Anàlisi de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya (EAC) 2006: Objectius, Reforma i Fonts del Dret

Objectius i Característiques Generals de l'EAC 2006

A) Objectius de l'EAC 2006

Com s’ha apuntat més amunt, en una primera i llarga etapa (*1981-2002*), les forces polítiques majoritàries del Parlament de Catalunya es limitaren a demanar una “relectura” diferent de la Constitució i l’Estatut, amb la consegüent exigència de modificació de les lleis estatals que en realitzaven “lectures” restrictives, sobretot en relació a les competències i al reconeixement de Catalunya com a nació. Pel que fa al finançament, les propostes només demanaven canvis en el sistema, però no l’establiment d’un model diferent al de les altres comunitats autònomes del règim comú, fins al 1992 i sobretot a partir del 1999, en què es comença a demanar un sistema de finançament diferenciat, semblant al del concert econòmic del País Basc i Navarra. Aquesta defensa d’una relectura de la Constitució i de l'Estatut en clau més autonomista va perdent força en l'etapa de la majoria absoluta del PP (2000-2004) i finalment és deixada de banda per la reforma estatutària. Els canvis en el Govern català el desembre de 2003 (formació del primer govern tripartit) i a l'Estat espanyol el març de 2004 (govern socialista) ajudaren a decantar-se en favor d'aquesta darrera opció.

L’objectiu general que explicitaren quatre dels cinc partits amb representació en el Parlament de Catalunya que el desembre del 2002 varen decidir iniciar el procés de reforma de l‘Estatut fou la millora de la quantitat i qualitat de l’autogovern, és a dir, l’ampliació i la garantia del poder de la Generalitat, respectant el que havia establert la Constitució. Més concretament, les forces parlamentàries que aprovaren el projecte d’Estatut, a més d’establir una declaració de drets, deures i principis rectors, pretenien principalment quatre objectius:

1. Ampliar les competències i garantir millor aquest nou contingut competencial enfront de futures interpretacions reduccionistes.
2. Millorar el sistema de finançament de manera que s’assegurés una proporcionalitat raonable entre els ingressos fiscals generats a Catalunya, la seva contribució a la despesa general de l’Estat i el finançament dels serveis de la Generalitat.
3. El reconeixement de Catalunya com a nació-nacionalitat.
4. Garantir a nivell estatutari la regulació del règim jurídic del català, no només com a llengua oficial juntament amb el castellà, sinó com a llei pròpia de Catalunya. Com a tal, s’estableix que el català és la llengua d'ús normal i preferent de les administracions públiques i dels mitjans de comunicació públics de Catalunya, i és també la llengua normalment emprada com a vehicular i d'aprenentatge en l'ensenyament.

La *STC 31/2010*, com veurem amb més detall més endavant, va afectar tots quatre objectius principals, les raons de ser de la reforma estatutària i el nucli bàsic de l’Estatut.

B) Característiques Generals de l'EAC 2006

L’EAC del 2006 és un text notablement més llarg i detallat que el de 1979: es passa de 57 articles a 223. El text s’estructura en un preàmbul, un títol preliminar, set títols i diverses disposicions addicionals (quinze), transitòries (dues), finals (quatre) i una disposició derogatòria (que deroga explícitament l’Estatut del 79, excepte les seves disposicions transitòries tercera, quarta i sisena que es mantenen vigents com a regulació transitòria).

Procediments de Reforma de l'Estatut d'Autonomia (EAC 2006)

L’Estatut d’autonomia de 1979 establia dos procediments de reforma possibles (articles 56 i 57): un procediment ordinari de revisió i modificació, i un procediment especial que s’activava únicament quan la modificació afectava supòsits materialment taxats. A l’Estatut actual del 2006 també són dos els procediments previstos de reforma o de revisió:

• El procediment de l’article 222 regula la modificació que no afecti les relacions amb l’Estat (reforma dels títols I i II de l’EAC).
• El procediment de l’article 223 regula la reforma en la resta de supòsits.

Però en els dos procediments hi ha tres elements imprescindibles: cal l’aprovació inicial del Parlament de Catalunya per majoria de dues terceres parts i, per imperatiu constitucional, l’aprovació per part de les Corts Generals mitjançant llei orgànica i, posteriorment, referèndum positiu del cos electoral català.

