Conceptos Básicos de los Sistemas de Planeamiento y Planes Urbanísticos

Sistemas de Planeamiento y Planes Urbanísticos

Conceptos, Principios y Tipología

Toda normativa urbanística pretende evitar un desarrollo incontrolado del crecimiento de las zonas urbanas o agrícolas y, por tanto, persigue definir un marco operativo que permita la redacción y ejecución del conjunto de forma coordinada.

Las acciones y determinaciones previstas por el plan tienen que someterse a ciertas reglas, no todo está permitido. Los planes tienen que aplicar y desarrollar la ley del suelo, no pudiendo ser la normativa urbanística ajena a esta ley.

Ley del Suelo

Cuando realizamos un plan urbano, parte de unas necesidades, con una estructura piramidal. Una decisión de ámbito nacional puede afectar a una municipal, como puede ser la una carretera nacional, un trasvase de agua, etc. Todo esto puede afectar a un municipio cercano.

• Este planeamiento de ámbito estatal sería un primer nivel, que recibe el nombre de planeamiento director; y normalmente suelen contemplar un horizonte muy dilatado, por lo que sus previsiones corren muchas veces el riesgo de verse alteradas por la evaluación de la realidad.
• El segundo nivel, será el de ámbito de Comunidad autónoma.
• El tercer nivel, son aquellos planes reguladores operativos que afectan el término municipal, denominados planes municipales o planes de ordenación urbana.
• El cuarto nivel, que no se puede dar si no existe uno municipal (ya que se desarrolla en el propio plan municipal), se refiere a ámbitos reducidos y circunstancias particulares de ese municipio.

Las leyes de suelo establecen los siguientes planes:

• Plan Nacional de Ordenación (PNO) (1º nivel)

No se ha llegado a formular nunca, lo más parecido fue un plan director de infraestructuras en 1993, que ni siquiera cuenta con una aprobación formal.

• Plan Director Territorial de Coordinación (PDTC) (2º nivel)

Existe un texto refundido que establece las exigencias del desarrollo regional, las directrices para la ordenación del territorio, el marco físico dentro del que han de desarrollarse las previsiones del propio plan, y el modelo territorial en que ha de integrarse al planeamiento al cual afecte.

Este plan se intentó tres veces su aplicación, pero fracasaron, es anterior al establecimiento de las comunidades autónomas, por lo tanto, cuando surgieron dejaron de lado este plan.

• Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) (3º nivel)

Figura más compleja para la Ordenación Urbana y a ella dedica la ley del suelo la mayor atención. Una de las determinaciones más importantes que debe hacer en plan general, es dividir el territorio del término municipal en las siguientes categorías o tipos de suelo: Suelo Urbano (SU), Suelo Urbano Programado (SUP), Suelo Urbano No Programado (SUNP) y Suelo No Urbanizable (SNU)

Dentro del PGOU tenemos más normas, que son las siguientes:

• Normas Subsidiarias (NNSS): Son normas que intentan ordenar el desarrollo urbano de los municipios de complejidad media, y estas suelen dividir el término municipal en tres categorías: suelo urbano, suelo apto para urbanizar y suelo no urbanizable.
  • Delimitación de suelo urbano (DSU): Son las que te dicen que los municipios que carezcan de instrumento de planeamiento general, formularán un proyecto DSU que deberá contener el señalamiento del perímetro de los terrenos comprendidos en el mismo, quedando clasificado el resto como suelo no urbanizable (SNU).

