Análisis Jurídico del Reglamento y los Actos Administrativos

El Reglamento

Los reglamentos son las normas que aprueban el gobierno y la administración pública. Son expresión de la voluntad de estos órganos, que actúan como personificaciones jurídicas dependientes de entidades representativas.

Su valor es subordinado a la Constitución, las leyes y las normas con valor de ley, consecuencia del "imperio de la ley" que consagra el Estado de Derecho.

Manifiestan el principio de autonomía de las Administraciones Públicas, especialmente las representativas no políticamente plenas (Corporaciones Locales) y las corporaciones de intereses corporativos o profesionales (colegios profesionales, cámaras, etc.). Constituyen una manifestación del pluralismo jurídico, articulándose conforme a la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes correspondientes.

Reconocer la capacidad de dictar leyes implica otorgar la máxima potencia político-jurídica. Negársela implica una cierta subordinación.

Según el principio de legalidad, la actividad administrativa debe basarse en la atribución previa de una potestad. Los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria.

En la Administración del Estado, la potestad reglamentaria se atribuye al gobierno (potestad reglamentaria general o externa) y a la administración (potestad reglamentaria interna). La potestad reglamentaria ad extra también se reconoce a entidades administrativas con representatividad política, como las entidades locales territoriales (poder de ordenanza).

La atribución de potestades reglamentarias no deriva exclusivamente de la Constitución, sino también de las leyes, que pueden atribuir potestades reglamentarias concretas a las administraciones públicas.

Diferencias con los Actos Administrativos

Los reglamentos son normas abstractas y generales para situaciones futuras, publicadas con vigencia indefinida hasta su modificación o derogación. Se diferencian de los actos administrativos, que tienen destinatarios concretos, se notifican individualmente y sus efectos se agotan con su cumplimiento.

Los actos generales no normativos, que pueden publicarse en Boletines Oficiales o prensa, presentan una distinción más compleja con los reglamentos.

Clases de Reglamentos

La ley tiene un valor superior al reglamento. En sistemas sin reserva reglamentaria, la ley puede regular cualquier materia. En sistemas con reserva de ley, ciertas materias solo pueden ser reguladas por ley.

Reglamentos Ejecutivos

Desarrollan las disposiciones de una ley, generalmente por atribución expresa en la propia ley. Pueden dictarse incluso en materias reservadas a la ley, que han sido reguladas por la ley que desarrollan. Cumplen una función de colaboración normativa (remisión normativa).

Tienen una coincidencia material con la ley que desarrollan, completando cuestiones de detalle sin contradecirla ni invadir la reserva de ley. Respetan el contenido de la ley, so pena de nulidad de pleno derecho. Requieren un procedimiento de aprobación especial, incluyendo el dictamen preceptivo del Consejo de Estado.

Reglamentos Independientes

Regulan materias no incluidas en la reserva de ley, en virtud de la potestad reglamentaria general atribuida por la Constitución o las leyes. En materia de reserva de ley, solo la ley puede abrir la capacidad normativa de otros poderes públicos. Una vez dictada la ley, el reglamento debe limitarse a un complemento indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades previstas.

No pueden regular materias de reserva de ley ni materias reguladas por ley, salvo deslegalización (autorización legal para que el reglamento derogue o modifique la ley).

Reglamentos de Necesidad

En situaciones extraordinarias de necesidad, suspenden la vigencia de normas legales, permitiendo dictar otras de contenido distinto. Previstos en las leyes, pueden considerarse una variante de deslegalización condicionada a supuestos fácticos, que limitan su vigencia temporal.

• Reglamentos ejecutivos: Complementan y desarrollan una ley, con los límites que ésta dicta.
• Reglamentos independientes: Regulan materias no incluidas en la reserva de ley, pero no pueden regular materias ya reguladas por ley, salvo deslegalización.
• Reglamentos de necesidad: En situaciones extraordinarias de necesidad, suspenden la vigencia de las leyes.

Ilegalidad de los Reglamentos

La vulneración de los principios y reglas del régimen jurídico de los reglamentos constituye un vicio. Los vicios posibles son:

• Violación de la jerarquía normativa (subordinación a la Constitución, leyes y normas con rango de ley).
• Violación de la reserva de ley.
• Violación de la jerarquía normativa de los reglamentos.
• Retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos.
• Incompetencia de la entidad o del órgano que lo aprueba.
• Violación de los trámites sustanciales del procedimiento de elaboración.

A estos vicios se añaden los del artículo 62 LPC.

El Silencio Administrativo

Consiste en no anudar una consecuencia a la falta de actuación de la Administración (arts. 42, 43 y 44 LPC).