Característiques dels Procediments de Reforma Estatutària

1. Procediment de l'Article 222 (Títols I i II)

L’art. 222 EAC estableix que, en la reforma dels títols referents a drets, deures i principis rectors (títol I) i a les institucions (títol II), la iniciativa de reforma correspon al Parlament de Catalunya a proposta d’una cinquena part dels seus diputats, i al Govern de la Generalitat. Altres iniciatives possibles són:

• Els ajuntaments de Catalunya poden proposar al Parlament l’exercici de la iniciativa de reforma si així ho demanen un mínim del vint per cent dels plens municipals, que representin a la vegada un mínim del vint per cent de la població.
• També poden proposar-la tres-centes mil signatures acreditades dels ciutadans de Catalunya amb dret de vot.

El Parlament ha de regular aquests dos procediments per a proposar l’exercici de la iniciativa de la reforma. L’aprovació de la reforma requereix el vot favorable de les dues terceres parts dels membres del Parlament, la remissió i la consulta a les Corts Generals, la ratificació de les Corts per mitjà d’una llei orgànica i el referèndum positiu dels electors de Catalunya.

2. Procediment de l'Article 223 (Resta de Títols)

En aquest cas (reforma del títol preliminar i del tercer al setè), la iniciativa de reforma correspon al Parlament, al Govern de la Generalitat i a les Corts Generals. Els ajuntaments i els titulars del dret de vot al Parlament poden proposar al Parlament que exerceixi la iniciativa de reforma de la mateixa manera que estableix l’article 222. L’aprovació de la reforma requereix igualment el vot favorable de les dues terceres parts dels membres del Parlament, l’aprovació de les Corts Generals a través de llei orgànica i el referèndum positiu dels electors. Així, una vegada aprovada la proposta d’estatut, el Parlament l’ha de trametre al Congrés dels Diputats.

Aquesta proposta pot ser sotmesa a un vot de ratificació del Congrés i del Senat d’acord amb els reglaments de les cambres. El Parlament ha de nomenar una delegació per a presentar la proposta de reforma de l’Estatut davant el Congrés i el Senat. Si les Corts Generals ratifiquen la proposta, es considera aprovada la llei orgànica corresponent. En el cas que no es donin les circumstàncies d’aquest procediment, s’ha de constituir una comissió mixta paritària, formada per membres de la comissió competent del Congrés dels Diputats i una delegació del Parlament amb representació proporcional dels grups parlamentaris, per tal de formular de comú acord i pel procediment establert en el Reglament del Congrés dels Diputats, una proposta conjunta en el termini de dos mesos. La tramitació de la proposta al Senat ha de seguir el mateix procediment. Si aquesta comissió mixta paritària no arriba a poder formular cap proposta conjunta, la proposta s’ha de tramitar d’acord amb el procediment ordinari establert pels respectius reglaments parlamentaris.

El Parlament de Catalunya, per la majoria absoluta dels seus membres, pot retirar la proposta de reforma que hagi aprovat en qualsevol moment de la tramitació davant les Corts Generals abans que sigui aprovada de manera definitiva. Aquesta retirada no impedeix la presentació d’una nova proposta de reforma. Una vegada les Corts Generals aproven la reforma de l’Estatut per mitjà de llei orgànica, aquesta ha de ser sotmesa a referèndum al poble de Catalunya en el termini màxim de sis mesos. Finalment, segons l’art. 223.2 EAC, en el cas que la proposta no sigui aprovada pel Parlament, les Corts Generals o pel cos electoral, no pot ser sotmesa novament a debat i a votació al Parlament fins que hagi transcorregut un any.

Tipus de Lleis a l'Ordenament Jurídic Català

Dins l’ordenament jurídic català, trobem diferents tipus de llei en funció de la matèria que regulen i en funció del seu procediment de tramitació i aprovació. La major part d'aquestes regles es troben al Reglament del Parlament de Catalunya (RPC), el qual distingeix un procediment ordinari i diverses modalitats o particularitats, i també procediments especials. Així, a més del procediment ordinari o comú, el RPC estableix procediments especials per raó de la matèria (llei de pressupostos, lleis de desenvolupament bàsic de l’Estatut i llei electoral) i per raó de la tramitació parlamentària accelerada (lleis de comissió, de lectura única i d’urgència). No hi ha diferències de rang entre aquestes lleis.

