Clases de sanciones y criterios de aplicación y graduación

La sanción administrativa más común es la multa, que consiste en la imposición al responsable de la infracción de la obligación de pagar una cantidad líquida de dinero. El principio de legalidad en materia sancionadora exige que la cuantía de la multa esté predeterminada.

No obstante, la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) en su artículo 29.2 recoge la regla de prohibición de beneficio económico, según la cual el establecimiento de sanciones pecuniarias debe prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

La propia Constitución Española en su artículo 25.3 establece que la Administración civil no podrá imponer sanciones que directa o indirectamente impliquen privación de libertad, que quedan por tanto reservadas al orden jurisdiccional penal.

De otro lado, como sanciones accesorias para determinadas infracciones graves y muy graves son frecuentes las sanciones de prohibición de contratar con la Administración Pública y de inhabilitación para ser beneficiario de subvenciones o incentivos fiscales. Por último, como medida complementaria a determinadas infracciones graves o muy graves, se contempla la publicación de la sanción misma, una vez que ésta haya alcanzado firmeza y cuya función consiste claramente en una advertencia a la opinión pública acerca de la conducta ilegal de determinados operadores, lo cual puede en ocasiones ser más gravoso para los infractores que la sanción misma.

Las normas sectoriales no fijan una sanción exacta para cada infracción, sino que contemplan unos márgenes más o menos amplios.

El principio general de aplicación en esta materia ha de ser el principio de proporcionalidad, en el sentido de que exista la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción (artículo 29.3 de la LRJSP). La jurisprudencia establece que toda sanción debe determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad atenta a las circunstancias objetivas del hecho.

Además, considera (la ley anteriormente citada) como criterios o circunstancias a valorar las siguientes:

• El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad
• La continuidad o persistencia en la conducta
• La naturaleza de los perjuicios causados
• La reincidencia, que la LRJSP define como la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme

Asimismo, las leyes sectoriales contemplan otros criterios de graduación, como la subsanación de la infracción por propia iniciativa del infractor o la reparación de los daños o perjuicios causados.

De otro lado, la LRJSP en su artículo 26.4 establece que las normas definitorias de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

La garantía del procedimiento

La Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPAC) en su artículo 63.2 establece que: “en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento”.

El artículo 24.3 de la Constitución Española establece que: no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar el procedimiento alguno y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión. Por el contrario, la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga.

Toda sanción debe adoptarse mediante un procedimiento que respete los principios esenciales del artículo 24 de la Constitución Española.

El Tribunal Constitucional tiene establecido que el posterior proceso contencioso no puede subsanar la infracción de estos derechos y principios esenciales derivados del artículo 24.2 de la Constitución Española, pues el objetivo del proceso contencioso-administrativo no es ejercer el ius puniendi del Estado, sino revisar la legalidad de los actos de la Administración.

Siempre y cuando se respeten las garantías derivadas del derecho de defensa antes señaladas, la doctrina constitucional admite que el legislador puede imponer al procedimiento sancionador la brevedad de los plazos que sea razonable y necesaria para atender en cada caso al principio de celeridad.