El Estado Autonómico Español: Origen y Evolución de la Organización Territorial en la Constitución de 1978

La Organización Territorial del Estado en la Constitución Española de 1978: Origen y Desarrollo

1. El Proceso de Articulación del Estado Autonómico

1.1. Las Previsiones Constitucionales

La Constitución Española de 1978 (CE de 1978) articula el Estado a través de varios niveles político-institucionales dotados de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos: municipios, provincias y Comunidades Autónomas (CCAA). El constituyente operó sobre unos presupuestos previos, contenidos en la Constitución republicana de 1931 y en la Constitución italiana de 1947.

La Constitución de 1931 inspiró la elaboración de varios Estatutos de Autonomía, aprobados mediante la celebración de referéndum en las respectivas regiones (Cataluña, País Vasco y Galicia). La Constitución Italiana (1947) estableció un modelo territorial donde se había previsto la creación de las llamadas Regiones de Estatuto Especial junto a Regiones de Estatuto Ordinario.

1.2. Carácter Inédito del Modelo Español

No obstante lo anterior, la redacción final del Título VIII de la CE de 1978 ofrece un tipo de organización territorial inédito en el constitucionalismo comparado. El Estado Autonómico español no responde a las características propias de un Estado centralizado. Tampoco se puede calificar como un Estado federal propiamente dicho, ni sería exacto considerarlo como un típico Estado regional.

1.3. Debates Constituyentes y el Dilema de la Autonomía

Esta complejidad del Título VIII estuvo también presente durante los debates constituyentes, siendo uno de los temas clave de la transición a la democracia.

El dilema se centraba en:

• Reconocer una autonomía territorial que permitiera una verdadera descentralización política.
• Reconocer una autonomía meramente administrativa.

1.4. El Consenso Político y el Artículo 2 de la Constitución

Las posiciones políticas se plasmaron finalmente en un precepto fundamental, el Artículo 2 de la CE, que respondía a las reivindicaciones autonomistas:

“La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.”

1.5. El Carácter Asimétrico del Estado Autonómico (en su origen)

Se reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, pero, de otro lado, se salvaguardaba la necesaria unidad indisoluble del Estado. Esta dualidad, presente en la redacción del Artículo 2 CE y reproducida a lo largo del Título VIII CE, ha constituido desde su inicio el fundamento constitucional de un desarrollo asimétrico del Estado de las Autonomías.

Ninguna Comunidad Autónoma es exactamente igual a otra, y la diversidad competencial es la nota dominante en los Estatutos de Autonomía. El precio del consenso se ha traducido en unos elevados niveles de indeterminación y ambigüedad que caracterizan el Título VIII de la CE.

En las primeras elecciones democráticas, celebradas en junio de 1977, los partidos políticos nacionalistas de Cataluña y País Vasco, que obtuvieron amplias mayorías, defendían el restablecimiento de los Estatutos republicanos. Sin embargo, también en otras regiones se formulaban peticiones de autogobierno, y los diputados y senadores elegidos en todas las provincias comenzaron a sostener la extensión de la autonomía a sus territorios.