A) La Llei Ordinària i el Procediment Legislatiu Ordinari

Podem distingir tres fases:

1. La iniciativa legislativa.
2. La tramitació i l'aprovació parlamentàries.
3. La promulgació i la publicació de la llei.

Fase de Tramitació i Aprovació Parlamentàries

La fase següent és la tramitació al si de la institució parlamentària, amb el corresponent debat i votació. Totes les forces representades al Parlament tenen dret a expressar la seva posició en virtut dels principis de pluralisme i contradicció; i la decisió s’adoptarà per majoria simple, amb el quòrum i les garanties que el Reglament del Parlament estableix. Dins d’aquesta fase es poden distingir els tràmits següents:

1. Debat de totalitat davant el Ple de la Cambra sobre la valoració general del text.
2. Compareixença de les organitzacions i grups socials.
3. Presentació d’esmenes a l’articulat.
4. Informe de la ponència.
5. Dictamen de la Comissió.
6. Debat i votació en el Ple.

B) Les Lleis Aprovades per Procediments Especials

El Reglament del Parlament estableix procediments especials per raó de la matèria i per raó de la tramitació parlamentària accelerada, i regula també alguns aspectes de les iniciatives legislatives populars i el procediment per a la consolidació de la legislació vigent.

Procediments Especials per Raó de la Matèria

1. Les Lleis de Pressupostos

Regulen els pressupostos anuals de la Generalitat de Catalunya i tenen un procediment especial de tramitació (articles 131-134 RPC). La iniciativa és sempre governamental i la seva tramitació té preferència. Conté totes les previsions d’ingressos i les autoritzacions de despeses dels diferents òrgans de la Generalitat (art. 212 EAC). És de vigència anual i, si no s’aprova abans del primer dia de l’any, es prorroga la llei de l’any anterior. Requereix majoria simple.

2. Les Lleis de Desenvolupament Bàsic de l’Estatut

L’article 62.2 de l’Estatut defineix aquestes lleis com aquelles reservades a desenvolupar aspectes bàsics o institucionals de l’Estatut d’autonomia; aspectes estructurals de l’ordre autonòmic que se sostrauen al legislador ordinari.

3. La Llei Electoral

Tot i que l’art. 62.2 EAC la defineix com una de les lleis de desenvolupament bàsic de l’Estatut, exigeix un consens molt més ampli per a la seva aprovació: dues terceres parts dels diputats (art. 56.2 EAC), igual majoria que es requereix per aprovar la proposta de reforma estatutària.

El Control de les Lleis de Catalunya: A Priori i A Posteriori

Podem parlar de dos tipus de controls sobre les lleis catalanes:

1. Un control *a priori*, que exerceix el Consell de Garanties Estatutàries.
2. Un control *a posteriori*, que correspon al Tribunal Constitucional.

A) Control Previ: El Consell de Garanties Estatutàries

El Consell de Garanties Estatutàries exerceix el seu control prèviament a l'aprovació de la llei. Es tracta d'una institució de la Generalitat que vetlla perquè les disposicions de la Generalitat (no només els projectes i les proposicions de llei) s'adeqüin a l'Estatut i a la Constitució (art. 76.1.b i d EAC). Els seus dictàmens no tenen caràcter vinculant. No pot actuar mai d'ofici, sinó sempre a instància del Parlament, del Govern o dels ens locals. La seva actuació únicament és preceptiva abans de recórrer davant del Tribunal Constitucional:

• Recurs d'inconstitucionalitat (pel Parlament o pel Govern).
• Conflicte de competència (per part del Govern).
• Conflictes en defensa de l'autonomia local (per part dels municipis i províncies legitimats d'acord amb la LOTC).

B) Control Posterior: El Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional controla les lleis i les normes amb força de llei un cop publicades (art. 153.a CE). Es tracta del control de constitucionalitat que pot instar-se mitjançant el recurs i la qüestió d'inconstitucionalitat. En el cas del recurs d'inconstitucionalitat, els subjectes legitimats activament per a presentar-lo contra una llei autonòmica són el president del Govern, el Defensor del Poble, cinquanta diputats, cinquanta senadors, els òrgans col·legiats executius de les comunitats autònomes i les seves assemblees (art. 162.1.a CE). Les lleis autonòmiques impugnades pel Govern de l'Estat davant del Tribunal Constitucional poden ser suspeses (art. 161.2 CE i 30 LOTC), cosa que no passa a l'inrevés. L'efecte d'aquesta suspensió és la paralització durant un màxim de cinc mesos de l'eficàcia de la disposició autonòmica, que el Tribunal ha de ratificar o aixecar abans que transcorri aquest termini. Finalment, les lleis autonòmiques poden ser objecte de control constitucional mitjançant el conflicte en defensa de l'autonomia local plantejat pels ens locals.

