El Estado Autonómico en España: Organización, Competencias y Desafíos

El Estado Autonómico en España

1. La Forma de Estado en la Constitución Española

Uno de los grandes problemas constituyentes era cómo transformar un Estado unitario y centralista en un Estado descentralizado. La Constitución Española (CE) no define la forma de Estado. Esta estructura del Estado español es el resultado de dos procesos:

• Un proceso constituyente en el que no se define la estructura del Estado, pero que posibilita su definición.
• Unos procesos estatuyentes a través del cual se define la estructura del Estado (reformas estatutarias + acuerdos políticos + Jurisprudencia del Tribunal Constitucional).

2. Problemática Actual

A día de hoy existen diversas cuestiones sobre si realmente el Estado de las Autonomías está consolidado, ya que encontramos:

1. Alto nivel de descentralización (las Comunidades Autónomas (CCAA) gozan de amplias competencias).
2. El Estado social tiene una dimensión autonómica (volumen del gasto autonómico).
3. Abundantes conflictos de competencias resueltos por el Tribunal Constitucional (TC).

Aunque realmente el mayor problema es profundizar en las relaciones de cooperación y colaboración entre el Estado y las CCAA. Existiendo principalmente dos tipos de relaciones: las multilaterales y las bilaterales.

Actualmente, entre los principales problemas encontramos un elevado gasto autonómico, la corrupción, la cuestión de identidad en comunidades como Cataluña, la cuestión de independencia ligada al derecho a decidir y las propuestas de reformas de la Constitución en sentido federal.

3. Principio de Autonomía

El Art. 2 CE establece el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones.

El Art. 137 CE establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las CCAA que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

El Art. 143.1 CE establece que, en el ejercicio del derecho a la autonomía, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias de entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en CCAA según lo establecido en el Título VIII y en los respectivos Estatutos.

3.1 Autonomía de las Nacionalidades y Regiones

La autonomía como derecho tiene su titularidad en las nacionalidades y regiones, no tratándose de una imposición, sino algo que una comunidad puede solicitar de forma libre.

El contenido político de esta autonomía se trata de una serie de políticas propias, además de la potestad legislativa de cada comunidad para poder elaborar leyes.

Esta es un poder limitado que tiene su razón de ser dentro de la unidad del Estado español. Su contenido no es homogéneo, de modo que:

• Encontramos dos tipos de autonomías.
• Existe un principio dispositivo.
• Hechos diferenciales entre CCAA: como por ejemplo la lengua, los derechos forales, financiación diferente en los territorios históricos.

3.2 Acceso a la Autonomía

Para acceder a la autonomía general y especial existen diferentes vías:

1. Art. 143.2: exige 2/3 de los municipios cuya población represente la mayoría del censo electoral. Si no prospera esta iniciativa, habrá que esperar cinco años para repetir.
2. Art. 151: vía rápida para aquellas nacionalidades con autonomías históricas como son País Vasco, Cataluña y Galicia.
3. Art. 144: constitución de una CCAA por las Cortes Generales (Madrid, Ceuta, Melilla, Almería y Segovia).

Según el acceso, dos vías distintas para elaborar el Estatuto de Autonomía.

El marco constitucional de asunción de competencias es único, con distintos niveles según la vía de acceso a la autonomía.

4. Principio de Unidad

La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado. Existen diferentes manifestaciones de la unidad dentro de nuestra Constitución:

• Unidad del ordenamiento jurídico: Art. 9.1 CE
• Unidad en el campo económico: Art. 131.1, 135, 138.2, 139.2, 149.1
• Principio de igualdad de trato: Art. 139.1, 149.1
• Leyes orgánicas: Art. 81
• Competencias exclusivas del Estado: 149.1
• Cláusulas de cierre: Art. 149.3
• Leyes de armonización: Art. 150.3

5. Principio de Igualdad

La igualdad de las CCAA es una consideración político-institucional idéntica que viene regulada en el Art. 138 de la CE, donde nos dice que no existe discriminación entre las CCAA, además de no existir privilegios entre unas y otras.

