Claves del Derecho Presupuestario: Principios, Elaboración y Contenido de los PGE

Principios Rectores del Derecho Presupuestario

Principio de Reserva de Ley

Según el artículo 133.4 de la Constitución Española, "solo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes". Este principio regula la ejecución del presupuesto de los respectivos ejercicios económicos y otras normas con rango legal.

Principio de Anualidad

El artículo 134.2 de la Constitución establece que "los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual". No obstante, el artículo 58 de la Ley General Presupuestaria (LGP) contempla supuestos excepcionales en los que los créditos de los presupuestos pueden incorporarse al ejercicio siguiente, como cuando dichos créditos se hayan aprobado al final del ejercicio o su existencia práctica requiera continuar con el procedimiento de ejecución. Además, el artículo 134.4 dispone que "si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos".

Principio de Unidad

El constituyente pretende evitar que existan distintos presupuestos. Todo debe consolidarse en un único documento que permita su examen conjunto y una visión global de la actividad financiera del Estado.

Principio de Especialidad Presupuestaria

Las partidas presupuestarias se conciben con una triple especialidad:

• Especialidad temporal: Deben ejecutarse en un ejercicio económico determinado.
• Especialidad cualitativa: Están destinadas a cubrir un gasto determinado y concreto.
• Especialidad cuantitativa: Se autorizan por una cuantía determinada y máxima.

Principio de Estabilidad Presupuestaria

El artículo 135 de la Constitución recoge la necesidad de que las cuentas públicas se encuentren equilibradas. En caso de reformas estructurales a largo plazo, puede existir un déficit estructural siempre que no supere el 0,4% del PIB. Este artículo fue redactado tras la reforma constitucional de septiembre de 2011, exigida por la Unión Europea, preocupada por la estabilidad de la eurozona. Su origen se encuentra en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, cuya idea central es la necesidad de equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos. El recurso al endeudamiento por parte de los Estados de la UE tiene dos consecuencias principales:

1. Los Estados y otros entes públicos compiten con el sector privado para conseguir créditos, lo que eleva los tipos de interés y perjudica la actividad económica.
2. El recurso constante al endeudamiento público por parte de los Estados puede conllevar una espiral que desestabiliza la economía, ya que, superado un determinado umbral, se elevaría el coste del endeudamiento al aumentar el tipo de interés que ha de pagarse a los prestamistas ante el riesgo de impago.

Principio de Justicia en los Gastos Públicos

Los Presupuestos Generales del Estado consignarán el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Se trata de una disposición que busca la mayor transparencia posible y permite cuantificar el coste de los distintos beneficios previstos para hacerlos presentes en los PGE, con el objeto de evaluar el coste de su mantenimiento. Esto conlleva la exigencia de realizar una "asignación equitativa de los recursos públicos". La vulneración del principio de igualdad puede resultar contraria a este principio, que no puede ser considerado como una entelequia, sino como un concepto integrado en el Título I de la Constitución Española. Los principios técnicos de eficiencia y economía, recogidos en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), están vinculados al criterio de calidad.

Principio de Unidad de Caja

Según el artículo 27.3 de la LGP, lo recaudado por un determinado tributo irá a la caja común para financiar los gastos generales del Estado, sin afectación específica.

Principio de Sostenibilidad Financiera

El artículo 4 de la LOEPSF define la sostenibilidad financiera como la capacidad para financiar los compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de la deuda comercial, conforme a lo establecido en la ley y en la normativa europea.

Principio de Transparencia

Conforme al artículo 6 de la LOEPSF, la contabilidad pública deberá contener información suficiente y adecuada que permita verificar la situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad y la sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas. Esta información estará sometida a disponibilidad pública.

Principio de Responsabilidad

El artículo 8 de la LOEPSF establece que cada Administración afrontará con cargo a sus presupuestos las obligaciones económicas que se deriven del incumplimiento de los compromisos alcanzados en relación con el Derecho de la Unión Europea.

Elaboración y Aprobación de los Presupuestos en el Ámbito Estatal

1. Corresponde a la Administración la elaboración del anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (LPGE), que será aprobado por el Gobierno y remitido a las Cortes Generales como proyecto de Ley antes del 30 de septiembre, para que el poder legislativo disponga de tres meses para su examen, debate y aprobación.
2. La elaboración se inicia casi con el año natural, cuando cada departamento ministerial empieza a realizar sus previsiones de gasto para el siguiente ejercicio.
3. El Gobierno aprobará en abril un programa trianual de estabilidad que remitirá a la Comisión de la Unión Europea y adoptará en el primer semestre, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda.
4. Se establecerá el objetivo de estabilidad para los tres años siguientes, teniendo en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las instituciones de la Unión Europea sobre el programa de estabilidad.
5. El acuerdo del Consejo se remitirá a las Cortes Generales para su debate en pleno por parte del Congreso de los Diputados y el Senado.
6. Cada cámara aprobará o rechazará los objetivos. Si se aprueban, el Gobierno habrá de acomodar el proyecto de presupuestos a ellos.
7. El Ministerio de Hacienda aprobará la orden de elaboración de los PGE, y los distintos departamentos y órganos irán previendo sus necesidades financieras.
8. Una vez pactados los anteproyectos parciales, se integrarán y se elaborará un anteproyecto único que será elevado al Gobierno para su aprobación.
9. Aprobado el anteproyecto, será presentado a las Cortes Generales como proyecto de ley.
10. El examen, enmienda y aprobación corresponde a las Cortes Generales. Sin embargo, ambas cámaras tienen limitaciones que no existen en el proceso legislativo ordinario, como el requerimiento de la conformidad del Gobierno para tramitar proposiciones o enmiendas que supongan un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos.
11. Aprobados los PGE por ambas cámaras, se publicarán en el Boletín Oficial del Estado (BOE) como ley y entrarán en vigor el 1 de enero del año siguiente.

Concepto, Naturaleza y Contenido de los PGE

Concepto

Según el artículo 32 de la LGP, "los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman el Sector Público Estatal". Cada ejercicio contiene:

• Un estado de ingresos, que constituye una estimación que no vincula al Ejecutivo.
• Un estado de gastos, cuya plasmación en una ley formal emanada de las Cortes (la LPGE) es la parte más importante, ya que constituye un mandato que vincula al Ejecutivo tanto desde una perspectiva limitativa (no se puede gastar más de lo autorizado) como positiva (se debe gastar en lo autorizado).

Naturaleza Jurídica

Los Presupuestos Generales del Estado se aprueban a través de las Cortes Generales, dando lugar a la Ley de Presupuestos Generales del Estado (LPGE). Según la doctrina del Tribunal Constitucional, las leyes de presupuestos constituyen normas jurídicas plenas. Las referencias que la Constitución Española hace a su contenido no condicionan su naturaleza jurídica como ley.

Contenido

Es necesario que los PGE contengan el estado de ingresos y el estado de gastos, así como el límite máximo de deuda pública estatal. Dado que se trata formal y materialmente de una ley, puede regular otras cuestiones distintas. Sin embargo, el artículo 134.7 de la Constitución Española establece una limitación material importante: "la Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea". El constituyente prohibió que las leyes de PGE crearan tributos ex novo o modificaran leyes tributarias al margen de la previsión de una ley sustantiva, ya que ello contravendría el espíritu de la norma constitucional respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria. Para introducir modificaciones en otras áreas del ordenamiento, se ha utilizado la técnica de la ley de acompañamiento, que incluye materias diversas cuya aprobación se tramita en paralelo a los presupuestos, una práctica que puede suponer un riesgo para el principio de seguridad jurídica.