Competències de l'Estat i la Generalitat: Anàlisi i marc legal

1. Concepte i elements de la competència

En l'àmbit del dret públic, el terme competència designa el conjunt de funcions que l'ordenament jurídic atribueix a un subjecte públic en una matèria determinada. Tenir una competència implica la titularitat de funcions o potestats públiques (normativa, executiva o ambdues) sobre una matèria.

Els elements de la competència són:

1. Títol competencial o fonament normatiu: La norma que atorga poders a un ens públic. Per exemple, la Constitució atribueix competències a l'Estat, i l'Estatut d'Autonomia de Catalunya a la Generalitat.
2. Titular: La institució o òrgan al qual s'ha atribuït el poder, que l'exercirà dins dels límits constitucionals. El repartiment de competències es fa entre l'Estat i la Generalitat.
3. Matèria: El camp de la realitat sobre el qual el titular pot actuar. Hi ha matèries de diversos tipus, com sectors tradicionals del dret, sectors econòmics, activitats humanes, etc.
4. Abast funcional: Les potestats normatives o executives que corresponen al titular. Es distingeixen entre potestats normatives (legislativa i reglamentària) i no normatives (executiva, sancionadora, gestió, etc.).

Els elements més importants i que generen més conflicte són la funció i la matèria. La seva articulació defineix el règim competencial.

2. Tipus de competències de l'EAC

• Competències exclusives

  L'òrgan titular té totes les potestats públiques sobre una matèria (normatives i executives). L'art. 110 EAC delimita les funcions de la Generalitat en matèries de competència exclusiva. Exemples: cultura, habitatge.

• Competències compartides

  La Generalitat desenvolupa legislativament les bases fixades per l'Estat, a més de la potestat reglamentària i la funció executiva. Es comparteix la funció legislativa. Exemples: sanitat, educació.

• Competències executives

  La Generalitat exerceix la potestat reglamentària (limitada a reglaments d'organització interna) i la funció executiva. Exemples: gestió de ports, aeroports.

• Competències de participació

  La Generalitat participa en l'exercici de competències estatals, segons la legislació estatal. Exemples: participació en la planificació, designació de membres d'òrgans estatals, emissió d'informes previs.

3. Sistema constitucional de distribució de competències

El sistema es basa en una doble llista de matèries (arts. 148.1 i 149.1 CE) i una clàusula residual:

• Doble llistat de matèries: L'art. 149.1 CE enumera les competències reservades a l'Estat, i l'art. 148.1 CE les que poden assumir les CCAA. Les CCAA de la via ràpida (art. 151 CE) poden assumir totes les competències excepte les reservades a l'Estat.
• Clàusula residual: Les competències no atribuïdes expressament a l'Estat poden correspondre a les CCAA en virtut dels seus Estatuts. Si no són assumides, corresponen a l'Estat.

L'abast de cada competència és problemàtic i requereix la interpretació del Tribunal Constitucional.

4. Lleis marc i lleis de transferència o delegació (art. 150 CE)

Les lleis marc permeten a les CCAA dictar normes dins dels principis, bases i directrius fixats per una llei estatal. Són lleis ordinàries que requereixen majoria simple per a ser aprovades. Les lleis de transferència o delegació (art. 150.2 CE) permeten a les Corts transferir o delegar a les CCAA facultats de competència estatal. La cessió no implica la pèrdua de la titularitat per part de l'Estat.

5. Lleis d'harmonització (art. 150 CE)

L'art. 150.3 CE permet a l'Estat dictar lleis per harmonitzar disposicions normatives de les CCAA, fins i tot en matèries de competència exclusiva, si ho exigeix l'interès general. Aquestes lleis actuen ex post i només poden establir els principis necessaris per orientar les CCAA. Són un recurs excepcional.

6. Reials decrets de traspassos

Els reials decrets de traspassos són els mecanismes jurídics per transferir mitjans personals i materials de l'Estat a la Generalitat, per a l'exercici efectiu de les competències. No atribueixen competències, sinó que transfereixen els mitjans necessaris. La Comissió Mixta Estat-Generalitat és l'encarregada de gestionar aquests traspassos.