Además, existe una igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos que aparece en los artículos:

• Art. 139.1: no significa uniformidad absoluta en materia de derechos constitucionales, sino una igualdad sustancial que no impide diferencias.
• Art. 81: leyes orgánicas de desarrollo de derechos fundamentales.
• Art. 149.1: condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes.

6. Principio de Solidaridad

El Art. 138.1 establece velar por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las distintas partes del territorio español.

Esta solidaridad implica el deber de auxilio recíproco, el deber de apoyo y lealtad constitucional y un fondo de compensación interterritorial para evitar desequilibrios económicos, además del principio de cooperación.

7. El Estatuto de Autonomía

Es la norma institucional básica de cada CCAA, siendo la constitución de la CA. Su naturaleza jurídica:

• Formalmente es una ley orgánica sujeta al control de constitucionalidad.
• Singularidades: es un supuesto especial de Ley Orgánica (LO).
• Iniciativa autonómica, de modo que el Estado no puede imponerlas.
• Tiene un contenido mínimo en materias que deben ser reguladas obligatoriamente por el Estatuto.
• Rigidez: sustrae su modificación unilateral al legislador del Estado, estableciendo su propio procedimiento de reforma.
• Son normas paccionadas: confluyendo dos voluntades: la estatal y la autonómica.
• Se trata de una doble posición, de modo que son normas de cabecera del ordenamiento autonómico y normas subordinadas a la CE.

7.1 Contenido

Dentro de su contenido podemos encontrar:

1. La denominación de la CA conforme a su identidad histórica y la delimitación de su territorio.
2. La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas (Art. 148.1 Competencia sobre la organización de sus instituciones de autogobierno).
3. Competencias asumidas y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes.
4. Procedimiento de reforma.

Junto al contenido mínimo o necesario fijado por el Art. 147.2, otros preceptos constitucionales prevén la regulación estatutaria de otros aspectos, siendo este el complemento adecuado por su conexión con las previsiones constitucionales y la función que el Estatuto es llamado a cumplir.

Los Estatutos de Autonomía de nueva generación llevan a cabo:

• Una mayor concreción de las competencias asumidas.
• Mayor desarrollo de la organización institucional.
• Relaciones institucionales.
• Normas con rango de ley: como pueden ser las tablas de derechos y principios programáticos o las relaciones con la UE.

7.2 Derecho Estatal y Derecho Autonómico

El ordenamiento jurídico comprende una parte de las normas que tienen vigencia en todo el territorio nacional y otras que crean las CCAA y que solo tienen vigencia en su territorio, siendo la relación entre unas y otras motivo del principio de competencia.

Su posición en el sistema de fuentes es:

• Forma parte del ordenamiento estatal y, por tanto, subordinado a la Constitución.
• Forma parte del bloque constitucional.
• Su relación con el resto de las leyes se ajusta a criterios de competencia material.
• Norma de cabecera del correspondiente ordenamiento autonómico. Las demás normas autonómicas están subordinadas al mismo.

7.3 La Comunidad Autónoma como Unidad de Descentralización Política del Estado

La estructura del Estado español se define por el juego conjunto de la Constitución y los Estatutos de Autonomía (normas complementarias de la CE).

Las CCAA están definidas en la CE en sus elementos esenciales:

• Contiene reglas sobre el proceso de formación de las CCAA y la elaboración de los Estatutos de Autonomía (EEAA).
• Contiene normas sobre la organización política interna de las CCAA.
• Competencias que las CCAA pueden asumir.

8. Organización Institucional de las CCAA

Asamblea Legislativa de la CA

Tienen que constituirse dentro del marco fijado por la CE: elección por sufragio universal, sistema de representación proporcional y garantizar la representación de las diversas zonas del territorio.

Consejo de Gobierno y Presidente de la CCAA

Se designa al presidente por la Asamblea de entre sus miembros. Dicho proceso se asemeja al de la designación del presidente del Gobierno. El presidente, una vez elegido, nombra y separa libremente a los demás miembros del Consejo de Gobierno.