El Silencio Negativo

Ficción legal de naturaleza procesal que salva el vacío legal ante la falta de respuesta de la Administración. Permite la interposición de recursos. No pone fin al procedimiento ni exime a la Administración de resolver. La resolución expresa posterior no está vinculada al sentido del silencio. El ciudadano puede esperar la resolución expresa o interponer recurso.

Se produce automáticamente al transcurrir el plazo. Supuestos:

• Previsión en reglamento comunitario o ley estatal.
• Procedimientos relativos al derecho de petición.
• Transferencia de facultades sobre dominio o servicio público.
• Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.
• Procedimientos iniciados de oficio que puedan reconocer derechos o situaciones jurídicas favorables.

El Silencio Positivo

Acto presunto equivalente a un acto expreso (art. 43.3 LPC). La resolución expresa posterior debe ser confirmatoria. La desestimación posterior es nula de pleno derecho. Se produce automáticamente al vencer el plazo sin notificación de resolución. El ciudadano puede hacerlo valer ante cualquiera. Puede acreditarse por cualquier medio de prueba. La certificación acreditativa es potestativa (15 días).

Causas de interrupción del plazo (art. 42.5 LPC):

• Requerimiento al interesado para subsanar deficiencias (un solo requerimiento en el primer mes).
• Pronunciamiento previo de un órgano comunitario.
• Informes preceptivos y determinantes (máximo 3 meses).
• Pruebas técnicas o análisis contradictorios.
• Negociaciones entre la Administración y los interesados.

Plazo de producción del silencio: Determinado por la norma reguladora del procedimiento. Supletoriamente, 3 meses (LPA 1992) o máximo 6 meses (Reforma 1999), salvo norma comunitaria o ley que establezca un plazo superior.

Plazo para recurrir el silencio administrativo: No hay plazo preclusivo para la impugnación contencioso-administrativa.

Suspensión del Acto Administrativo

La eficacia del acto puede cesar temporal (suspensión) o definitivamente (cumplimiento, desaparición de presupuestos, anulación, revocación).

La suspensión es una medida cautelar provisional para asegurar la integridad del objeto litigioso o garantizar la imposición del criterio del órgano superior, en tanto se decide sobre la validez del acto. Si el acto es válido, la eficacia se restablece. Si es inválido o revocado, la eficacia cesa definitivamente.

• Los recursos no suspenden la ejecución del acto, salvo que ésta pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Se pueden adoptar medidas cautelares para proteger el interés público y la eficacia de la resolución impugnada. El silencio positivo sobre la suspensión (30 días) implica la suspensión automática. La suspensión de actos que afecten a una pluralidad indeterminada de personas debe publicarse.
• La suspensión es aplicable a actos sometidos a revisión de oficio.
• La Administración del Estado o CCAA solo pueden requerir la anulación de actos locales ilegales o impugnarlos judicialmente.
• El Gobierno puede suspender la eficacia de decisiones autonómicas inconstitucionales.
• Los Delegados del Gobierno en CCAA pueden suspender actos de la Delegación recurridos administrativamente.

Eficacia del Acto Administrativo

Los actos administrativos son inmediatamente eficaces, creando una obligación de cumplimiento inmediato, con independencia de su validez (art. 57.1 LPC). Existe una presunción iuris tantum de validez, que admite prueba en contrario. El particular debe impugnar el acto para obtener su anulación o frenar su eficacia. La disociación entre eficacia y validez no es definitiva. La presunción requiere una mínima apariencia de legalidad. La Administración puede imponer sus decisiones, válidas o no, salvo los actos inexistentes.

Notificación y Publicación

Notificación

1. Obligatoria para actos resolutorios y de trámite que afecten a derechos e intereses de terceros (interesados).
2. Debe realizarse en 10 días, conteniendo el texto íntegro del acto, motivación, carácter definitivo, recursos, órgano y plazo.
3. Se practica por cualquier medio que permita constancia de recepción, fecha, identidad y contenido (agente o correo certificado). Si el interesado es desconocido, se ignora su domicilio o la notificación es fallida, se publica en edictos, BOE, BOCAA o BOP.
4. Las notificaciones defectuosas son inválidas, salvo que el interesado se dé por enterado.

Publicación

Sucede a la notificación cuando el acto tiene una pluralidad indeterminada de destinatarios, en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, por razones de interés público o cuando la notificación individual sea insuficiente (en estos dos últimos casos, complementa la notificación).

Retroactividad

Los actos administrativos pueden tener eficacia retroactiva cuando sustituyen actos anulados o producen efectos favorables al interesado, si los supuestos de hecho existían en la fecha de retroacción y no se lesionan derechos o intereses de terceros (art. 57.3 LPC). La retroactividad excesiva o fuera de los casos legales produce nulidad parcial.