7. Mecanismes de col·laboració: auxili, cooperació i coordinació

La doctrina distingeix tres tècniques de col·laboració:

• Auxili: Una instància de poder ajuda a una altra a exercir la seva competència. Es plasma en el deure d'informació i assistència.
• Cooperació: Exercici conjunt o mancomunat d'una competència. Pot ser obligatori o voluntari.
• Coordinació: L'Estat i les CCAA participen en una instància o procediment comú per a un millor exercici de les competències.

8. Mecanismes multilaterals de col·laboració

Els principals mecanismes multilaterals són:

• Deures d'informació i assistència: Manifestacions del principi de lleialtat institucional.
• Coordinació: Competència estatal que vincula les CCAA.
• Conferències sectorials: Òrgans de cooperació per a un sector concret.
• Òrgans mixtos: Òrgans amb funcions d'estudi, consulta i proposta.
• Conferències de presidents: Òrgan de màxim nivell polític de cooperació.

9. Participació de la Generalitat en òrgans generals de l'Estat

Les principals vies de participació són:

• Designació de senadors: El Parlament de Catalunya designa senadors.
• Participació en el procediment legislatiu: La Generalitat pot presentar proposicions de llei a les Corts Generals.
• Participació en la designació de membres d'òrgans constitucionals: El Parlament pot proposar candidats a magistrats del Tribunal Constitucional.
• Designació de representants en organismes econòmics i socials: La Generalitat participa en la designació de representants en institucions estatals.
• Participació en òrgans del poder judicial a Catalunya: L'Estatut preveia la creació del Consell de Justícia de Catalunya, però el TC va declarar inconstitucional la seva regulació.

10. Participació de la Generalitat en la formació de la voluntat estatal davant la Unió Europea

La participació autonòmica es canalitza a través de les conferències sectorials, la Conferència per a Afers Relacionats amb les Comunitats Europees, la participació en comitès consultius de la Comissió i la presència del"conseller autonòmi" en la Representació Permanent d'Espanya davant la Unió Europea (REPER). L'EAC preveu la participació de la Generalitat en la designació de representants en la REPER i la possibilitat d'establir una delegació davant les institucions europees.

11. Participació de la Generalitat en les institucions europees

Les principals vies de participació són:

1. Patronat Catalunya-Món-DIPLOCAT.
2. Delegació de la Generalitat davant la Unió Europea.
3. Conselleria per a Afers Autonòmics en la REPER.
4. Participació directa de la Generalitat a la delegació espanyola en els òrgans europeus.
5. Comitè de les Regions.
6. Accés al Tribunal de Justícia de la Unió Europea.

12. Acció exterior de la Generalitat

L'acció exterior de la Generalitat és la projecció exterior en exercici de les seves competències, sense afectar la competència en matèria de relacions internacionals. Les vies d'actuació són:

1. Participació en la formació de la voluntat de l'Estat quan aquest signa un tractat internacional.
2. Execució dels tractats internacionals.
3. Acords de col·laboració.
4. Actuacions exteriors directes.
5. Cooperació al desenvolupament i foment de la pau.

13. Conflicte positiu de competències

Els legitimats per iniciar el procediment són el govern de l'Estat i els governs de les CCAA. La finalitat és la declaració de la titularitat competencial. L'objecte pot ser qualsevol norma de rang reglamentari i qualsevol acte administratiu. El procediment pot iniciar-se a instància del Govern de l'Estat o d'una CCAA.

14. Conflicte negatiu de competències

Només poden ser interposats pel Govern central i pels particulars afectats. L'objecte és la inexistència d'actuació de l'ens considerat competent. La finalitat és que el TC declari la titularitat de la competència i estableixi un termini per a l'exercici de l'atribució requerida.

15. Recurs d'inconstitucionalitat

Estan legitimats per interposar el recurs el president del Govern central, el Defensor del Poble, cinquanta diputats, cinquanta senadors, i els òrgans executius i legislatius de les CCAA. El termini d'interposició és de tres mesos des de la publicació de la llei, amb una excepció per al president del Govern o els òrgans col·legiats executius de les CCAA (nou mesos). La interposició del recurs per part del Govern de l'Estat suspèn la vigència i l'aplicació de la llei.

