Administraciones Territoriales en España: Organización y Funcionamiento

Administraciones Territoriales

1. Administración General del Estado

Su regulación general se encuentra en la Ley 40/2015, al tratarse de una ley estatal. Esta ley solo regula la Administración General del Estado y no a las administraciones de las Comunidades Autónomas (CCAA), ya que el Estado no tiene competencias en la organización de las administraciones autonómicas, las cuales se rigen por sus propios Estatutos de Autonomía. No obstante, las CCAA han replicado en gran medida la organización de la Administración General del Estado.

El Gobierno es el que dirige la administración, según el artículo 57.3 de la Ley 40/2015: “La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno”. Constitucionalmente, el Gobierno debe contar con una serie de órganos:

1. Presidente del Gobierno
2. Vicepresidente
3. Gabinete de apoyo al Presidente
4. Oficina Económica

La Ley del Gobierno desarrolla las funciones de cada uno de estos órganos, aunque no todas están detalladas en dicha ley. El Presidente del Gobierno, mediante Real Decreto, establece la estructura gubernamental, normalmente cada cuatro años tras las elecciones. La Presidencia se divide en Ministerios, y es el propio Presidente quien determina su número, materias y tipos (Art. 57.1 de la Ley 40/2015: “1. La Administración General del Estado se organiza en Presidencia del Gobierno y en Ministerios, comprendiendo a cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa”). La Administración General del Estado no termina en el Presidente, que forma parte del Gobierno, sino en los Ministros, y está regulada por la Ley 40/2015.

Ministerios (Art. 55): Existen órganos superiores y órganos directivos. Los órganos superiores organizan la labor del ministerio, mientras que los órganos directivos ejecutan la política del mismo.

Órganos Superiores (Art. 55.2):

• Ministro: Puede aprobar reglamentos, siendo esta potestad indelegable.
• Secretario de Estado: Puede existir o no, a diferencia del Ministro, que siempre debe existir.

a) El Ministro y sus responsabilidades (Art. 61): Es un órgano tanto administrativo como de gobierno, situado en la cúspide de la administración. Según el Art. 61 de la Ley 40/2015: “Los Ministros, como titulares del departamento sobre el que ejercen su competencia, dirigen los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio, y asumen la responsabilidad inherente a dicha dirección”. Además, la ley enumera todas las funciones que ejerce el Ministro. Posee potestad reglamentaria, siendo el único que puede aprobar reglamentos, debido a una mayor vinculación democrática. Esta potestad es indelegable. Para la redacción de los reglamentos, el Ministro establece directrices a la Secretaría General Técnica, pero la norma emana del Ministro.

b) Los Secretarios de Estado (Art. 62): Son directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica. Pueden representar a los Ministros por delegación expresa en materias de su competencia, incluidas aquellas con proyección internacional, sin perjuicio de las normas que rigen las relaciones de España con otros Estados y con las Organizaciones Internacionales. Cada área funcional de un ministerio puede ser gestionada por una Secretaría de Estado, que puede existir o no, y en número variable.

Órganos Directivos:

a) Subsecretario (Art. 63): Propuesto por el Ministro, sus funciones incluyen la representación ordinaria del Ministerio, la dirección de los servicios comunes y el asesoramiento jurídico. Depende de él la Secretaría General Técnica.

b) Secretario General (Art. 64): Puede existir o no en los Ministerios y tiene el mismo rango que el Subsecretario. Se encarga de una materia muy concreta, existiendo en función de la complejidad del Ministerio.

c) Secretario General Técnico (Art. 65): Subordinado al Subsecretario, posee un equipo técnico para considerar los aspectos técnicos de cada orden. Tiene rango de Director General.

d) Dirección General (Art. 66): Los Directores Generales son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. Son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento o del Presidente del Gobierno.

e) Subdirección General (Art. 67): Los Subdirectores Generales son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director General o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de proyectos, objetivos o actividades asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General.