Invalidez de los Actos Administrativos

Nulidad Absoluta

Características:

1. Inconvalidable.
2. Insubsanable por consentimiento.
3. Imprescriptible.
4. Declarable de oficio o a instancia de parte.
5. Preferencia de pronunciamiento.

Supuestos (art. 62.1 LPC):

• Lesión de derechos y libertades constitucionales.
• Órgano manifiestamente incompetente.
• Contenido imposible.
• Constitutivos de infracción penal o consecuencia de ésta.
• Omisión total del procedimiento legal.
• Actos contrarios al ordenamiento que adquieren facultades o derechos sin requisitos esenciales.
• Otros previstos legalmente.

Anulabilidad

Características:

1. Beneficia exclusivamente al afectado.
2. Convalidable.
3. Plazo breve de caducidad (no prescripción), sin interrupción.

Revocación de los Actos Administrativos

Los actos administrativos pueden ser revocados por otros posteriores de signo contrario. La revocación puede ser por motivos de legalidad o de oportunidad, de origen legal o negocial.

Revocación por Motivos de Legalidad

Retirada de actos viciados. Busca el equilibrio entre legalidad y seguridad jurídica (arts. 102 y ss. LPC).

Revisión de Oficio

(Art. 106 LPC)

1. Para actos nulos de pleno derecho (art. 102.1 LPC). Puede ser en cualquier momento, de oficio o a instancia de parte. Requiere dictamen favorable vinculante del Consejo de Estado. La Administración puede inadmitir solicitudes sin fundamento o repetitivas (art. 102.3 LPC). Puede fijar indemnizaciones en la resolución. Plazo de resolución: 3 meses (caducidad o desestimación presunta).
2. No procede para actos anulables.
   • Actos favorables: Recurso de lesividad (art. 103 LPC). Declaración de lesividad previa a la impugnación judicial. Plazo de 4 años, con audiencia previa al interesado.
   • Actos desfavorables: Revocación de oficio en cualquier momento, salvo dispensa o exención ilegal, o contraria a la igualdad, interés público u ordenamiento jurídico (art. 105 LPC).

Revocación por Motivos de Oportunidad

Retirada de actos regulares pero inconvenientes. Implica indemnización al damnificado. Tiene carácter expropiatorio. No tiene regulación homogénea.

Responsabilidad Patrimonial Administrativa

Garantiza el patrimonio frente a la actividad administrativa, junto con la expropiación forzosa. Cubre daños incidentales causados por actos que persiguen un fin distinto de la privación. La expropiación se refiere a privaciones legítimas, mientras que las ilícitas generan responsabilidad. El principio general de responsabilidad patrimonial del Estado se ha afirmado con retraso.

Antecedentes históricos:

• Ley de 1842: Indemnización por daños materiales en la 1ª Guerra Carlista.
• CC de 1889: Responsabilidad del Estado por actos propios o de terceros (agentes especiales). Doctrina restrictiva que llevó a la irresponsabilidad absoluta.
• II República: Responsabilidad directa y subsidiaria.

Situación actual:

• LEF: Indemnización por lesión patrimonial consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de medidas discrecionales.
• Art. 106.2 CE: Ratifica la cláusula general de responsabilidad.

Recursos Administrativos (I)

Concepto y Caracteres

Doble configuración:

1. Control de la legalidad de la actuación administrativa.
2. Garantía para los administrados, aunque limitada:
   • La Administración es juez y parte.
   • Tensión entre legalidad y oportunidad.

Carácter objetivo: privilegio para la Administración y carga para el administrado. Obligatoriedad y brevedad de plazos. No se confunden con peticiones, quejas o reclamaciones. Son actos jurídicos que solicitan la modificación o revocación de un acto administrativo.

Clases de Recursos y Ordenación Positiva

LPA: recursos ordinarios (alzada y reposición), recurso de revisión, recursos especiales (súplica), reclamaciones económico-administrativas. Principios generales (arts. 113 a 121 LPA).

Principios Generales del Procedimiento Administrativo en Vía de Recurso

La interposición del recurso inicia un procedimiento administrativo distinto e independiente del que originó el acto recurrido (arts. 107 a 113 LPC).

Elementos Subjetivos

• Recurrente: El interesado (art. 31).
• Autoridad competente: El mismo órgano (reposición), el superior jerárquico (alzada) u órganos especializados (reclamaciones económico-administrativas).

Elementos Objetivos

• Actos impugnables: Actos definitivos y de trámite que impidan la continuidad del procedimiento, generen indefensión, perjudiquen el fondo del asunto o causen daño irreparable.