Normes del Govern amb Rang de Llei: Decret Legislatiu i Decret Llei

Fins a la reforma estatutària de 2006, la Generalitat només podia aprovar decrets legislatius. Amb l’Estatut del 2006 s’ha incorporat la possibilitat de dictar decrets llei. L’Estatut atorga al Parlament l’exercici de la potestat legislativa, però com a resultat de la col·laboració de poders, l’EAC concedeix a dues normes del govern el mateix rang, força i valor que la llei: el decret legislatiu i el decret llei. Són normes que, sense ser lleis (aprovades pel parlament), tenen rang de llei, i per tant, poden modificar una llei anterior. Es distingeixen de la llei en sentit formal per l’òrgan que les dicta (el govern) i per la forma que adopten, però no per la seva força d’obligar. En l’àmbit estatal són els denominats reials decrets llei i els reials decrets legislatius. La denominació que reben informa del seu origen governamental (*decret*) i de la seva força legislativa (*decret llei* i *decret legislatiu*).

A) El Decret Legislatiu

És una norma amb rang de llei dictada pel govern en virtut d’una delegació efectuada pel Parlament.

1. Les Condicions de la Delegació Legislativa i Matèries Excloses

Hi ha tota una sèrie de matèries que no poden ser regulades per decret legislatiu. L’art. 63.1 EAC prohibeix que la delegació pugui fer referència a:

• La reforma de l’Estatut.
• Les lleis de desenvolupament bàsic (llevat que es delegui l’establiment d’un text refós).
• La regulació essencial i el desenvolupament directe dels drets reconeguts per l’Estatut i per la Carta dels drets i deures dels ciutadans de Catalunya.
• El pressupost de la Generalitat.

El Govern és el destinatari de la delegació; sempre s’ha de fer per llei, ha de ser de manera expressa, per una matèria concreta, establint el termini de l’exercici i s’exhaureix quan el Govern publica el decret legislatiu o quan el Govern resta en funcions.

2. Tipus de Lleis de Delegació

La delegació legislativa pot tenir lloc mitjançant:

• Una llei de bases (quan l’objecte és que el Govern elabori un text articulat).
• Una llei ordinària (quan es pretén que el Govern realitzi un text refós, unificant textos legals dispersos o desordenats).

3. Els Controls del Decret Legislatiu

Els projectes de decret legislatiu són aprovats pel Govern, amb el dictamen preceptiu i previ de la Comissió Jurídica Assessora. El control pot ser de tres tipus:

• Control Parlamentari (art. 63.4 EAC i 137 RPC): Pot ser abans o després de la publicació del decret legislatiu.
• Control Jurisdiccional: Correspon al Tribunal Constitucional. La jurisdicció ordinària contenciosa-administrativa també pot ser competent per a controlar els decrets legislatius en els casos d’excessos de la delegació (*ultra vires*).
• Control pel Consell de Garanties Estatutàries: És previ, potestatiu i no vinculant, i relatiu a l’adequació a la Constitució, a l’Estatut i a l’autonomia local.

B) El Decret Llei

És una norma amb rang de llei, de caràcter provisional, dictada pel govern en cas d’una necessitat extraordinària i urgent. L’art. 64 EAC recull aquesta font del dret, seguint criteris molt semblants als de la Constitució (art. 86). A més de l’Estatut, cal tenir en compte la Llei 13/2008 (art. 38) i el Reglament del Parlament (art. 158 RPC), que preveu el seu control i convalidació.