Sistema Parlamentario

Relaciones entre la Asamblea Legislativa y el Gobierno.

Tribunal Superior de Justicia

Culmina la organización judicial en el ámbito de la CCAA.

Sede de las Instituciones Autonómicas

Lo fijan expresamente los Estatutos.

Existe un mimetismo con la organización estatal, es decir, una simetría entre la organización de las CCAA y la estatal.

En las CCAA hay órganos auxiliares como pueden ser el Defensor del Pueblo, la Cámara de Cuentas, el Consejo Consultivo y el Consejo Económico y Social. Los nuevos Estatutos de Autonomía además incluyen instituciones como:

• Consejo Audiovisual.
• Consejo de Justicia.
• Previsión de disolución anticipada de la Asamblea Legislativa por el presidente de la CA.
• Facultad de dictar decretos leyes y decretos legislativos a los Consejos de Gobierno.

9. Distribución de Competencias entre el Estado y las CCAA

Antes de nada es necesario establecer el término de competencia, el cual se entiende como una potestad o conjunto de potestades que se atribuyen a un poder público para que lo ejerza sobre una determinada materia.

El núcleo esencial de todo Estado que esté descentralizado políticamente es que tiene que estar resuelto dentro de la Constitución, de modo que esta tiene que dar respuesta de manera singular.

También podemos encontrar el principio dispositivo, que es aquel por el que se confían actividades, en este caso, a las CCAA.

El marco constitucional es la distribución de competencias que hacen los EEAA sobre la base de la CE. Dentro de este marco constitucional se establece un contenido mínimo:

1. Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución.
2. La CE prevé un único modelo de distribución de competencias con una secuencia temporal distinta.

En el Art. 148 se establecía un conjunto de materias sobre las que las CCAA podían asumir competencias. En su segundo apartado establece que, una vez transcurridos cinco años, las CCAA podrían ampliar sus competencias dentro del marco establecido.

El Art. 151 permite a las CCAA, creadas a través de los procedimientos que establece, la posibilidad de asumir competencias en el marco del Art. 149 de forma inmediata, sin necesidad de esperar los cinco años.

Partiendo de esta idea se puede observar cómo 4 CCAA asumieron de manera inmediata las competencias previstas en los Art. 148 y 149, otras 3 mediante las del Art. 151, y las 10 restantes solo las materias establecidas en el Art. 148.

En las últimas reformas estatutarias podemos ver cambios importantes como la pormenorización de todo lo que la competencia comprende para evitar la prevalencia del derecho estatal.

El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1. Empleo de diversas técnicas.
2. Delimitación de la materia.

El reconocimiento de una competencia exclusiva al Estado es compatible con que se reconozca competencia para ejercer otras potestades a las CCAA: 149 Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las CCAA.

La cuestión es deslindar qué tipo de competencias tiene el Estado del Art. 149 CE y, por tanto, cuáles son las competencias asumidas por las CCAA. A continuación, tendremos que ver cuáles son las competencias efectivamente asumidas por sus EEAA por las CCAA.

Las competencias se pueden clasificar en base a su intensidad, de modo que encontramos:

• Exclusivas y excluyentes.
• Compartidas: aquellas del Estado sobre la legislación y sobre las bases.

Esto abre un campo distinto a las CCAA. La cultura es un ejemplo de esto.

Competencias Exclusivas y Excluyentes del Estado

Impide a las CCAA ejercer ningún tipo de competencia ni a tener una política propia.

Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo. Relaciones internacionales, defensa y Fuerzas Armadas, Administración de Justicia, resumen aduanero ya arancelario y comercio exterior.

Es el núcleo esencial del poder del Estado que permite a su titular ejercer todos los poderes sobre la materia correspondiente. Plantean un importante problema de delimitación de la materia.

Competencia del Estado sobre la Legislación (Compartida)

Entre ellas podemos encontrar la legislación mercantil, laboral, penitenciaria... El término legislación en este caso debe entenderse en un sentido amplio, conteniendo por tanto también el reglamento ejecutivo que viene a desarrollar la ley.

