyan vicios que determinen su nulidad o anulabilidad, entonces hablamos de irregularidades no invalidantes.

Supuestos de Nulidad de Pleno Derecho

Son nulos de pleno derecho:

a) Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible. Por ejemplo, se ordena el derribo de una edificación que no existe.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal (sea delito o falta) o se dicten como consecuencia de esa infracción penal.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su obtención.

g) Cualquier otro acto cuya nulidad de pleno derecho se establezca expresamente por una ley o norma de Derecho comunitario.

Actos Anulables

Son actos anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico distintas de las anteriores que producen la nulidad de pleno derecho. También son anulables los actos que incurran en desviación de poder. El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Los actos dictados fuera del plazo establecido para ello sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Potestades Administrativas

Las potestades administrativas son los poderes que las normas otorgan a la Administración para la satisfacción de los intereses públicos, quedando los ciudadanos sujetos jurídicamente a los actos que se dicten en el ejercicio de esas potestades. La potestad administrativa implica siempre sumisión de la actuación administrativa a la norma que atribuye la potestad, norma que en todo caso fija el alcance del poder que otorga y los fines que debe servir. Las más importantes potestades son:

• Potestad reglamentaria.
• Potestad de planificación.
• Potestad tributaria.
• Potestad sancionadora.
• Potestad de expropiación.
• Potestad de ejecución forzosa.

Potestades Regladas

Son potestades regladas aquellas cuyos elementos vienen absolutamente determinados por la norma, de manera que el margen de valoración por la Administración es nulo, debiendo limitarse a aplicar lo dispuesto en la norma. Ejemplo: potestad sancionadora.

Potestades Discrecionales

Son potestades discrecionales aquellas en las que la norma deja un margen de valoración a la Administración en su actuación. Debemos diferenciar la discrecionalidad de los supuestos denominados de discrecionalidad técnica. En estos, la Administración no tiene margen de valoración. Por ejemplo, la condición de minusválido se determina en base a unas normas técnicas y no en base a valoraciones subjetivas de la Administración. En estos casos resultaría viciada la decisión de la Administración que se apartara del criterio técnico por una valoración subjetiva de la Administración. También hemos de diferenciar el concepto de discrecionalidad de los llamados conceptos jurídicos indeterminados. En estos conceptos la norma no determina con precisión el alcance de los mismos, así sucede con los conceptos de buena fe, buen padre de familia, justo precio, etc. Sin embargo, en estos supuestos tampoco existe margen de valoración para la Administración, la situación a que se refiere el concepto jurídico indeterminado (por ejemplo, buena fe) existe o no de modo objetivo, con arreglo a criterios sociales o científicos de general aceptación; criterios que vinculan a la Administración en sus decisiones.

Agencias Estatales y Consorcios

Agencias Estatales

Las agencias estatales se crean por autorización de la Ley, aprobándose su Estatuto por Real Decreto. Tienen naturaleza de Entidades de Derecho Público, dotadas de personalidad jurídica propia, que se rigen por la Ley de Agencias Estatales y por sus Estatutos. Los Estatutos deben establecer las funciones a desarrollar por la Agencia, su organización, los medios personales, reales y financieros que se le adscriben y las potestades que se le atribuyen. Los órganos de gobierno de la Agencia son:

• El Presidente, nombrado por el Gobierno del Estado.
• El Consejo Rector.

El funcionamiento de la Agencia se acomoda al contrato de gestión en el que se fijan los objetivos a cumplir y los recursos precisos para su cumplimiento. El personal al servicio de la Agencia puede estar constituido por funcionarios y por personal laboral.

Consorcios

Los Consorcios son entidades con personalidad jurídica propia, constituidas por Entes Públicos de naturaleza territorial o institucional que pertenecen a distintos escalones de la Administración Pública, aunque en el ámbito local también se prevé que puedan formar parte de los Consorcios entidades privadas. Tradicionalmente han sido regulados por la legislación local. Se crean para la gestión de intereses comunes propios de los diversos Entes Públicos que integran el Consorcio. Su regulación fundamental se recoge en su Estatuto, en el cual se deben determinar los fines para los que se crea el Consorcio, su organización y régimen de funcionamiento y su régimen financiero. En sus órganos de gobierno deben tener representación todos los Entes Públicos que constituyen el Consorcio. El Consorcio tiene su propio patrimonio independiente, integrado por los ingresos obtenidos de la actividad que desarrollan y por las aportaciones que deban hacer las Entidades que lo constituyan.