El Suelo

La normativa a veces impone que se realice un estudio de impacto medioambiental, donde se intenta que el edificio o infraestructura quede lo más integrado al medio en el que se encuentra. Existen varias categorías de suelos:

• Suelo no apto para urbanizar: debe quedar a salvo de construcciones, y tiene un valor significativo de protección.
• Área de especial protección dentro de un suelo no apto para urbanizar: Serán aquellos en los que estará prohibido cualquier utilización que implique la transformación de su naturaleza.
• Suelo no urbanizable (SNU): es un suelo que desde el punto de vista urbanístico debe tener un aprovechamiento muy reducido. Para mantener sus peculiaridades al máximo, habrá que tratar de dotar en los casos necesarios de la mínima urbanización y de la edificación estrictamente imprescindible, y esto siempre en las condiciones que permitan una mejor integración y armonización con las características del paisaje rural en el que se sitúan.
• Limitaciones a la propiedad privada: en la ley de costas, en la ley de aguas y en la ley de carreteras impide cualquier tipo de construcción en algún lado de éstos.
• Suelo urbano no programado (SUNP): Esta categoría es similar al punto anterior. Una sola y fundamental diferencia es su potencialidad. Aquí existen una serie de posibilidades en las que se puede llegar a construir siguiendo una serie de mecanismos y trámites. En el texto refundido se dice que mientras no se aprueben programas de actuación urbanística (PAU), los terrenos clasificados como SUNP estarán sujetos a la limitación existentes para el SNU.

Suelo Urbanizable No Programado (SUNP)

Este tipo de suelo reemplazó al suelo de reserva urbana en legislaciones anteriores. Si consideramos que el suelo urbano (SU) es el suelo edificado existente (casco urbano) y que el SUP, es la superficie de suelo que se prevé desarrollar (ordenar, urbanizar y edificar en los próximos 8 años) para satisfacer las necesidades de crecimiento urbano en este periodo, nos encontramos que el resto del terreno municipal, si exceptuamos zonas que deban ser SNU, sería un SUNP, transformándose y urbanizándose si la ocasión lo requiere.

La función que tiene que cumplir el SUNP es el de ser una reserva de suelo disponible para poder (previa redacción de un PAU) incorporarse al desarrollo urbano si se considera conveniente o necesario.

A pesar de que este SUNP, tiene que contar con una mínima normativa urbanística, como son usos incompatibles en ese suelo (Ej.: Granja en mitad de la plaza de un pueblo, industrias que produjeran residuos y olores, etc.), usos primarios (uso residencial) del que se pueden derivar usos compatibles secundarios al principal (Ej.: Tiendas, bares, restaurantes y oficinas en los bajos de los edificios)

Programa de Actuación Urbanística (PAU) (4º nivel)

En un programa de actuación urbanística tienen que venir definidas las magnitudes mínimas que han de reunir las actuaciones en función de los distintos usos y dotaciones, servicios y equipamientos, que le corresponden. Estos parámetros quedarán definidos como bases de actuación.

Para poder actuar en un SUP hay que redactar previamente un PAU, que se hace en las entidades locales de edificio, donde podrán convocar concursos para la formulación y ejecución de programas de actuación urbanística. Las bases del concurso señalarán las zonas aptas para actuar.

Contenidos del PAU

• Las cesiones gratuitas a la entidad local de los terrenos destinados a dotaciones públicas.
• Construcción de la red viaria completa de la red de actuación y de las redes de abastecimiento de agua, energía eléctrica, saneamientos, alumbrado público, etc.
• Construcción de las necesarias construcciones con el exterior de la de zona de actuación y con las redes señaladas en el apartado anterior.
• Previsión y ejecución de dotaciones adecuadas a las dimensiones. Que cuando se trate de uso residencial, consistirán como mínimo en la creación de centros docentes sociales y comerciales.
• La cesión de los terrenos en los que se localice el aprovechamiento correspondiente a la administración que podrá ser superior al establecido en la ley de suelo.
• Los precios máximos de renta o alquiler de las edificaciones, cuando en las bases se imponga.
• El PAU debe llevar un plan económico, donde se recogen los costes generales de toda la gestión (edificación, licencias, escritos, expropiación, proyectos) y un plan de temporalización de plazos de todo el proceso.

Las cargas (terrenos u otras cosas que se tendrán que ceder o regalar como zonas verdes, viales, etc.) que tiene este tipo de suelo son bastante elevadas, ahora bien, la ley del suelo al permitir el concurso de distintos promotores que opten a través de los PAU a ejecutar ese suelo, por lo que se pretende conseguir una competencia entre ellos.