El Pressupòsit Habilitant i la Convalidació

El decret llei es dicta a partir del pressupòsit habilitant de la necessitat extraordinària i urgent. Aquest és un concepte indeterminat que ha d’apreciar el propi Govern, i avui ja no és una norma excepcional, sinó una possibilitat ordinària per a una intervenció ràpida i immediata en la societat. El decret llei és una norma provisional i en el termini de 30 dies ha de ser convalidat o derogat pel Parlament de Catalunya (art. 64.2 EAC). Un cop convalidat, esdevé definitiu. Si fos derogat, els efectes són de cara al futur i no posen en dubte els actes portats a terme mentre va estar vigent. A més de la convalidació, el decret llei es pot convertir en llei. Això succeeix si el Parlament acorda la tramitació com a projecte de llei pel procediment d’urgència, dins del termini de trenta dies des de la seva promulgació. Aleshores s’iniciarà un procediment legislatiu que podrà incorporar esmenes a l’articulat inicial.

Potestat Reglamentària de la Generalitat i Tipus de Reglaments

Titularitat de la Potestat Reglamentària

Correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat. Altres òrgans també poden dictar disposicions reglamentàries en supòsits concrets:

• El president o presidenta de la Generalitat pot dictar disposicions reglamentàries en els supòsits en què una norma amb rang de llei l'autoritzi expressament.
• Els consellers poden dictar disposicions reglamentàries en matèria d'organització del departament del qual són titulars, i també en poden dictar de relatives a altres matèries, si una norma amb rang de llei o un decret del Govern els ho autoritza expressament.

El Govern de la Generalitat, a més de poder desenvolupar la llei estatal i l’autonòmica, també pot adoptar les mesures reglamentàries per a l’execució de tractats i convenis internacionals i per al compliment dels reglaments i directrius que se’n derivin, en allò que afecti les matèries de les quals la Generalitat en sigui competent. Les circulars i les instruccions emeses pels òrgans de l'Administració de la Generalitat no es consideren en cap cas disposicions dictades en exercici de la potestat reglamentària.

Tipus de Reglaments per Forma

Pel que fa a la forma, les disposicions reglamentàries s'adopten de la següent manera (art. 41 Llei 13/2008):

• Les dictades pel Govern o pel president o presidenta de la Generalitat adopten forma de Decret.
• Les dictades pels consellers adopten forma d'Ordre.

Els decrets són signats pel president o presidenta de la Generalitat i, si emanen del Govern, també pels consellers que hagin formulat la proposta. Les ordres són signades pels consellers competents per raó de la matèria. Els reglaments aprovats per Decret tenen major rang jurídic que els reglaments aprovats per Ordre.

Els Símbols Nacionals de Catalunya i la seva Protecció Jurídica

A l’EAC hi ha tres símbols que són definits com a “nacionals”. L’EAC del 1979 només donava rellevància estatutària a la bandera, però el 2006 ha elevat a rang estatutari la diada i l’himne.

1. La Bandera de Catalunya: És la tradicional de quatre barres vermelles en fons groc. Ha d’ésser present als edificis públics i en els actes oficials que tinguin lloc a Catalunya (art. 8.2 EAC).
2. La Festa Nacional (La Diada): La festa de Catalunya és la Diada de l’Onze de Setembre (art. 8.4 EAC). La Llei 1/1980, de 12 de juny, ja la declarà festa nacional. Aquesta data recorda la pèrdua de les llibertats l'onze de setembre de 1714, i simbolitza una actitud de reivindicació i esperança d'un total recobrament nacional.
3. L’Himne de Catalunya: És “Els Segadors” (art. 8.4 EAC). La Llei 1/1993, de 25 de febrer, l’establí com a himne nacional de Catalunya.

A part d’aquests tres símbols nacionals, l’escut i el senyal són altres símbols propis de la Generalitat. L’escut actualment forma el tercer quarter de l’escut de l’Estat espanyol (art. 1 de la Llei 33/1981). El senyal (regulat al Decret 97/1981) fou creat el 1931 i és un centre de forma ovalada amb la impressió de quatre pals vermells sobre fons d’or, amb tres fulles de llorer.

Protecció Jurídica dels Símbols

Pel que fa a la protecció jurídica dels símbols, l’art. 8.6 EAC remet a la protecció que reben els altres símbols de l’Estat, la qual cosa comporta la protecció penal (art. 543 CP) que castiga la crema de banderes, i en general “les ofenses o els ultratges de paraula, per escrit o de fet a Espanya, a les seves comunitats autònomes o als seus símbols o emblemes, efectuats amb publicitat”.