Análisis del Procedimiento

Interposición: No suspende la eficacia del acto, salvo que cause perjuicio de imposible o difícil reparación (art. 111 LPC). Se pondera el perjuicio de la ejecución o la suspensión. Silencio positivo (30 días) implica suspensión automática. Se pueden adoptar medidas cautelares. La suspensión requiere caución o garantía. Se mantiene en caso de recurso contencioso-administrativo hasta pronunciamiento judicial. La suspensión de actos que afecten a una pluralidad indeterminada debe publicarse.

Recursos Administrativos (II)

Recurso de Alzada

Procede contra cualquier acto no susceptible de recurso especial, por cualquier motivo de impugnación. Autocontrol de la AP. Privilegio para la Administración, carga para el administrado (obligatoriedad y plazos breves). Objeto: cualquier acto no definitivo. Principio de jerarquía. Garantía para el administrado y control interno para la AP. Se presenta ante el órgano autor del acto o el superior jerárquico. El órgano superior resuelve. Los tribunales y órganos de selección de personal se consideran dependientes del órgano al que están adscritos o del que nombró al presidente (art. 114.1).

Plazo: un mes (art. 115). Silencio negativo (salvo recurso contra desestimación previa por silencio negativo, que es positivo). Resolución pone fin a la vía administrativa. Objeto: actos definitivos o de trámite que impidan la continuidad, generen indefensión, perjudiquen el fondo o causen daño irreparable (art. 107). No procede contra reglamentos, salvo recurso indirecto (recurso de alzada per saltum) contra el acto de aplicación (art. 107.3).

Recurso de Reposición

Procede contra cualquier acto no susceptible de recurso especial, por cualquier motivo de impugnación. Se interpone y resuelve por el mismo órgano (art. 116.1). Solo contra actos que ponen fin a la vía administrativa. Carácter garantista. Es potestativo (art. 116.2). Plazo: un mes (acto expreso) o tres meses (silencio administrativo). Silencio negativo (salvo recurso contra desestimación previa por silencio negativo, que es positivo). No procede contra resoluciones de alzada o reposición (arts. 115.3 y 117.3).

Recurso Extraordinario de Revisión

Remedia injusticias notorias por actos firmes no recurribles en vía ordinaria (art. 118). Supuestos:

• Error de hecho resultante de documentos del expediente o nuevos documentos esenciales.
• Documentos o testimonios falsos declarados por sentencia judicial.
• Resolución basada en prevaricación, cohecho, violencia o maquinación fraudulenta declarada por sentencia firme.

Plazo: cuatro años (errores de hecho) o tres años (desde la sentencia). Motivos tasados (art. 118). Informe preceptivo no vinculante del Consejo de Estado. Silencio negativo a los tres meses.

Procedimientos Alternativos de Impugnación

(Art. 107.2 LPC) Las leyes pueden sustituir la alzada y reposición por otros procedimientos (impugnación, reclamación, conciliación, mediación, arbitraje) ante órganos colegiados o comisiones específicas no jerárquicas. La resolución tiene el mismo valor y efectos que los recursos ordinarios y pone fin a la vía administrativa.

Objeto del Proceso Contencioso-Administrativo

Pretensiones de las Partes

El objeto del proceso son las pretensiones del actor (recurrente) y las de las partes demandadas (arts. 25 y ss. LJ). La pretensión delimita el proceso y condiciona su tramitación y resultado. La LJ establece un sistema de pretensiones para la tutela efectiva de derechos e intereses legítimos.

Actividad Administrativa Impugnable

• Actos administrativos expresos o presuntos definitivos (art. 25.1 LJ). Excepción: actos consentidos (art. 28 LJ), salvo nulidad de pleno derecho o actos presuntos.
• Reglamentos: Recurso directo o indirecto (art. 26 LJ). Cuestión de ilegalidad.
• Inactividad material: Prestación obligada por norma, contrato o convenio (reclamación previa, 3 meses) o incumplimiento de actos firmes (solicitud de ejecución, 1 mes) (art. 29 LJ).
• Vía de hecho: Requerimiento de cese (10 días) o recurso contencioso-administrativo (art. 30 LJ).

Clases de Pretensiones: Congruencia

(Arts. 31 y ss. LJ) El demandante puede pretender la declaración de ilegalidad y anulación de actos y disposiciones, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y su restablecimiento (incluyendo indemnización). En caso de inactividad, se puede pretender el cumplimiento de las obligaciones. En caso de vía de hecho, se puede pretender la declaración de ilegalidad y el cese. El juez debe juzgar dentro de las pretensiones y motivos del recurso y la oposición (art. 33 LJ). Si existen otros motivos aparentes, debe advertir a las partes y concederles plazo para alegaciones.