Señalar que la ley del suelo separa el desarrollo de este tipo de terrenos y la propiedad del derecho al aprovechamiento, donde puede entrar un tercero que deslinda el aprovechamiento.

Los PAU se ejecutarán por dos sistemas: El sistema de compensación, si el adjudicatario ostentara la titularidad de los terrenos, o por el sistema de expropiación.

• Sistema de compensación: Realizar una junta de compensación, donde se dice quien compone esa junta, establecer unos estatutos y que está organizado por los dueños de los terrenos.
• Sistema de expropiación: A través de acuerdos y ofertas, tanto económicas como de otro tipo.

Es la figura de planeamiento que tiene como misión transformar el SUNP en SUP. Su contenido de ordenación, será por tanto, análogo, es decir:

• Delimitación de los sectores en que ha de desarrollarse mediante planes parciales.
• Definición genérica de sus parámetros de ordenación, fundamentalmente, de edificabilidad máxima, de conexiones de todo tipo (Interior: entre los diferentes sectores; Exterior: A su ámbito con el SU y el resto del SUP).

Los PAU deben incorporar un estudio económico financiero y un programa de las inversiones necesarias para su desarrollo en etapas, al igual que lo hace el plan general al que completa y complementa.

Suelo Urbano Programable (SUP)

Este suelo es el que está previsto que se desarrolle y ejecute en los primeros ocho años de aplicación del plan, como nuevos desarrollos urbanos. El nivel de ordenación que el Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU) tiene que realizar en este tipo de suelo, debe de ser mucho más detallado que el que acabamos de ver para el SUNP. Aunque esta ordenación no tiene que ser una ordenación de detalle, ya que esta corresponde a la figura de planeamiento denominada plan parcial, que deberá ordenar pormenorizadamente, cada uno de los sectores que se definen en este tipo de suelo. Las pautas son mucho más detalladas que en el SUNP.

El PGOU debe concretar en SUP en líneas generales:

• En delimitar los sectores y
• En definir lo que se debe hacer en cada uno de ellos, en términos de edificabilidad máxima y usos globales
• En asegurar la conexión de los diversos sectores entre sí.

Y con el SU:

• Prever y definir las necesidades relativas a infraestructuras
• Establecer los grandes usos dotacionales y equipamientos que no serían contemplados nunca por cada sector individualmente considerado.

El ayuntamiento ya desarrolla el plan y organiza los terrenos para que no haya ningún tipo de problema.

En lo referido a las cargas y cesiones, se puede decir que estas se concretarán en ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas, y los terrenos en que se localice el aprovechamiento de cesión obligatoria a los ayuntamientos. También tienen la obligación, los propietarios, de costear y ejecutar la urbanización.

Suelo Urbano

A diferencia de los otros tipos de suelo que son en todos los casos suelos vacantes, es decir, suelos vacíos libres de edificación, en general es un suelo que se caracteriza precisamente por todo lo contrario. Se trata del suelo que ya está edificado o que cuenta con urbanización e infraestructuras, o bien que se encuentra rodeado de terrenos que cuentan con alguna de estas características. Este tipo de suelo es en el que la ordenación del plan general es más compleja y más rigurosa por 3 motivos fundamentales:

a-Porque al ser un suelo que cuenta con edificación consolidada y población viviendo en esta zona, hace que resulte muy complicado u costoso cualquier actuación que sobre él se plantee.

b-Porque en general, en este suelo debe realizarse una ordenación detallada ya que no existe por término general figura de planeamiento interpuesta entre la ordenación y la ejecución y son las propias determinaciones del plan general de ordenación urbana la última norma previa a la edificación. El suelo bruto es aquel que se compra y hay que dotarlo de las infraestructuras necesarias. La norma urbanística o plan general incide sobre una parcela finalista. El suelo urbano es finalista, pero un suelo urbano no programable puede llegar a ser un suelo finalista también.

c- Porque el suelo urbano contiene en gran número de ocasiones y en cierto número de zonas problemas heredados de épocas anteriores.