Cada uno de estos órganos tiene requisitos específicos para su ejercicio. Los órganos superiores no acceden por oposición, sino por designación directa, aunque también tienen sus propios requisitos. Hasta la Subdirección General, la creación de órganos se realiza mediante Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros y el propio Ministro. A partir del Subdirector General, es el propio Ministro quien crea y modifica los órganos. Para aquellos que no son órganos, no participa el Ministro, sino que se crean en función de las necesidades laborales existentes (como las unidades).

2. Organización Periférica del Estado

Delegado de Gobierno (Art. 69): Representa al Estado en las CCAA. “Existirá una Delegación del Gobierno en cada una de las Comunidades Autónomas. Las Delegaciones del Gobierno tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, salvo que el Consejo de Ministros acuerde ubicarla en otra distinta y sin perjuicio de lo que disponga expresamente el Estatuto de Autonomía. Las Delegaciones del Gobierno están adscritas orgánicamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas”. Es un órgano directivo con rango de Subsecretario. Depende orgánicamente del Presidente del Gobierno, pero formalmente del Ministerio correspondiente. Son nombrados mediante Real Decreto.

Subdelegado de Gobierno: En cada provincia de las CCAA pluriprovinciales, existe un Subdelegado del Gobierno, bajo la dependencia inmediata del Delegado del Gobierno. Se pueden crear Subdelegaciones del Gobierno en CCAA uniprovinciales por Real Decreto, si así lo justifican circunstancias como la población, el volumen de gestión o singularidades geográficas, sociales o económicas.

3. Organización Exterior del Estado

Regulada en el Art. 80 de la Ley 40/2015.

4. Administración Instrumental (Organismos Públicos)

Son organismos públicos dotados de patrimonio, vinculados a un Ministerio, pero con cierta autonomía funcional. Constituyen otra forma de gobernar un sector, pero sin depender directamente del Ministerio. Se crean por el principio de eficacia, para una gestión más eficiente, al tener su propio ámbito de actuación. También existe la denominada “huida del derecho público”: aunque el derecho público es una garantía para el ciudadano, estos entes a veces se rigen por el derecho privado, adoptando un régimen privado. La Administración busca evitar las garantías del derecho público creando estos entes semiindependientes. Normalmente, estos entes tienen dos tipos de actividades:

1. Actividades puramente administrativas
2. Actividades puramente privadas (producción de servicios o de bienes/sociedades mercantiles)

Se ha debatido hasta qué punto el Estado puede intervenir en la economía (sector privado). La existencia de estos organismos ha sido cuestionada por la doctrina, que la considera inconstitucional, ya que deberían estar sometidos al imperio de la ley y la Constitución, y lo administrativo debería regirse por el derecho público y no por el privado. Sin embargo, estos organismos están sujetos a controles:

1. Cualquier actividad/potestad administrativa que desempeñen debe estar regida por el derecho administrativo (por ejemplo, Renfe).
2. Existe un control por parte de la administración matriz a la que están adscritos, que tiene ciertas capacidades de control. Hay una relación de dependencia, pero no directa. El control se ejerce mediante entes de control que establecen directrices de acción.
3. Existe el recurso de alzada de los ciudadanos contra los entes.
4. La administración matriz nombra y cesa a los miembros de estos entes.
5. Hay control financiero y de gastos.

En el año 2000, estos entes proliferaron hasta el punto de que no se sabía cuántos había ni quién los gestionaba, debido a la descentralización de muchas funciones. En 2010, se intentaron refundir para reducir su número, uniéndose muchos entre sí. Esta iniciativa estatal no fue seguida por las CCAA, por lo que no afectó significativamente al gran número de organismos existentes. La nueva ley busca regularlos bajo el nombre de “sector público institucional” (Art. 84 y siguientes), para saber cuántos hay y qué hacen. Se clasifican en:

1. Organismos autónomos
2. Entidades Públicas Empresariales
3. Autoridades administrativas independientes
4. Sociedades mercantiles estatales
5. Consorcios
6. Fundaciones del sector público
7. Fondos sin personalidad jurídica
8. Universidades públicas no transferidas

Todas son estatales, ya que las CCAA pueden crear otras distintas, aunque no han innovado mucho en la forma.