16. Suspensió de la norma impugnada en conflictes de competència i recurs d'inconstitucionalitat

En els conflictes de competència, la impugnació de disposicions i resolucions de les CCAA de rang infralegal per part del Govern central produeix la suspensió de la disposició o resolució objecte de recurs fins que el TC resolgui ratificar-la o aixecar-la, en un termini màxim de cinc mesos. En el recurs d'inconstitucionalitat, la interposició del recurs per part del Govern de l'Estat suspèn la vigència i l'aplicació de la llei.

17. Execució forçosa de l'art. 155 CE

L'art. 155 CE preveu un instrument excepcional per exigir a les CCAA el compliment de les seves obligacions constitucionals. El procediment inclou un requeriment del Govern estatal al President de la CA, la desatenció del requeriment, l'aprovació de la utilització d'aquest mecanisme per la majoria absoluta del Senat, i l'execució de les mesures necessàries.

18. Principis del sistema de finançament de les CCAA (art. 156 CE)

Els principis són:

1. Autonomia financera: Els recursos financers han de ser suficients per cobrir les necessitats de despesa associades a les competències assumides.
2. Coordinació: Integració de la diversitat de les parts en el conjunt del sistema, evitant contradiccions.
3. Solidaritat: Contribució de les CCAA al desenvolupament equilibrat de tot el territori.

19. Règim foral de finançament

Les comunitats forals tenen potestat per mantenir, establir i regular el seu règim tributari. La recaptació d'aquests impostos queda en poder dels esmentats territoris, i la Comunitat Autònoma contribueix al finançament de les càrregues generals de l'Estat a través d'una quantitat denominada “contingent” o “aportació”.

20. Règim comú de finançament autonòmic

El règim comú pren com a referència els costos de les competències assumides per les CA. Els recursos financers són de tres tipus: tributs cedits, transferència del Fons de Garantia de Serveis Públics Fonamentals i el Fons de suficiència global. Preveu un mecanisme d'anivellament pels serveis de l'estat del benestar i tres fons d'ajustament del model.

21. Pronunciaments de la STC 31/2010 sobre finançament

La STC 31/2010 considera molts preceptes dedicats al finançament com a meres recomanacions que cal que reculli la legislació estatal. Reitera que els estatuts d'autonomia no són els instruments més adequats per a determinar el finançament de les CCAA. La bilateralitat Generalitat-Estat no és inconstitucional si no exclou ni limita la capacitat de les institucions i organismes de caràcter multilateral.

22. Principis estatutaris sobre finançament (art. 201 EAC)

Els principis són:

1. Autonomia financera.
2. Coordinació.
3. Solidaritat.
4. No discriminació.
5. Suficiència.
6. Coresponsabilitat.

23. Recursos de la Generalitat

Els recursos de la Generalitat són:

1. Recursos tributaris: Tributs propis, tributs cedits per l'Estat i recàrrecs sobre impostos estatals.
2. Recursos no tributaris: Ingressos provinents de transferències, producte de l'emissió de deute i altres recursos propis.

24. Elaboració, execució i control de la llei pressupostària

La Generalitat té la competència exclusiva per a ordenar i regular les seves finances, essent-ne l'instrument jurídic el pressupost. La llei pressupostària suposa un límit quantitatiu per a la despesa, a la destinació de la despesa i a l'exercici econòmic en dotze mesos. El control del pressupost es fa a través del control intern (Intervenció de la Generalitat) i el control extern (Parlament i Sindicatura de Comptes). El principi d'estabilitat pressupostària exigeix que els pressupostos es facin en un marc d'equilibri o superàvit.

25. Les balances fiscals

La balança fiscal d'un territori amb l'Estat és la diferència entre el que l'administració central i la seguretat social recapten en impostos en aquest territori i el que hi gasten i hi inverteixen. Hi ha dos mètodes principals per a calcular les balances fiscals: el de flux monetari i el de flux de benefici. Segons dades de la Generalitat de Catalunya, per al 2021 el dèficit fiscal de Catalunya amb l'Estat s'eleva fins als quasi 22.000 milions d'euros, un 9,6% del PIB.