Los Planes de Ordenación del Fragmento Urbano

Plan Parcial de Ordenación

Es una figura o instrumento de planeamiento de 4º nivel. Es un plan que debe realizar una ordenación del máximo grado de detalle que en cada caso se requiera, para la definición total de esta y del diseño urbano que quiera materializarse. La norma urbanística decidirá si se aplica un plan parcial o un PAU. El famoso texto refundido dirá que los planes parciales de ordenación tienen por objeto en el suelo definido como urbanizable programado o apto para urbanizar, desarrollar mediante la ordenación detallada de una parte

(Nota: El texto original se corta aquí. Se ha intentado mantener la coherencia en la corrección)

Referirse a los siguientes aspectos y detallarse en las siguientes determinaciones:

a- Asignación y ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias.

b- Definición de las zonas en que se divide el territorio por razón de los usos y tipologías edificatorias y en su caso la división en unidades de ejecución.

c- Señalamiento de reserva de terrenos: para parques, jardines, zonas deportivas y de recreo...en proporción adecuada a las necesidades colectivas. La superficie destinada a dichas reservas será como mínimo de 18m² por vivienda o por cada 100m² de edificación residencial si no se hubiera fijado expresamente el nº de viviendas que se pueden construir. Esta reserva no podrá ser inferior al 10% del total de la superficie ordenada.

d- Fijación de reservas de terrenos para centros culturales y docentes. Mínima de 10m² por vivienda o por cada 100m² de edificación residencial.

e- Emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social.

f- Trazado y características de la red de comunicaciones previsto en el plan general de ordenación con señalamiento de alineaciones rasantes y zonas de protección mínima de una plaza por cada 100m² de edificación.

g- Características y trazado de las galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, telefonía, gas...

h- Evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización.

i- Plan de etapas para el desarrollo de las determinaciones del plan en el que se incluya la fijación de los plazos para dar cumplimiento a los deberes de cesión, equidistribución y urbanización en las unidades de ejecución que comprenda el sector y de solicitar licencia de edificación una vez adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico.

Otras Figuras de Ordenación

- Plan especial de reforma interior (PERI)

Es una figura análoga al plan parcial y es un instrumento de ordenación cuando lo que se trata de ordenar, de forma completa, es un fragmento de suelo urbano.

2) Programa de Actuación Urbanística (PAU): Es la figura de planeamiento cuya función es transformar el suelo urbanizable no programado en suelo urbanizable programado. Su contenido de ordenación será por tanto análogo a lo que exige a los planes generales para el suelo urbanizable programado, es decir, delimitación de los sectores en que ha de desarrollarse mediante planes parciales. Definición genérica de sus parámetros de ordenación fundamentalmente edificabilidades máximas definición genérica de las conexiones de todo tipo interior entre los diferentes sectores y exteriores a su ámbito con el suelo urbano y el resto del suelo urbanizable programado.

Los PAU deben incorporar un estudio económico financiero y un programa de la inversiones necesarias para su desarrollo en etapas, al igual que lo hace el plan general al que completa y complementa.

3) Normas Complementarias: tiene como objeto exclusivo complementar algún aspecto de la ordenación que no haya quedado suficientemente definido por el plan urbanístico al que complementan.

Normas de Ámbito Provincial

Tienen como objetivo establecer para la totalidad o parte de la provincia, la normativa de carácter general sobre protección o aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación aplicables a los municipios que carezcan de plan general o normas subsidiarias de carácter municipal.

Estudios de Detalle

Es una figura de planeamiento (analiza una zona, para ver, si es coherente tu edificio con el resto de alrededor) que sirve para el ajuste o desarrollo de determinados aspectos del diseño que no hayan sido bien definidos por cualquiera de las figuras de planeamiento, por tanto, los estudios de detalle podrán desarrollar a los planes generales en SU.

En el texto refundido decía que mantendrían las determinaciones del planeamiento sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el estudio.

El estudio de detalle no puede modificar nada que está planeado por figuras de ámbito mayor. Tampoco puede modificar el proyecto.