Competencia del Estado sobre las Bases

Algunos ejemplos de las bases son la educación, sanidad, medioambiente…

El TC ha interpretado como sinónimas todas esas expresiones. Su finalidad es asegurar un mínimo común denominador para todas las CCAA, la cual debe ser confiada principalmente al legislador, es decir, a las Cortes, dada la importancia de la misma.

Se busca una reforma del Senado para aumentar la participación de las CCAA en estas materias.

La regulación de lo básico no debe conducir a una regulación detallada de la materia, de manera que vacíe de contenido la competencia de la CCAA, de modo que cada CCAA desarrolla la legislación y ejecuta la normativa tanto básica como la autonómica.

Las Cláusulas de Cierre del Marco Constitucional (Art. 149.3 CE)

Es la competencia residual del Estado en todas las materias sobre las que no haya asumido competencia las CCAA, de modo que las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no sea competencia exclusiva de la CCAA. Por tanto, vemos como el derecho estatal es supletorio del derecho de las CCAA.

La Delimitación Extra-Estatutaria de las Competencias

Encontramos tres tipos de leyes:

• Ley de marco de delegación de competencias legislativas (Art. 150.1 CE): es una ley ordinaria que permite atribuir a una o más CCAA la facultad de dictar normas legislativas en materia que en principio son competencia estatal. Cuenta con un control parlamentario y jurisdiccional. Esta no se puede confundir con la delegación legislativa o la legislación básica.
• La LO de transparencia de facultades corresponde a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.
• Ley de armonización: ley de principios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA en materias de las CCAA que afectan al interés general. Necesitan una mayoría absoluta de ambas cámaras y el Estado no puede disponer de otros cauces.

10. Relaciones de Cooperación y Colaboración

Existe una necesidad de colaboración entre CCAA por tres motivos:

1. Pluralidad de materias compartidas entre el Estado y las CCAA.
2. Eficiencia ante el ciudadano.
3. Eliminación de conflictos.

Es un deber constitucional el recíproco apoyo y mutua lealtad entre el Estado y las CCAA que favorezca el ejercicio armónico de competencias.

Un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la CA y la coordinará, cuando proceda, con la Administración propia de la CA (Art. 154):

• Conferencia de Presidentes.
• Conferencias sectoriales.
• Convenios de colaboración.
• Planes y programas conjuntos.

11. Reforma del Senado como Cámara de Representación Territorial

El Senado debe ser la cámara de primera lectura en materia de interés autonómico, como las leyes de incidencia autonómica.

Se debe reformar su papel en la tramitación de la legislación básica del Estado y facilitar la participación de las CCAA en tratados internacionales.

Articular la participación autonómica en el Derecho de la Unión Europea (DUE) y la participación de las CCAA en los órganos constitucionales.

Potenciar y facilitar la cooperación y colaboración interterritorial, tanto a nivel vertical como horizontal.

12. Conflicto de Competencias y Art. 161.2

Esta es una competencia del TC entre Estado y CCAA y entre CCAA.

Cuando el conflicto se plantea sobre una competencia atribuida por la ley, la vía a utilizar es el recurso de inconstitucionalidad, cuya finalidad será determinar la titularidad de la competencia controvertida y anular el acto dictado sin competencia.

El Gobierno podrá impugnar las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, que el TC tendrá que ratificar o levantar en un plazo de cinco meses.

13. Control del Estado sobre las CCAA

El Art. 153 CE establece el control de la actividad de los órganos de las CCAA que se ejercerá:

• Por el TC.
• Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, en el ejercicio de funciones delegadas a las que se refiere el Art. 150.2.
• Por la jurisdicción contencioso-administrativa en materia de la Administración autonómica y sus normas reglamentarias.
• Por el Tribunal de Cuentas en materia económica y presupuestaria.

Existe además la coerción estatal del Art. 155, en la que si una CA no cumpliere con las obligaciones que la Constitución y otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente contra el interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la CA y, en el caso de no ser atendido, con la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del interés general.