Catálogos

Ésta figura de ordenación, se ha previsto por el legislado para reforzar y segregar (bien formando parte o bien como documentos separado de los planes generales) todos aquellos aspectos que se refieran a la protección, conservación y mejora de los monumentos, jardines, parques naturales o paisajes existentes en el término municipal, actuando además como instrumento de inventario y registro de dichos bienes.

(Recoge todas las cosas, monumentos, etc. que hay en el pueblo o ciudad)

Plan Especial

Hay varios tipos con finalidades diferentes entre sí. El elemento que tienen en común los diferentes planes especiales, es que son planes que ordenan un solo aspecto o sector de la realidad urbana o territorial, e decir, son planos monotemáticos o sectoriales.

EL texto refundido diferencia tres tipos de planos:

• Aquellos que desarrollan un plan territorial
  • Desarrollo de las infraestructuras básicas relativas a las comunicaciones terrestres, marinas, aéreas; y las infraestructuras de dotaciones (suministro de agua, electricidad, etc.)
  • Ordenación de recintos y conjuntos histórico-artísticos, protección del paisaje, etc.
• Desarrollan un plan general de ordenación
  • Puede afectar al desarrollo des sistema general de comunicaciones de su zona de protección, zonas verdes, parques, etc. y del sistema de equipamiento comunitario, centros de servicio público y sociales.
  • Ordenación y protección de recintos y conjuntos histórico-artísticos y arquitectónicos.
  • Saneamiento de las poblaciones.
  • Mejora de los medios urbano, rural y natural.
• No desarrollan ningún tipo de planeamiento previo
  • En ausencia de plan territorial, plan general o cuando no contuviesen los planos especiales, deberían tener las siguientes finalidades:
    • Establecimiento y coordinación de las infraestructuras básicas, referidas a los sistemas de comunicaciones, al equipamiento comunitario y centros públicos de interés general, y las dotaciones necesarias (luz, agua, saneamiento, etc.).
  • Protección y conservación del medio urbano rural, natural, paisajes y de sus vías de comunicación.

Vigencia, Efectos, Procedimientos de Aprobación y Modificación de los Planos

Cada figura de planeamiento está sometida a un procedimiento para su elaboración y aprobación. Éste proceso varía de una figura a otra, así como su complejidad.

El procedimiento ordinario de tramitación de los planes y proyectos, se compone de dos aprobaciones, con un periodo entre ellos de información al público, durante el que pueden presentarse las alegaciones y observaciones que se estimen oportunas. Estas aprobaciones reciben el nombre de aprobación municipal y definitiva.

Si el organismo público que debe aprobar un determinado plan es diferente a la competente para dar la aprobación inicial, existe la aprobación denominada “provisional”, tras el periodo de información pública y la incorporación o no de las alegaciones. En el caso de planeamiento del nivel municipal, además de todas estas fases, existe otra previa cuando el plan está a nivel de avance en que también es preciso exponer la información pública para recibir sugerencias, e incluso en ocasiones puede haber fases anteriores, consideradas como actos previos o preparatorios.

El planeamiento general solo puede ser de iniciativa pública, así como su formulación que corresponde igualmente a la administración, aunque ésta contrate para su redacción a un equipo técnico externo.

Respecto a la vigencia de los planes, el texto refundido dispone que será indefinida. Se denomina revisión del planeamiento al proceso mediante el cual se inicia la redacción de un nuevo planeamiento que vaya a sustituir al vigente.

Se pueden hacer medidas puntuales en los planes, siempre y cuando estos estén ya escritos. Sufren pequeños cambios según la evolución o características del pueblo.

Ejecución del Planeamiento y el Derecho de la Propiedad

Antes de una ejecución material que supone la urbanización, es preciso resolver lo que se denomina la ejecución jurídica (EJ). La ejecución jurídica es la encargada de transformar la parcelación inicialmente existente en una parcelación acorde con la OU que quiera implantarse. De manera que de la estructura inicialmente existente en la propiedad, que además de ser conforme con la ordenación que se ejecute, produzca el traspaso de los terrenos que han de quedar en manos públicas a la Administración.

En este proceso deben materializarse, una serie de principios, y debe hacerse realidad el proceso de equidistribución o reparto equitativo de beneficios y cargas entre los propietarios del suelo. Por tanto diremos que la norma urbana establece más mecanismos, reglas y procedimientos para la transformación o ejecución de los terrenos. De manera que permita que todos los propietarios es su conjunto realicen una serie de cesiones de forma proporcional al valor de sus fincas originales y se repartan entre sí equitativamente los beneficios y las cargas derivadas de la ordenación.

A este conjunto de reglas, procedimientos, controles, garantías y principios que están previstos para ejecutar los planes, tanto jurídica como materialmente se denominan “Sistemas de actuación”. Siendo tres estos sistemas:

• Sistemas de cooperación: los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la administración pública ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos.
• Sistemas de expropiación: Será el beneficiario de la expropiación el que deba realizar las cesiones obligatorias, y costear la urbanización. Si el beneficiario, y por tanto, titular de la propiedad de los terrenos fuera a una administración podrían utilizarse las formas de gestión que permita la legislación del régimen local.
• Sistemas de compensación: Los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización en las condiciones determinadas en el plan, y se constituyen en una junta de compensación, salvo que todo le pertenezca a un solo propietario.

Estos sistemas tienen la finalidad, que deben definirse para cada unidad de ejecución, de disponer los mecanismos necesarios que garanticen la ejecución de la ordenación prevista, de forma que se obtenga, por parte de la administración, los terrenos de cesión obligatoria y se garantice que entre los propietarios se produce un reparto equitativo de los beneficios y de las cargas, que se derivan del planeamiento según el régimen jurídico que a cada tipo de suelo corresponda.

(Conseguir que los terrenos se ejecuten como estaba previsto en el planeamiento; que se planteara un reparto equitativo del terreno; que la administración se quede con su parte para el bien común)

Plan Parcial (4º Nivel)

Es un instrumento de planeamiento de cuarto nivel. También es un plan que debe realizar una ordenación del máximo grado de detalle que en cada caso se requiera, para la definición total de ésta y del diseño urbano que quiera materializarse.

El texto refundido definía que los planes parciales de ordenación tienen por objeto, en el suelo clasificado como urbanizable programado o apto para urbanizar, desarrollar mediante la ordenación detallada de una parte de su ámbito territorial. La ordenación detallada que debe realizar un plan parcial, debe referirse a los siguientes aspectos, y concretarse en los siguientes puntos:

• Asignación y ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias.
• Definición de las zonas en que se derive el territorio por razón de los usos y tipologías edificatorias.
• Señalamiento de reserva de terrenos, para parques y jardines, zonas deportivas y de recreo en proporción adecuada a las necesidades colectivas. La superficie destinada a dichas reservas, será como mínimo de 18m² por vivienda, o por cada 100m² de edificación residencial, sino se hubiese fijado expresamente el número de viviendas que puede construir. Esta reserva no podrá ser inferior al 10% del total de la superficie.
• Fijación de reservas de terrenos para centros culturales y docentes. Mínima de 10m² por vivienda o por cada 100m² de edificación residencial.
• Emplazamientos reservados para templos, centros sanitarios y asistenciales, y demás centros de interés público y social.
• Trazado y características de la red de comunicación del sector y de su en lace con el sistema general de comunicaciones previsto en el PGOU, con señalamiento de alineación, rasantes y zonas de protección de toda la red viaria, y previsión de aparcamientos, en la proporción mínima de una plaza por cada 100m² de edificación.
• Trazados y características de las galerías y redes de abastecimientos, agua, alcantarillado y energía eléctrica.
• Evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización.
• Plan de etapas para el desarrollo de las determinación del plan en el que se incluya la fijación de los plazos para el cumplimientos a los deberes de cesión, equidistribución y urbanización en las unidades de ejecución que comprenda el sector, y de solicitar licencia de edificación una vez adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico.